周群

(遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽 110032)

土地是人類賴以生產(chǎn)生活生存的基礎(chǔ)保障，社會發(fā)展、城市建設(shè)以及農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展更離不開土地資源的供給。黨中央高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展問題，連續(xù)多年的中央1號文件對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、土地資源供給作出了總體部署和要求。在土地資源供給方面，土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化發(fā)展的至關(guān)重要的一部分。

為促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場更加規(guī)范化、合理化、現(xiàn)代化，近年來許多學(xué)者從不同角度，對國內(nèi)外土地利用現(xiàn)狀以及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)存的問題進(jìn)行深入分析與研究，總結(jié)出許多具有意義與價值的觀點(diǎn)與建議，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化、規(guī)范化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化打下了堅實(shí)的理論基礎(chǔ)。

一、國內(nèi)外土地流轉(zhuǎn)市場現(xiàn)狀分析

1.國內(nèi)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場現(xiàn)狀

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地通過合法的方式，將土地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)民、企業(yè)或者組織的行為。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上是對土地使用權(quán)的處理，目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式具有多元化的特點(diǎn)，通常的流轉(zhuǎn)方式有出租、轉(zhuǎn)讓、交換、征用、入股、抵押等多種方式。

為了實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)成為小康社會的目標(biāo)，要求我國必須發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、發(fā)展城鄉(xiāng)一體化，需要不斷刺激農(nóng)村土地市場，激活農(nóng)村土地市場的活力，而其中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)走向市場化是農(nóng)村土地發(fā)展的必然。改革開放之后，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場雖然一直在不斷完善，但目前為止，依舊有許多弊端存在。

一方面，在法律政策上，目前，我國有《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等法律文件對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)從不同層面進(jìn)行了保護(hù)與限制，但是沒有一部相對獨(dú)立、系統(tǒng)的法律，全面維護(hù)和保障農(nóng)民權(quán)益。日前，經(jīng)全國人大通過的、明年正式實(shí)施的《民法典》有望統(tǒng)一律法標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、保障農(nóng)民權(quán)益。另一方面，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，由于個別地區(qū)調(diào)控力度不足，工商資本不良干預(yù)，存在流轉(zhuǎn)信息不對等、供需不平衡、農(nóng)民權(quán)益受擠壓等不公正的現(xiàn)象。

2.國外農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場現(xiàn)狀

當(dāng)今大部分發(fā)達(dá)國家，基本實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，均有較為健全和完善的土地流轉(zhuǎn)法律制度，一些國家還設(shè)立獨(dú)立部門對土地流轉(zhuǎn)市場進(jìn)行管理。為了保證土地流轉(zhuǎn)更加合理有序，法國設(shè)立了土地事務(wù)所；為充分利用每一寸土地資源，美國設(shè)置的復(fù)墾局，專門負(fù)責(zé)管理有條件復(fù)墾的撂荒和閑置土地，既保護(hù)耕地安全，又減少資源浪費(fèi)。

還有一些國家建立利用補(bǔ)償機(jī)制，明晰產(chǎn)權(quán)，靈活交易，既充分保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，又實(shí)現(xiàn)土地資源良性循環(huán)利用。為防止耕地的減少和農(nóng)民失業(yè)，日本構(gòu)建了認(rèn)定農(nóng)業(yè)者制度；法國通過對年老農(nóng)民發(fā)放終生養(yǎng)老金，來鼓勵農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

國外學(xué)者經(jīng)過調(diào)查、研究、分析，影響土地流轉(zhuǎn)市場活力的因素大致有三方面，一是農(nóng)民自己的意愿，由于國外土地大部分為私人所有，農(nóng)民擔(dān)心風(fēng)險、收益等問題而不愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；二是農(nóng)地零星分散，受資本追求高額利益的驅(qū)使，零星分散的農(nóng)地很難形成集約化、規(guī)模化的經(jīng)營，投資回報率低，進(jìn)而影響零星農(nóng)地進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場；三是土地流轉(zhuǎn)市場中價值與價格之間的矛盾影響著市場活力。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場存在的問題

按照國家統(tǒng)一部署，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場正有序進(jìn)行，相關(guān)運(yùn)行制度也在不斷地調(diào)整與改善。當(dāng)前，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展增填活力的同時也存在諸多問題，制約著農(nóng)業(yè)農(nóng)村進(jìn)一步的發(fā)展。

1.缺乏風(fēng)險保障與利益補(bǔ)償機(jī)制

無論是在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活中還是在農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易過程中，土地都是最重要的生產(chǎn)資料，同時也是農(nóng)民切身利益的最終保障。如果沒有有效的保障機(jī)制與措施，許多不可預(yù)見的風(fēng)險會使農(nóng)民沒有足夠的安全感，大部分農(nóng)民會消極的生產(chǎn)生活，對土地流轉(zhuǎn)也會持觀望態(tài)度，從而導(dǎo)致農(nóng)地利用效率降低，甚至?xí)霈F(xiàn)許多撂荒棄耕情況出現(xiàn)。不可抗拒的自然災(zāi)害風(fēng)險，一旦發(fā)生，會使農(nóng)地的經(jīng)營使用者遭受巨大的利益損失；個人信用的缺失以及為謀取不當(dāng)利益的道德淪喪，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場過程中，也可能產(chǎn)生的單方面違約行為，會給農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方造成不可預(yù)測的損失。所以需要健全風(fēng)險保障機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制來保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的基本權(quán)益，確保市場交易過程的公平、平等。

2.農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)供需不平衡

隨著城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的需求不斷地增長，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的需求一直都處于不斷增長的狀態(tài)，但我國人多地少、土地資源分布不均勻的現(xiàn)狀不會隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程而改變，但對于市場來說依舊不足，另外受利用政策、風(fēng)險隱患、地理位置等因素影響，農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場需求。

3.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利益驅(qū)動與耕地保護(hù)目標(biāo)相悖

堅持土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損，是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的三條底線，但是隨著社會發(fā)展的主要矛盾發(fā)生變化，農(nóng)村、農(nóng)民對物質(zhì)文化生活的需求，不再僅僅是解決“吃飯”問題，為了追求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更高的效益，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)用地利用結(jié)構(gòu)在悄然變化，甚至于在既有耕地上種植附加值較高的經(jīng)濟(jì)作物或者其他農(nóng)作物，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)利益驅(qū)使造成耕地減少的實(shí)際，與耕地保護(hù)、穩(wěn)定糧食安全宗旨相脫離。

4.零散經(jīng)營的農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)困難

在960萬平方公里的國土上，平原、山地、高原、盆地、丘陵等地貌眾多，每個區(qū)域地貌的土地類型也不盡相同，土地資源分布零散。改革開放以來實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，又將分布零散的土地資源進(jìn)一步碎化。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，眾多零散的土地資源由于分散性較大，很難形成規(guī)模性土地利用，若想要整合這些零散土地資源需要巨大的資產(chǎn)投入，所以零散的農(nóng)地進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場具有許多阻力，若不進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場又會造成許多土地資源的浪費(fèi)，現(xiàn)在正在進(jìn)行的土地確權(quán)工作雖然會給這些零散土地進(jìn)入市場帶來很多方便，但是仍需要有合適的方案與政策來提高零散土地資源的利用效率。

5.專業(yè)技術(shù)人才缺乏

雖然國內(nèi)許多高校都在培養(yǎng)從事農(nóng)業(yè)和土地資源利用相關(guān)的專業(yè)人才，但由于專業(yè)人才缺乏實(shí)踐經(jīng)驗，農(nóng)村就業(yè)環(huán)境和政策引導(dǎo)等方面又沒有足夠誘惑力，許多專業(yè)人才寧肯在城市中跨專業(yè)打工，也不愿意進(jìn)行資源領(lǐng)域的研究，更更談不從事農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)活動。當(dāng)今農(nóng)村年輕勞動力和知識分子外流，加重了農(nóng)村可利用的勞動力嚴(yán)重不足困擾，專業(yè)人才缺乏成為推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展的巨大阻力。

三、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展的建議

我國正處于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，解決我國目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的問題，不僅需要借鑒與參考國外的許多發(fā)展政策與方法，也需要結(jié)合我國國情以及我國農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，不斷探索出一條適合我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的創(chuàng)新型道路。

1.健全科學(xué)合理的權(quán)益保障機(jī)制

一是完善自然災(zāi)害補(bǔ)償政策，按照自然災(zāi)害造成的損失程度、受損害的土地資源的實(shí)際情況、恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的預(yù)算成本等客觀條件，構(gòu)建自然災(zāi)害分等級補(bǔ)償機(jī)制，按不同補(bǔ)償?shù)燃?，健全科學(xué)、公平、公正的補(bǔ)償制度。

二是健全土地流轉(zhuǎn)雙方權(quán)責(zé)保障土地流轉(zhuǎn)權(quán)益，合理界定土地流轉(zhuǎn)市場準(zhǔn)入條件，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利和責(zé)任，建立土地流轉(zhuǎn)信用清單，保障流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)有的權(quán)益。

三是完善農(nóng)村勞動力生活保障機(jī)制，健全老有所養(yǎng)、幼有所依，壯無后憂的農(nóng)村社會保障體系，激發(fā)農(nóng)村剩余勞動力活力。

2.深化農(nóng)村土地市場領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

一是深入調(diào)研、科學(xué)規(guī)劃，開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)潛力調(diào)查，以縣為單位編制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)施方案或?qū)ｍ椧?guī)劃，充分尊重農(nóng)村農(nóng)民意愿，有計劃分步驟，先易后難，規(guī)范程序公開透明，實(shí)施農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)入市，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源合理、高效的利用。

二是改進(jìn)農(nóng)村土地利用方式，推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記，規(guī)范開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、區(qū)域國土綜合整治、農(nóng)村建設(shè)用地土地復(fù)墾、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)集聚、農(nóng)地耕地集中連片、農(nóng)村土地合理、有序、集約利用。

三是支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村事業(yè)發(fā)展，保障支柱產(chǎn)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需求；增加資金投入，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件，建設(shè)山清、水秀、有鄉(xiāng)愁的新農(nóng)村。

3.加強(qiáng)專業(yè)人才管理

一是吸引專業(yè)人才，改善就業(yè)條件，吸引專業(yè)人才從事農(nóng)業(yè)農(nóng)村、資源管理等相關(guān)工作；二是激發(fā)人才創(chuàng)新，通過完善科技創(chuàng)新政策，鼓勵農(nóng)業(yè)發(fā)展、自然資源利用等方面的專業(yè)技術(shù)人才和單位，開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策研究和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村土地資源合理利用；三是加強(qiáng)農(nóng)村從業(yè)人員培養(yǎng)，充分利用農(nóng)村留守勞動力，通過對其知識技能的培訓(xùn)，鼓勵其更新觀念，提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)從業(yè)人員水平。

隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)村土地利用方式將向多元、節(jié)約、集約轉(zhuǎn)變，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場也將不斷發(fā)展與變化，科學(xué)編制規(guī)劃和實(shí)施計劃，改進(jìn)農(nóng)村土地利用管理，完善農(nóng)村土地市場流轉(zhuǎn)機(jī)制，加大政策資金扶持，吸引和培養(yǎng)專業(yè)人才，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)造，勢在必行。