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        老舊小區(qū)改造工作存在的問題與對策思考

        2020-03-03 19:31:48■商
        經(jīng)濟管理文摘 2020年5期
        關鍵詞:居民社區(qū)

        ■商 祺

        (國家開發(fā)銀行山東省分行)

        1 老舊小區(qū)改造背景及主要內(nèi)容

        黨中央國務院高度重視老舊小區(qū)改造工作。習近平總書記在2015年中央城市工作會議上強調(diào),要加快老舊小區(qū)改造,不斷完善城市管理和服務,徹底改變粗放型管理方式。2018年中央經(jīng)濟工作會議上,總書記再次強調(diào),要因城施策、分類指導,夯實政府主體責任,完善住房市場體系和住房保障體系。2019年《政府工作報告》中指出,城鎮(zhèn)老舊小區(qū)量大面廣,要大力進行改造提升;同年7月30日,中央政治局會議進一步要求實施城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等補短板工程。

        街老、院老、房老、設施老、生活環(huán)境差是老舊小區(qū)的主要特點,與之對應的是老舊小區(qū)改造的三類內(nèi)容,即保基本的水、電、氣、路等配套設施,提升公共活動場地、配建停車場、物業(yè)用房等基礎設施,完善養(yǎng)老、撫幼、文化室等公共服務類設施。從最基本的保障到生活品質(zhì)的全面提升,三類改造內(nèi)容層層遞進,根據(jù)資金實力、小區(qū)現(xiàn)狀等按需實施,既可以優(yōu)先?;A類需求,也可以一并實施三類改造,做到“一步到位”。

        2 老舊小區(qū)改造面臨的困難

        老舊小區(qū)改造形式上是一個建設工程,實質(zhì)上是提高社會治理水平、提升人民生活幸福感的過程,需要全體居民的共同謀劃、共同管理、共同分享,實現(xiàn)鄰里和睦、和諧相處。但老舊小區(qū)改造涉及千家萬戶,改造內(nèi)容多種多樣,各個小區(qū)的現(xiàn)實情況也不盡相同,從而導致老舊小區(qū)改造工作面臨諸多困難。

        一是統(tǒng)一居民意見難度較大。老舊小區(qū)大多建成時間較長,歷史遺留原因使得地面及樓頂普遍存在大面積違建,在拆除、處理這些違建時,常會面臨來自居民的阻力。加裝電梯也面臨同樣的問題,高樓層業(yè)主與低樓層業(yè)主訴求不同,意見較難統(tǒng)一。因此實施改造應關注小區(qū)居民的意愿,改造前廣泛征求居民意見、宣介改造目的,爭取絕大多數(shù)居民的理解與支持,形成統(tǒng)一的意見。

        二是老舊小區(qū)改造工程牽扯單位多,協(xié)調(diào)難度較高。尤其是供電、網(wǎng)絡、電視等三線改造,所涉電力、通信等單位均為垂直管理部門,小區(qū)所在街道、區(qū)縣協(xié)調(diào)難度較大。改造類工程較新建工程更加注重實效性,最大限度減少對居民正常生活的影響,需各部門高度配合,協(xié)同工作,優(yōu)質(zhì)高效完成改造工作。這就要求在改造前明確組織架構,完善制度保障,形成合力,避免多頭管理,保障改造工作順利實施。

        三是資金籌措渠道單一。單純的基礎設施改造無法形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流,難以通過傳統(tǒng)手段進行市場化融資。當前改造資金來源主要以市、縣兩級財政為主,僅能滿足基本改造,無法支撐提升和完善類改造。老舊小區(qū)改造量大面廣,所需資金量巨大,財政投入僅能起到引領、撬動作用,無法作為主力支撐改造,因此要從創(chuàng)新老舊小區(qū)改造模式、創(chuàng)新融資模式兩個方面尋求通過市場化手段融資滿足改造資金需求。

        3 老舊小區(qū)改造案例分析

        3.1 勁松模式

        2018年北京市啟動100個老舊小區(qū)的綜合整治工作,北京勁松北社區(qū)探索出獨特的“勁松模式”。勁松社區(qū)在人群、基礎設施、配套服務等方面的錯配問題嚴重,問題錯綜復雜,僅靠政府力量,以傳統(tǒng)方式進行治理難以解決根本問題。勁松街道與社會機構合作組成勁松項目團隊,探索出實現(xiàn)社區(qū)長效良性發(fā)展的創(chuàng)新模式。

        一是把精準定位居民需求擺在重要位置,項目團隊以入戶訪談、現(xiàn)場調(diào)研、組織座談、評審會等多種方式深入了解居民需求,確定改造重點,從根本上減少改造過程中的分歧。

        二是面對財政資金僅能提供有限支持的實際情況,項目團隊創(chuàng)新投融資模式,由社會機構先行投入資金進行改造,將后續(xù)的物業(yè)管理及其他服務事項的使用者付費、政府補貼、商業(yè)收費等多種渠道相結合,包裝出穩(wěn)定、可持續(xù)的現(xiàn)金流,用以平衡社會機構的投入支出。

        三是針對老舊小區(qū)改造千頭萬緒的情況,探索“區(qū)級統(tǒng)籌、街鄉(xiāng)主導、社區(qū)協(xié)調(diào)、居民議事、企業(yè)運作”的五方聯(lián)動長效機制,主管副區(qū)長任組長,區(qū)委辦、街道辦、居委會、社會單位和企業(yè)代表五方共同推進舊改工作順利、高效實施。

        3.2 未來社區(qū)

        2019年3月浙江省發(fā)布《關于印發(fā)浙江省未來社區(qū)建設試點工作方案的通知》,為未來社區(qū)建設提出明確的工作目標和建設要求。圍繞居民“搬得進、住得起、過得好”,浙江突出群眾滿意導向,科學、積極推進未來社區(qū)建設,讓老舊小區(qū)居民成為最大的受益群體,做出了諸多建設性的嘗試。

        一是將老舊小區(qū)綜合改造作為城市有機更新和國際化品質(zhì)提升的重要組成部分。結合未來社區(qū)建設和基層社會治理,積極推動老舊小區(qū)功能完善、空間挖潛和服務提升,將小區(qū)打造成有完善的基礎設施、有整潔的居住環(huán)境、有配套的公共服務、有長效的管理機制、有特色的小區(qū)文化、有和諧的鄰里關系的“六有”小區(qū)。比如杭州上城始版橋社區(qū),未來將大力打造公共空間,設置“樓間公園”和住戶共享圖書館,同時通過專家掛職、坐診、咨詢等方式,提供全方位醫(yī)療服務,提升公共服務能力。

        二是著眼未來,構建以未來鄰里、教育、健康、創(chuàng)業(yè)、建筑、交通、低碳、服務和治理等九大場景創(chuàng)新為重點的集成系統(tǒng),打造有歸屬感、舒適感和未來感的新型城市功能單元,促進人的全面發(fā)展和社會進步。比如杭州西湖之江社區(qū),將推進“光建一體化+集中供熱(供冷)+垃圾分類”和“就地處理+節(jié)能建筑+立體綠化”的有機結合,打造“文化花園+鄰里中心+社區(qū)共享農(nóng)場+學校+立體交通+高架空層”的大面積實體共享空間。

        4 老舊小區(qū)改造工作的思考與建議

        老舊小區(qū)改造的作用不僅在于改善民生和人居環(huán)境,黨中央國務院更是將其作為深挖國內(nèi)需求潛力、拓展擴大最終需求的重要手段。筆者對老舊小區(qū)改造有以下兩點思考:

        一是將老舊小區(qū)改造與整個城市更新結合起來統(tǒng)籌考慮。老舊小區(qū)本就是整個城市的一部分,但其一般呈片狀、點狀分布,集中成片改造的可行性較小,建議將舊改與城市更新結合起來,統(tǒng)籌謀劃、共同推進。

        二是嚴守不增加政府隱性債務的底線,創(chuàng)新融資模式,以健康可持續(xù)的方式推進舊改工作。老舊小區(qū)改造工程投資規(guī)模大,單純依靠財政無法完成,而舊改本身缺乏商業(yè)價值,開發(fā)空間狹小,難以吸引社會資金投資參與。如果按照“肥瘦搭配、以豐補歉”的思路,將純公益性的舊改內(nèi)容與能夠形成穩(wěn)定收益的城市更新項目結合起來,在不增加政府隱性債務的前提下為舊改項目培育穩(wěn)定的現(xiàn)金流,變輸血為造血,一方面可以形成老舊小區(qū)改造健康可持續(xù)的模式,另一方面也必然可以吸引更多的社會資金參與進來,加大改造的力度。

        為深入推進舊改工作,山東省于2020年3月出臺《山東省深入推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造實施方案》,提出“老舊小區(qū)及小區(qū)外相關區(qū)域‘4+N’改造方式和融資模式”,具有較強的操作性,值得學習借鑒?!?+N”中的“4”是指大片區(qū)統(tǒng)籌平衡、跨片區(qū)組合平衡、小區(qū)內(nèi)自求平衡、政府引導的多元化投入等融資模式。大片區(qū)統(tǒng)籌就是把一個或者多個老舊小區(qū)與相鄰的舊城區(qū)、棚戶區(qū)、舊廠區(qū)、城中村、危舊房改造和既有建筑工程轉(zhuǎn)換等項目統(tǒng)籌起來,包裝為一個舊改項目,實現(xiàn)項目內(nèi)部統(tǒng)籌搭配,使項目自身實現(xiàn)資金平衡;跨片區(qū)組合是在無法實現(xiàn)大片區(qū)統(tǒng)籌時,將擬改造的老舊小區(qū)與不相鄰的城建或者改造項目結合起來,用城建改造項目收益補充舊改支出,最終實現(xiàn)資金平衡;小區(qū)內(nèi)自求平衡指的是在有條件(有富余空間或存量公共服務設施等情況)的老舊小區(qū)內(nèi)通過新建和改擴建經(jīng)營性公共服務設施的方式,以未來產(chǎn)生的經(jīng)營性收益平衡舊改支出;政府引導的多元化投入改造主要是針對財力狀況、經(jīng)濟實力較好、居民收入水平較高的市縣,通過政府主導的方式,將居民出資、政府補助、涉及老舊小區(qū)改造資金等整合起來,同時拓展專營單位、原產(chǎn)權單位出資等渠道,統(tǒng)籌現(xiàn)有的政策資源保障老舊小區(qū)改造資金。山東省在設定四種改造模式的同時考慮到老舊小區(qū)改造項目實際情況復雜的事實,提出4種改造模式之外的“N”,鼓勵各地市結合實際情況,探索創(chuàng)新其他的模式,給予各地一定的自由度。整體來看,“4+N”模式便是將舊改與城市更新緊密結合起來,將能在未來產(chǎn)生現(xiàn)金流的城建資產(chǎn)與老舊小區(qū)搭配,從根本上解決老舊小區(qū)改造的資金不足問題。與此同時,鼓勵各地因地制宜,在財力允許的地市,允許其通過政府主導的方式利用既有資金運作舊改項目,嚴守不增加政府隱性債務的底線。

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