鮑竹

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度全面實施以來，各地由于過去分散登記遺留的歷史問題和新政策下涌現(xiàn)的疑難問題逐步顯現(xiàn)，社會矛盾同比增多，群眾對于不動產(chǎn)登記特別是涉及房屋不動產(chǎn)登記方面的信訪和訴訟明顯增多。為化解這些疑難問題，筆者結(jié)合遼寧省不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作進程中發(fā)現(xiàn)先的問題，匯總分析后進行了深入研究，對問題產(chǎn)生的原因、概念和分類，進行了剖析。以期對推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，化解社會矛盾，充分發(fā)揮不動產(chǎn)登記保護權(quán)益、保障交易、便民利民等起到應有的作用。

一、概念的內(nèi)涵

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度實施后，因歷史不同時期的法律、政策、部門職能等發(fā)生變化，導致權(quán)利人的登記行為按照現(xiàn)行法律、政策無法正常辦理而引發(fā)的相關問題，統(tǒng)稱不動產(chǎn)統(tǒng)一登記疑難問題。

1.具有典型的時間界定特征

2007年，《物權(quán)法》首次提出了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的概念，自此，關于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的問題在理論界開始探討。2013年3月，十二屆全國人大一次會議提出“加強基礎性制度建設，建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，以更好地落實《物權(quán)法》，保障不動產(chǎn)交易安全，有效保護不動產(chǎn)權(quán)利人的合法財產(chǎn)權(quán)”，首次在國家機關職能改革方面提出要實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。2014年《不動產(chǎn)登記暫行條例》出臺，我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度開始實施。

由于全國各地職能整合有快有慢，落實國家政策在時效性上有差異，通過對問題的分析，筆者認為將疑難問題發(fā)生的時間點界定為當?shù)卣l(fā)布不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職能整合公告的日期，是有效區(qū)分不動產(chǎn)統(tǒng)一登記疑難問題與其他問題的準確時間。只有在這個時間節(jié)點之后出現(xiàn)的問題，才能視為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記疑難問題。

按照這個時間界定的標準，很多問題就可以很清楚地判斷。如地上建筑超土地批準界限、商品房因證照不全無法登記等，如果在不動產(chǎn)登記實施之前就已存在，就不應被列入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記疑難問題的范圍；如果是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度實施后出現(xiàn)的問題，應根據(jù)問題其他特征判斷是否為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記疑難問題。

2.法律、法規(guī)、政策變化引發(fā)

《暫行條例》實施以后，很多舊的法規(guī)面臨統(tǒng)一修改或廢止?！段餀?quán)法》作為由全國人民代表大會審議通過的基本法律，效力層級最高，《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《草原法》《林業(yè)法》中關于“分散登記”的規(guī)定，因與《物權(quán)法》關于統(tǒng)一登記規(guī)定不一致，有些問題已暴露出來。而目前無論是從法律體系，還是從原國土資源部的文件來看，都應適用《物權(quán)法》?！段餀?quán)法》第10條第2款規(guī)定:“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定?！弊鳛樾姓ㄒ?guī)的《暫行條例》便是對《物權(quán)法》這一立法授權(quán)精神的具體落實，因此不動產(chǎn)相關法律與《暫行條例》精神不一致甚至沖突之處，應以《暫行條例》為準，這也得到了全國人大法工委和國務院法制辦的肯定和支持。

3.矛盾突出且確實難以解決

縱觀各地不動產(chǎn)登記工作，暴露出的疑難問題矛盾突出，涉及面廣，解決難度非常大。全國在民心網(wǎng)及相關新房投訴等渠道，對于不動產(chǎn)登記的投訴已經(jīng)僅次于公安系統(tǒng)的投訴，位列所有投訴類中第二位，且實際處理起來難度極大。

幾個比較有代表性的疑難問題，如不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后有房證無地證、房地用途不一致、建設超批準面積，都處于兩難狀態(tài)。國家要求各地登記機構(gòu)本著“便民利民、先行登記、并行處理”的原則，處理不動產(chǎn)登記歷史遺留問題，不影響申請人辦理登記。各地不動產(chǎn)登記機構(gòu)一旦主動按照這個原則去處理問題，就有可能出現(xiàn)違法違規(guī)，監(jiān)察、紀檢等在今后的檢查中就會認為登記機構(gòu)處理此類問題存在瀆職行為，登記機構(gòu)的責任非常大。如不處理，一是老百姓民怨極大，二是按照營商環(huán)境檢查的要求也不符合，三是各級機構(gòu)承擔的壓力也特別大。所以，處理這類問題難度非常大，處理的好壞直接影響登記機構(gòu)的發(fā)展，甚至不動產(chǎn)登記機構(gòu)的整體形象。

二、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記疑難問題的特點

對于歷史遺留問題和疑難問題，還要抓住其幾個明顯的特點。

1.特定歷史時期政策調(diào)整引發(fā)的

2007年《物權(quán)法》頒布以前，不動產(chǎn)管理上沒有明確的法律規(guī)定，土地、住建、林業(yè)、海洋、草原等職能部門登記職能分散管理，各類登記之間也沒有有效的銜接，各自為政，相關登記管理獨立成體系，并沒有發(fā)生一些管理上的問題。2014年11月，《不動產(chǎn)登記暫行條例》發(fā)布后，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記正式啟動，登記管理從單一型轉(zhuǎn)為復合型。舉例說明，目前接觸比較多的是房屋和土地，由原本獨立的登記對象，變?yōu)榱嘶榍疤岬牡怯泴ο蟆７课菪畔⑷笔Щ蛲恋匦畔⑷笔?，或用途不一致等問題，再比如土地分攤問題、涉及劃撥土地登記問題等等，都影響了正常進行的不動產(chǎn)登記工作。由于特定歷史時期國家政策的調(diào)整變化，才出現(xiàn)了現(xiàn)在要面對的歷史遺留問題。

2.歷史遺留問題不同于違法違規(guī)問題

歷史遺留問題在歷史上并未作為違法違規(guī)問題對待，在當時的歷史階段，各地也都是這么做的。而違法違規(guī)問題是在歷史上就是違法違規(guī)，并一直持續(xù)到現(xiàn)在，比如集體土地上建商品房未繳納出讓金的（即“小產(chǎn)權(quán)房”）、超土地批準面積建設、超容積率等，這些就是典型的土地違法問題。要處理好此類問題，就要把握好這二者的區(qū)別，一定要避免通過不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作將違法問題合法化。

3.沒有明確的法律法規(guī)和政策依據(jù)解決疑難問題

由于立法機制、時效性和政策等原因，很多新出現(xiàn)的問題暫且沒有明確的法律法規(guī)和政策依據(jù)，這就導致很多新生問題成為困擾日常工作的疑難問題。如繼承公證問題，雖然操作規(guī)范把繼承登記的程序?qū)懙暮芮宄裁鞔_了不得強制公證，但是為什么還是不敢操作，還是傾向于通過公證的形式解決問題。里邊既有不動產(chǎn)登記機構(gòu)工作人員不具備鑒別和開展繼承相關證據(jù)認定的能力問題，更多的是操作規(guī)范的程序?qū)嵱眯圆粡娀蛘邔嶋H操作性還有待完善，否則如果能夠按照操作規(guī)范的規(guī)定一步一步就可以完成登記，這個問題也就不會這么困擾各級不動產(chǎn)登記機構(gòu)。再如小微企業(yè)認定的問題，地下空間登記問題，民間借貸等，都還缺乏明確的法律依據(jù)和政策去細化和管理。很多問題只能靠法律法規(guī)的邏輯判斷來處理，并期待這些判斷是正確的，以后不會讓自己承擔不必要的責任。

三、解決歷史遺留問題和疑難的思路和原則

要解決問題，主要有以下幾點思路和原則。

1.尊重歷史，面對現(xiàn)實

由于各地不動產(chǎn)登記歷史遺留問題和疑難問題頻發(fā)，2018年4月，原國土資源部下發(fā)了《關于全面排查不動產(chǎn)登記“中梗阻”問題的通知》，要求各地要本著尊重歷史、面對現(xiàn)實、信守政府承諾、維護群眾合法權(quán)益的原則，積極化解矛盾，解決問題。歷史遺留問題的行程有個歷史的過程，要解決、化解、穩(wěn)控也有時間過程，既不能操之過急、也不能置之不理。所謂的尊重歷史、面對現(xiàn)實，就是歷史特定時期形成的問題要接受并認可，不能直接推翻歷史上已經(jīng)形成的既定事實，更不能否定歷史上政府及各職能部門已經(jīng)作出的具體行政行為。面對現(xiàn)實，就是要面對群眾的實際需求，問題實際存在，就不能逃避，必須去面對。

2.將登記發(fā)證與處理歷史遺留問題分開

問題要處理，群眾的呼聲更迫切，現(xiàn)在各地不動產(chǎn)登記機構(gòu)如果有歷史遺留問題或者疑難問題，不給群眾辦理或者延緩辦理登記，就會成為社會不穩(wěn)定因素，所以各地應結(jié)合實際，提出問題清單，提請政府專項研究解決。把處理歷史遺留問題和登記發(fā)證工作分開，也就是說處理問題和登記發(fā)證兩條線，處理問題要統(tǒng)籌考慮，及時出臺有針對性政策，絕對不能影響群眾辦理登記的時間，對權(quán)利人擁有合法權(quán)屬證書的都要認賬，并及時辦理不動產(chǎn)登記。

3.把握好處理問題的站位和角度

解決歷史遺留問題和疑難問題，要解決的是群眾的問題，而癥結(jié)在政府自身。過去是合法、有效的證書，群眾住了多年的房子，現(xiàn)在不讓交易了，這不是申請人的問題，是政策調(diào)整才出現(xiàn)的問題。機構(gòu)改革后，各地都存在原國土與規(guī)劃、住建等相關部門未建立工作銜接機制，登記資料尚未移交到位，信息和相關數(shù)據(jù)尚未實現(xiàn)部門共享，存量數(shù)據(jù)未有效整合，導致群眾在辦理不動產(chǎn)登記時被拖延。這些問題絕大部分是因為過去房地分家和統(tǒng)籌管理失誤造成的，應由政府出臺意見來主導解決，不能把責任推給群眾。

4.解決疑難問題要有針對性

目前，各地存在的問題有的類似，有的是獨有的。在出臺地方性指導意見時一定要有針對性，不能采取簡單的拿來主義，其他省、市的意見未必適合本地實際，政府的態(tài)度和擔當才是出臺地方性意見需要考慮的問題。只有這樣出臺的意見，才能真正對解決問題有幫助，才具有實際意義。