孫德超，鐘莉莉

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院,長(zhǎng)春130012)

一、問題的提出

黨的十九大報(bào)告指出：“堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)，使全面建成小康社會(huì)得到人民認(rèn)可、經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)。”[1]在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的背景下，我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生了變化，經(jīng)濟(jì)已由“高速”增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向“高質(zhì)量”發(fā)展，這對(duì)政府治理能力和水平提出了新的更高要求。2017年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出：“按照黨的十九大的要求，今后3年要重點(diǎn)抓好決勝全面建成小康社會(huì)的防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大攻堅(jiān)戰(zhàn)?！盵2]對(duì)此，中央政府積極行動(dòng)，2018年《政府工作報(bào)告》做出打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的戰(zhàn)略部署，“要圍繞完成年度攻堅(jiān)任務(wù)，明確各方責(zé)任，強(qiáng)化政策保障，把各項(xiàng)工作做實(shí)做好”[3]。

圍繞提升國(guó)家治理能力以打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”這一中心議題，本文采用分類分析和歸納分析相結(jié)合的文獻(xiàn)分析方法，逐一分析了防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的問題挑戰(zhàn)、原因機(jī)理以及政府治理路徑的研究文獻(xiàn)。已有研究取得了豐碩的成果：一方面，有研究者運(yùn)用社會(huì)治理理論，對(duì)打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”面臨的挑戰(zhàn)、困境和破解思路進(jìn)行了初步的研究；另一方面，有研究者分別從重大風(fēng)險(xiǎn)宏觀和微觀監(jiān)管制度框架的構(gòu)建、貧困人口自主脫貧動(dòng)員機(jī)制的完善、污染治理中多方協(xié)同推進(jìn)模式的設(shè)計(jì)等方面，提出了一些頗有價(jià)值的理論分析框架和政策建議，對(duì)進(jìn)一步研究具有較大的啟發(fā)和借鑒意義。

當(dāng)前研究還存在一些不足，具體體現(xiàn)為：第一，缺乏統(tǒng)合性研究。目前，關(guān)于打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的研究多是為解決經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)問題而進(jìn)行的對(duì)策性研究，并沒有反思國(guó)家治理會(huì)在這三個(gè)方面出現(xiàn)相對(duì)性“短板”的原因，也沒有深入探討在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之間存在的內(nèi)在價(jià)值紐帶與透射出的共同目標(biāo)訴求。而且，關(guān)于打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”進(jìn)程中國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的整體性研究仍然相對(duì)匱乏，特別是統(tǒng)合制度供給、政策執(zhí)行、社會(huì)動(dòng)員等三種治理能力，對(duì)打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”中國(guó)家治理能力結(jié)構(gòu)和內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化的研究還未展開。第二，缺少前瞻性研究。已有成果往往就事論事，雖然短期內(nèi)可以提供用于指導(dǎo)實(shí)踐工作的價(jià)值理念和事實(shí)依據(jù)，但缺乏從長(zhǎng)遠(yuǎn)的體制機(jī)制設(shè)計(jì)的角度統(tǒng)籌考慮國(guó)家治理能力提升的思路，即較少?gòu)膽?zhàn)略層面系統(tǒng)思考打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”進(jìn)程中國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的可行進(jìn)路。

本文嘗試將提升國(guó)家治理能力與打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”結(jié)合起來，致力于取得以下進(jìn)展：第一，基于國(guó)家治理能力提升的視域，推動(dòng)“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的統(tǒng)合性研究，即對(duì)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧和污染防治中制度供給能力、政策執(zhí)行能力和社會(huì)動(dòng)員能力，進(jìn)行統(tǒng)一且系統(tǒng)性的研究。從國(guó)家建構(gòu)與治理能力演進(jìn)的角度，統(tǒng)一探討打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”進(jìn)程中國(guó)家治理能力結(jié)構(gòu)重構(gòu)和優(yōu)化的問題，探索出一條基于國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”推進(jìn)路徑。第二，加強(qiáng)新時(shí)代國(guó)家發(fā)展轉(zhuǎn)型與治理能力現(xiàn)代化的前瞻性研究，即從國(guó)家發(fā)展轉(zhuǎn)型與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在關(guān)系出發(fā)，構(gòu)建全面建成小康社會(huì)背景下國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的分析框架，探討打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在聯(lián)系，基于此，進(jìn)行國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的體制、機(jī)制設(shè)計(jì)。

從理論層面看，本研究有助于彌補(bǔ)“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”研究中對(duì)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化關(guān)注的不足。打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”離不開國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。本文提出全面建成小康社會(huì)背景下國(guó)家治理能力更需要向制度供給、政策執(zhí)行和社會(huì)動(dòng)員的三維能力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，并以防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧和污染防治為分析基礎(chǔ)和具象載體，既能充實(shí)理論研究成果，又能解決實(shí)踐工作缺少理論指導(dǎo)的問題。

從應(yīng)用層面看，本研究有助于構(gòu)建新時(shí)代國(guó)家治理能力體系，助力全面建成小康社會(huì)。本文圍繞防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的實(shí)際動(dòng)態(tài)，探討打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”對(duì)國(guó)家治理能力提出了哪些新的挑戰(zhàn)，以及國(guó)家需要何種治理能力結(jié)構(gòu)來回應(yīng)挑戰(zhàn)。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討新時(shí)代下如何構(gòu)筑與全面建成小康社會(huì)目標(biāo)相適應(yīng)的國(guó)家治理能力體系，從而有助于從宏觀和長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度，為國(guó)家打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”和推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化提供參考性建議。

二、國(guó)家治理能力視域下打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的內(nèi)在要求

從提升國(guó)家治理能力的視角探討打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的路徑，能夠有效地凸顯打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)方面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)意義，充分發(fā)揮政府的政策規(guī)劃在國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中的積極作用，進(jìn)一步培育打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的新動(dòng)能，推動(dòng)全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(一)系統(tǒng)識(shí)別、瞄準(zhǔn)突破與創(chuàng)新重大風(fēng)險(xiǎn)管理模式

在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，風(fēng)險(xiǎn)外溢和跨境傳遞效應(yīng)顯著增強(qiáng)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面對(duì)外部沖擊的風(fēng)險(xiǎn)逐漸增大。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)各部門之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系愈加緊密，特別是金融風(fēng)險(xiǎn)的交互性、傳染性和網(wǎng)絡(luò)化特征愈發(fā)突顯。居民、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、政府等實(shí)體之間通過債權(quán)債務(wù)、投資權(quán)益和隱性擔(dān)保等形式相互關(guān)聯(lián)，已然形成了復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，一方的風(fēng)險(xiǎn)往往通過期限錯(cuò)配、資本錯(cuò)配等路徑轉(zhuǎn)嫁或傳遞。由此可見，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重要任務(wù)，就是要用系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化和交互影響的視角，來觀察和分析當(dāng)前面臨的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，找到風(fēng)險(xiǎn)根源，做到有效應(yīng)對(duì)。

金融風(fēng)險(xiǎn)的形成和傳導(dǎo)機(jī)制主要經(jīng)過三個(gè)階段：其一，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，受人口結(jié)構(gòu)變化、企業(yè)投資邊際收益下降等因素的影響，居民、企業(yè)一般都會(huì)以提高債務(wù)杠桿率的方式，將自身面臨的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給金融機(jī)構(gòu)。其二，居民、企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)規(guī)?？焖偕仙?，使轉(zhuǎn)型時(shí)期盈利水平不佳的金融機(jī)構(gòu)選擇不斷推高其杠桿率。一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平持續(xù)下滑，居民、企業(yè)無法短期內(nèi)償還貸款，金融機(jī)構(gòu)將面臨極大的風(fēng)險(xiǎn)集中釋放壓力。其三，由于政府以隱性擔(dān)保的方式，對(duì)企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)“或有債務(wù)”，此時(shí)，政府將承擔(dān)著巨大的其他部門外溢的風(fēng)險(xiǎn)。如果政府風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力不強(qiáng)，政府信用就會(huì)明顯下降，進(jìn)而影響其籌資能力；風(fēng)險(xiǎn)則會(huì)進(jìn)一步放大、惡化，甚至引發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)。

金融風(fēng)險(xiǎn)的演進(jìn)既取決于內(nèi)外部環(huán)境的變化，也有結(jié)構(gòu)性、制度性等因素的共同作用。在新一輪經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，全球外需收縮，經(jīng)濟(jì)增速放緩，國(guó)內(nèi)原有的發(fā)展方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等平衡關(guān)系被打破，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力也發(fā)生了顯著的變化。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增速明顯回落時(shí)，國(guó)有企業(yè)高負(fù)債、地方政府性債務(wù)、房地產(chǎn)和金融系統(tǒng)聚集的潛在風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)暴露出來，成為金融風(fēng)險(xiǎn)積累、傳遞的重要影響因素。

目前，政府的金融風(fēng)險(xiǎn)管理模式并不完善，金融風(fēng)險(xiǎn)管理能力不足。根據(jù)中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)國(guó)家治理能力提出的要求，政府需要從提升自身制度供給能力、政策執(zhí)行能力、社會(huì)動(dòng)員能力入手，加快完善風(fēng)險(xiǎn)管理體系并促進(jìn)治理能力現(xiàn)代化。在制度供給能力方面，完善風(fēng)險(xiǎn)管理的制度設(shè)計(jì)與系統(tǒng)規(guī)劃，明確風(fēng)險(xiǎn)管理在不同階段的工作重點(diǎn)。比如，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)研判、分析風(fēng)險(xiǎn)的演化規(guī)律及其傳導(dǎo)路徑；重視對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、模擬評(píng)估、實(shí)時(shí)預(yù)警；制訂化解風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)施方案及風(fēng)險(xiǎn)處置措施等。在政策執(zhí)行能力方面，加強(qiáng)政府在既有體制框架下的行動(dòng)能力，包括部門協(xié)同、危機(jī)應(yīng)對(duì)、政策反饋修正等能力。在社會(huì)動(dòng)員能力方面，通過宣傳、說服引導(dǎo)、建立協(xié)調(diào)機(jī)制等方式，穩(wěn)定各方主體的心理預(yù)期，防止居民和企業(yè)過度投資、不當(dāng)加杠桿、資產(chǎn)錯(cuò)配等問題的發(fā)生；積極培育個(gè)人的安全風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，引導(dǎo)公眾參與基層協(xié)商以化解社會(huì)矛盾。

(二)角色轉(zhuǎn)換、社會(huì)動(dòng)員與健全精準(zhǔn)脫貧長(zhǎng)效機(jī)制

目前，精準(zhǔn)脫貧工作仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。其一，隨著時(shí)間的推進(jìn)，脫貧的難度越來越大，尤其是深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)仍然較重，貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的深層次矛盾尚未得到根本解決。其二，精準(zhǔn)脫貧的有關(guān)管理制度因與實(shí)際不符而難以落地。例如，脫貧資金的管理還存在漏洞，脫貧資金分配和使用等環(huán)節(jié)的制度約束軟化、可實(shí)施性差，致使脫貧資金的使用效率低，貪污、挪用、擠占等新老問題交織。其三，精準(zhǔn)脫貧工作已經(jīng)進(jìn)入提高貧困者自我發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段，這對(duì)政府的社會(huì)動(dòng)員能力提出了更高的要求。個(gè)別貧困戶安于現(xiàn)狀，自身發(fā)展能力較弱。依靠外生性扶貧資源雖然可以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)較好的扶貧效果，但無法從根本上解決“被動(dòng)脫貧”和“等靠要”思想根深蒂固的問題，因而難以實(shí)現(xiàn)貧困人口的長(zhǎng)久穩(wěn)定脫貧。

應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)，應(yīng)深入推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)理論和實(shí)踐創(chuàng)新，不斷夯實(shí)精準(zhǔn)脫貧的社會(huì)基礎(chǔ)，聚焦深度貧困，嚴(yán)格考核，教育激勵(lì)貧困群眾自主脫貧。

1.創(chuàng)新精準(zhǔn)脫貧的制度供給。從一定意義上講，貧困的終極原因是制度貧困；制度的不完善造成個(gè)體之間能力、權(quán)利以及資源的不均，成為引發(fā)貧困問題的根本原因。推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧，最基礎(chǔ)的是要發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性、健全足以擺脫貧困的相應(yīng)制度。一方面，從創(chuàng)新脫貧攻堅(jiān)責(zé)任落實(shí)制度、資金投入及使用管理制度等入手，逐步完善精準(zhǔn)脫貧制度體系，為貧困者真正脫貧并不再返貧提供有效的制度保障；另一方面，逐步完善以公平正義為價(jià)值根基的制度安排，健全發(fā)改、扶貧、教育、醫(yī)療、社保、民政等不同部門之間相互協(xié)調(diào)的制度保障機(jī)制。具體的制度設(shè)計(jì)要秉承權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的原則，最大限度地為貧困者提供平等的成長(zhǎng)機(jī)會(huì)與發(fā)展平臺(tái)，不斷提升貧困者脫貧的可行能力。

2.鼓勵(lì)和激發(fā)民眾力量，進(jìn)行廣泛的貧困戶自主脫貧動(dòng)員。實(shí)踐表明，僅僅依靠政府的政策去消除貧困是不夠的。精準(zhǔn)脫貧需要借助外來資本、物質(zhì)援助等“輸血式幫扶”，但更重要的是要以內(nèi)源式發(fā)展理念為依托，增強(qiáng)貧困者自身的造血能力。實(shí)現(xiàn)貧困者真正擺脫貧困的目標(biāo)，應(yīng)該通過“智慧扶貧”和“能力扶貧”，從根本上提高貧困者的文化程度和綜合素質(zhì)，增強(qiáng)貧困者改變和消除貧困的深層動(dòng)力，使其真正成為脫貧事業(yè)的主體。此外，構(gòu)建長(zhǎng)效內(nèi)生的精準(zhǔn)脫貧機(jī)制、避免貧困者再度返貧，還需要充分發(fā)揮貧困者所在地的資源稟賦優(yōu)勢(shì)，以增強(qiáng)貧困者的自尊心和自信心，激發(fā)其主動(dòng)脫貧的意愿和斗志。

3.促進(jìn)政府在脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中的角色轉(zhuǎn)型，鼓勵(lì)多元主體參與。在精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略的推進(jìn)過程中，應(yīng)該建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)相結(jié)合的精準(zhǔn)脫貧體制機(jī)制[4]。其中，政府作為精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略任務(wù)實(shí)施的中軸，應(yīng)該做好協(xié)調(diào)者的角色，通過頂層設(shè)計(jì)與制度創(chuàng)新，構(gòu)建起多方主體參與脫貧的制度空間，從而釋放出更多的脫貧能量。一方面，從政策執(zhí)行、資金投入、項(xiàng)目運(yùn)作等方面做好協(xié)調(diào)工作，為其他主體參與脫貧攻堅(jiān)創(chuàng)造有利的制度環(huán)境；另一方面，加快完善精準(zhǔn)脫貧公共信息平臺(tái)及配套網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，緩解幫扶群體與貧困群體之間的信息不對(duì)稱，提升脫貧資源的籌集與傳送效率。

(三)模式轉(zhuǎn)變、多方協(xié)同與健全環(huán)境污染防治協(xié)同體系

現(xiàn)行環(huán)境污染防治制度邏輯的特點(diǎn)是秉持一種“管制模式”的思路。相關(guān)制度以環(huán)境行政管理為中心，著重賦予政府各項(xiàng)環(huán)境行政管理權(quán)，偏向于采取行政指令的方式控制各類污染排放行為，然而秉持管制理念的污染防治制度存在一定的缺陷：其一，在“管制模式”制度體系下，自上而下地派發(fā)任務(wù)和指標(biāo)已經(jīng)成為各層級(jí)政府之間主要的溝通渠道；由于上下級(jí)政府之間在污染防治方面缺少有效的利益協(xié)商、對(duì)話機(jī)制，致使“運(yùn)動(dòng)式”污染治理成為地方政府回應(yīng)公眾環(huán)境權(quán)訴求的主要方式。一方面，主要依靠“滿足上級(jí)要求、應(yīng)對(duì)輿論壓力”等外在因素的影響和驅(qū)動(dòng)，地方政府在污染防治領(lǐng)域傾向于選擇“寬松化”“形式化”的治理方式；另一方面，行政命令的作用方式受領(lǐng)導(dǎo)者職務(wù)變動(dòng)的影響較大，單一的行政命令方式通常無法對(duì)污染企業(yè)產(chǎn)生持久的威懾力。由此，環(huán)境成本并沒有對(duì)企業(yè)形成實(shí)際的、有效的約束，導(dǎo)致一些企業(yè)常常在繳納罰款后回歸原狀，無法實(shí)現(xiàn)污染防治的長(zhǎng)效化。其二，當(dāng)執(zhí)法者出于地方保護(hù)、政績(jī)考核等方面的考慮，在實(shí)施排污許可制度、征收排污費(fèi)、開展排污監(jiān)測(cè)，以及制定和實(shí)施各類環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，會(huì)選擇與污染者“共謀”的以罰代管、人情收費(fèi)等“策略性應(yīng)對(duì)”的行為。

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行的壓力較大，污染防治工作具有不同于以往的新目標(biāo)和新要求。其中，黨的十九大報(bào)告確定的新目標(biāo)是到2035年，“生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)”[1]。在實(shí)現(xiàn)這一宏偉藍(lán)圖時(shí)，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)全面建成小康社會(huì)背景下污染防治工作面臨的諸多問題。具體而言，一是污染問題仍然嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻。大氣污染、水污染、農(nóng)業(yè)面源污染、土壤污染等問題層出不窮，生態(tài)脆弱區(qū)域占比依然較高。二是能源結(jié)構(gòu)以煤為主，污染物排放量仍然處于高位。三是環(huán)境污染事件頻發(fā)，環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，使政府公信力受到嚴(yán)重的損害，也使生態(tài)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)容易演化為社會(huì)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)。四是污染防治協(xié)同機(jī)制尚未建立，制度本身的不完善、不配套、不銜接造成污染治理乏力，環(huán)境污染治理體系有待完善。

面對(duì)上述缺陷和問題，需要推進(jìn)政府治理轉(zhuǎn)變?yōu)榈谌街卫?，?qiáng)調(diào)排污者付費(fèi)、市場(chǎng)化運(yùn)作、政府引導(dǎo)推動(dòng)。其一，落實(shí)主體責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)管職責(zé)。完善環(huán)保督查制度體系，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)的有力監(jiān)管。同時(shí)，完善政府間污染防治協(xié)同機(jī)制，特別是處理好污染防治中的央地關(guān)系和地方政府間關(guān)系，通過強(qiáng)激勵(lì)措施實(shí)現(xiàn)博弈雙方的訴求同構(gòu)與信息互通，最大限度地克服污染防治領(lǐng)域中的地方保護(hù)主義。其二，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)措施、行政措施、法治措施和社會(huì)措施，形成污染防治措施的合力，從正向、負(fù)向兩種激勵(lì)向度綜合發(fā)揮各項(xiàng)措施的效力。比如，通過特定的稅收減免與政府采購(gòu)，激勵(lì)微觀經(jīng)濟(jì)主體主動(dòng)參與污染防治，推進(jìn)節(jié)能減排技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用；實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的合理定位和相互協(xié)調(diào)，加大對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的排查預(yù)警及處理力度等。由此，在污染防治領(lǐng)域形成引導(dǎo)、激勵(lì)、協(xié)調(diào)、問責(zé)并舉的局面，從而增強(qiáng)污染治理的長(zhǎng)效性。其三，創(chuàng)新企業(yè)、民眾和社會(huì)組織參與污染防治的渠道和形式，為制度化、組織化的多主體參與健全相關(guān)的服務(wù)和保障體系。完善信息公開、立法聽證和公益訴訟制度，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)保監(jiān)督。引入多元評(píng)價(jià)主體，提高污染治理的社會(huì)化、專業(yè)化水平。充分激發(fā)社會(huì)多元主體參與污染治理的內(nèi)生動(dòng)力，盡快形成全社會(huì)多元力量積極參與污染防治的新格局。

三、國(guó)家治理能力視域下打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的路徑選擇

打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”是全面建成小康社會(huì)的艱巨任務(wù)，是全社會(huì)的共同責(zé)任。需要從政府治理能力提升與社會(huì)合作治理兩個(gè)層面出發(fā)，探討打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的路徑設(shè)計(jì)。同時(shí)，建立政府治理能力常態(tài)化評(píng)價(jià)機(jī)制和科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)政府治理能力評(píng)價(jià)結(jié)果與政府績(jī)效考核相結(jié)合。

(一)基于民主參與、動(dòng)員激勵(lì)、協(xié)商合作提升政府治理能力

1.強(qiáng)化基于民主參與的制度構(gòu)建能力。國(guó)家對(duì)于各項(xiàng)事務(wù)的治理，最終需要依靠穩(wěn)定的制度體系來實(shí)現(xiàn)，制度在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化中起著基礎(chǔ)性作用[5]。建立系統(tǒng)完備、運(yùn)行有效的制度體系，核心是合理界定政府與其他主體之間的行為邊界。其中，政府作為制度生產(chǎn)的重要主體，其關(guān)鍵職責(zé)是為市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制的有序運(yùn)行提供良好的制度環(huán)境，并實(shí)施科學(xué)有效的調(diào)控。為此，政府應(yīng)明確自身權(quán)力配置與權(quán)力運(yùn)作的界限，將戰(zhàn)略規(guī)劃與政策標(biāo)準(zhǔn)的制定作為其核心使命。為了保證制度構(gòu)建的科學(xué)性與合理性，政府要在傳統(tǒng)的管理語境中，融入多元參與、協(xié)調(diào)互動(dòng)等現(xiàn)代化治理元素。只有切實(shí)為各方力量參與制度構(gòu)建提供穩(wěn)定可靠的途徑，才能不斷地提升制度體系的彈性與活力。這就需要逐步轉(zhuǎn)變政府職能、向社會(huì)放權(quán)，讓更多的社會(huì)主體、市場(chǎng)主體參與到制度構(gòu)建中。同時(shí)，針對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解、脫貧開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)公共事務(wù)的管理開展專業(yè)化培訓(xùn)，以提高多元社會(huì)主體的制度構(gòu)建能力。此外，要將不同社會(huì)主體民主參與制度構(gòu)建的做法進(jìn)一步規(guī)范化、制度化和常態(tài)化。

2.健全基于高效組織動(dòng)員和激勵(lì)的政策執(zhí)行能力。實(shí)踐表明，高效的政策執(zhí)行能力既是政府治理能力的核心要素與重要支撐，也是戰(zhàn)略落地、愿景實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，還能夠最大限度地保證資源的合理配置、協(xié)調(diào)各方主體之間的利益與矛盾。因此，政策執(zhí)行能力既是政府治理績(jī)效的集中反映，也是實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化的必要途徑。進(jìn)一步而言，政府治理能力的強(qiáng)弱取決于其能否迅速、準(zhǔn)確并且有力地執(zhí)行特定的制度安排。提升國(guó)家在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧和污染防治中的政策執(zhí)行能力，主要應(yīng)處理好兩種關(guān)系：一是中央與地方關(guān)系，需要通過充分的信息溝通與持續(xù)性對(duì)話，建立持久穩(wěn)定的信任資本。通過中央政府與地方政府之間的有效互動(dòng)，平衡利益、共享目標(biāo)，保證中央層面的任務(wù)在地方能夠得到高效的落實(shí)。二是地方政府與企業(yè)、社會(huì)組織、民眾之間的關(guān)系，主要涉及地方政府高效動(dòng)員企業(yè)、社會(huì)組織、民眾參與到具體的政策執(zhí)行中。具體而言，一方面，改變政府包攬制度安排的現(xiàn)狀，在決策和執(zhí)行階段引入民主參與。通過民主參與的強(qiáng)化，更多地關(guān)注社會(huì)、公眾的價(jià)值偏好，充分反映人民群眾的利益與訴求。另一方面，中央政府對(duì)地方政府的考核激勵(lì)應(yīng)將打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”進(jìn)展情況作為重要的衡量指標(biāo)。中央政府對(duì)地方政府的考核激勵(lì)應(yīng)當(dāng)注意傾聽公眾的聲音，將激勵(lì)措施與公眾滿意度緊密結(jié)合。體現(xiàn)在考核機(jī)制上，就是要改變過去以行政組織內(nèi)部考核為主的單一評(píng)價(jià)機(jī)制，通過公眾參與、媒體監(jiān)督等渠道，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部評(píng)價(jià)與外部評(píng)價(jià)的有機(jī)結(jié)合。進(jìn)一步而言，應(yīng)該以滿足公眾需求為出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)，建立公眾廣泛參與的多元主體考核機(jī)制，提高公眾評(píng)議結(jié)果在考核評(píng)價(jià)體系中所占的比重。

3.完善基于吸納社會(huì)協(xié)商合作的社會(huì)動(dòng)員能力。治理蘊(yùn)含著多元、信任、合作的協(xié)同精神與價(jià)值理念。國(guó)家治理是在理性政府建設(shè)和現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的基礎(chǔ)上，通過政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的分工協(xié)作，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)有效治理、公共利益全面增進(jìn)的活動(dòng)與過程[6]。行政整合過度與社會(huì)自治能力不足是當(dāng)前社會(huì)動(dòng)員面臨的現(xiàn)實(shí)困境。一方面，行政系統(tǒng)主導(dǎo)的社會(huì)動(dòng)員能夠調(diào)度的資源有限，而且調(diào)動(dòng)民眾積極性和增強(qiáng)群眾認(rèn)同的效果并不明顯，難以應(yīng)對(duì)打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”這種系統(tǒng)性強(qiáng)、治理對(duì)象繁雜的重大問題；另一方面，社會(huì)系統(tǒng)是由多要素、多單元構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，社會(huì)系統(tǒng)的自主動(dòng)員始終是一個(gè)難題，“搭便車”或“釘子戶”問題在污染防治中尤為突出。因此，政府應(yīng)該在與其他主體明確功能定位、分享權(quán)力資源的前提下，積極動(dòng)員各方主體開展廣泛的合作，共同參與對(duì)公共事務(wù)的治理。具體而言，一是為社會(huì)組織的發(fā)展提供資金、信息、人力等方面的政策支持，發(fā)展壯大社會(huì)組織；二是提高人民群眾參與社會(huì)治理創(chuàng)新的能力[7]；三是加強(qiáng)制度層面的平臺(tái)建設(shè)，拓展多元主體參與社會(huì)治理的渠道。這樣，才能將行政系統(tǒng)引導(dǎo)社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)系統(tǒng)自主動(dòng)員通過廣泛的協(xié)商合作機(jī)制結(jié)合起來，進(jìn)而調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性，助力打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”。

(二)建立政府治理能力常態(tài)化評(píng)價(jià)機(jī)制和科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

政府作為國(guó)家治理的核心主體，其治理能力的強(qiáng)弱直接關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安與社會(huì)的良性發(fā)展。體現(xiàn)在現(xiàn)階段，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧和污染防治對(duì)政府治理能力提出了新的要求和挑戰(zhàn)，因此，在衡量打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”成效時(shí)，需要綜合考評(píng)政府治理能力，從制度供給、政策執(zhí)行、社會(huì)動(dòng)員等三個(gè)維度展開，設(shè)計(jì)政府治理能力現(xiàn)代化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一方面，政府治理能力現(xiàn)代化需要長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，加之“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”實(shí)踐的進(jìn)展情況各不相同，所以，需要建立常態(tài)化的評(píng)價(jià)機(jī)制，從制度供給、政策執(zhí)行、社會(huì)動(dòng)員等三個(gè)維度分析影響政府治理能力的重要因素。通過對(duì)政府治理的整體狀況進(jìn)行系統(tǒng)的、客觀的常態(tài)化評(píng)價(jià)，持續(xù)推進(jìn)政府治理能力的精進(jìn)與提升。另一方面，有效的評(píng)價(jià)依賴于科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建包括系統(tǒng)設(shè)計(jì)、指標(biāo)遴選、權(quán)重配置、方法選擇等一系列具體的流程。從某種意義上看，政府治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是在一定時(shí)期內(nèi)依據(jù)評(píng)價(jià)定位的要求，對(duì)政府治理能力和水平進(jìn)行測(cè)度與評(píng)估的“內(nèi)容”和“指數(shù)”。作為將政府治理能力操作化的基本環(huán)節(jié)，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系既可以全面、翔實(shí)地體現(xiàn)出政府治理能力的預(yù)期目標(biāo)和運(yùn)行狀況，也能夠通過其精細(xì)化管理清晰地指引政府治理能力提升的可行路徑。

構(gòu)建與現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的政府治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

1.需要對(duì)政府治理能力的核心要素予以量化，將制度供給、政策執(zhí)行、社會(huì)動(dòng)員等三個(gè)維度的價(jià)值意涵分解為可操作化的指標(biāo)結(jié)構(gòu)，建立起能夠真實(shí)反映政府治理能力變化狀況的量化評(píng)估體系。由于評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)與特定的時(shí)代背景、價(jià)值取向、目標(biāo)導(dǎo)向有關(guān)，因此，在設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)從現(xiàn)實(shí)情境出發(fā)，厘清既有制度環(huán)境的條件和約束，對(duì)實(shí)踐領(lǐng)域暴露出來的與人民群眾利益息息相關(guān)的問題進(jìn)行總結(jié)與反思。在此基礎(chǔ)上，切實(shí)考察防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧和污染防治對(duì)政府治理能力提出的具體要求及期許。其中，指標(biāo)要素的提取是依據(jù)特定的評(píng)估目的、任務(wù)需求而做出的前提性設(shè)想。因此，指標(biāo)體系的建立，除了需要選取與當(dāng)前任務(wù)相匹配、可以精準(zhǔn)地體現(xiàn)出政府治理能力實(shí)際狀況的代表性指標(biāo)，還應(yīng)該選取彈性較大、能夠開拓政府治理能力未來發(fā)展空間的創(chuàng)新性指標(biāo)，從而使評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)與打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”所預(yù)設(shè)的目標(biāo)任務(wù)實(shí)現(xiàn)高度的契合。具體到評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，可以采用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)法，對(duì)反映制度供給、政策執(zhí)行、社會(huì)動(dòng)員等三個(gè)維度內(nèi)在價(jià)值理念的關(guān)鍵指標(biāo)逐級(jí)予以分類細(xì)化，明確指標(biāo)要素的內(nèi)涵與外延，從而構(gòu)建起清晰簡(jiǎn)化、可操作性強(qiáng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

2.選用科學(xué)的方法和計(jì)算因子，嚴(yán)格界定指標(biāo)要素、口徑范圍及計(jì)算方法，對(duì)政府治理能力做出客觀準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。具體而言，一是系統(tǒng)地把握指標(biāo)要素與戰(zhàn)略導(dǎo)向之間的關(guān)聯(lián)，對(duì)不同的指標(biāo)要素附以恰當(dāng)?shù)臋?quán)重，以發(fā)揮指標(biāo)要素之間的協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)政府治理能力短期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)的平衡。而且以社會(huì)運(yùn)行及發(fā)展的條件為基礎(chǔ)，在實(shí)踐中不斷提升指標(biāo)要素與權(quán)重分配的質(zhì)量，動(dòng)態(tài)地調(diào)整和完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。二是對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的收集并展開科學(xué)的測(cè)量，以精準(zhǔn)描述、判斷并掌握政府治理能力的現(xiàn)狀，為后續(xù)評(píng)價(jià)工作的開展提供必要的前提性基礎(chǔ)。三是將評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與特定的評(píng)估方法有機(jī)地結(jié)合起來，選用科學(xué)的測(cè)量方法及先進(jìn)的測(cè)量技術(shù)，將顯性任務(wù)目標(biāo)與隱性宗旨目標(biāo)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)工具理性與價(jià)值理性的耦合。這樣，才能在明晰治理現(xiàn)實(shí)與治理目標(biāo)之間差距的基礎(chǔ)上，為政府治理能力的提升提供翔實(shí)的數(shù)據(jù)支持，為國(guó)家政策導(dǎo)向及調(diào)整提供科學(xué)的依據(jù)。

(三)實(shí)現(xiàn)政府治理能力評(píng)價(jià)結(jié)果與政府績(jī)效考核相結(jié)合

作為政府組織管理活動(dòng)的核心環(huán)節(jié)和基本手段，政府績(jī)效考核是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是對(duì)政府及其部門在管理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共服務(wù)過程中的行為表現(xiàn)做出的事實(shí)判斷與價(jià)值評(píng)價(jià)。其中，構(gòu)建科學(xué)合理的考核指標(biāo)體系是開展政府績(jī)效考核工作的必要前提。實(shí)踐表明，考核指標(biāo)體系的構(gòu)建是一個(gè)歷時(shí)性過程，會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷地調(diào)整和轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出階段性演進(jìn)的特征。由于考核指標(biāo)體系的構(gòu)成具有權(quán)威性和復(fù)雜性，其內(nèi)含指標(biāo)要素的價(jià)值取向，不僅涉及考核結(jié)果的可信度，還決定著政府行為的發(fā)展方向及演化路徑。為此，應(yīng)將國(guó)家層面的戰(zhàn)略目標(biāo)與戰(zhàn)略重點(diǎn)作為根基，構(gòu)建與現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)相一致的考核指標(biāo)體系。當(dāng)前，我國(guó)政府績(jī)效考核的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)還存在一定程度的重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、輕人民群眾公共服務(wù)需求的問題。為了彌補(bǔ)政府績(jī)效考核體系中指標(biāo)設(shè)置的疏漏、提升政府績(jī)效考核體系的科學(xué)性與合理性，應(yīng)以新一輪政府治理能力提升為契機(jī)，通過制度供給、政策執(zhí)行、社會(huì)動(dòng)員等三個(gè)維度來拓展考核評(píng)價(jià)的基調(diào)和方向，重塑考核指標(biāo)體系的邊界，推動(dòng)任務(wù)目標(biāo)與考核宗旨的有機(jī)結(jié)合。

打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”，需要從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)來統(tǒng)籌全局，其中，國(guó)家治理能力是將具體戰(zhàn)略舉措落到實(shí)處的關(guān)鍵支撐。政府治理能力作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的核心要素，不僅是打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的必要手段，還是衡量改革成效、判斷社會(huì)進(jìn)步程度的重要指標(biāo)。從考核實(shí)操性與應(yīng)用性的角度出發(fā)，政府績(jī)效考核應(yīng)將提升政府治理能力的訴求融入其中，將政府治理能力的強(qiáng)弱作為重要指標(biāo)納入考核指標(biāo)體系。同時(shí)，需要在權(quán)重分配上予以適當(dāng)傾斜，從而為政府治理能力的提升奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，推動(dòng)我國(guó)政府治理模式的全面升級(jí)。將政府治理能力的評(píng)價(jià)結(jié)果與政府績(jī)效考核相結(jié)合，通過績(jī)效考核診斷并發(fā)現(xiàn)問題，才能更加科學(xué)地調(diào)適政府的行為方式，改進(jìn)并提升政府的服務(wù)質(zhì)量。此外，健全規(guī)范有效的政府績(jī)效考核體系，還需要依靠法律法規(guī)的保障。要通過法治手段，明確將政府治理能力的評(píng)價(jià)結(jié)果納入政府績(jī)效考核指標(biāo)體系，并使其作為關(guān)鍵要素發(fā)揮導(dǎo)向作用。

全面建成小康社會(huì)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，不僅對(duì)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化提出了全面的要求，還對(duì)打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”提出了更高的要求。政府作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要推動(dòng)者，其根本價(jià)值是滿足公眾需要、追求公共利益。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)條件下，打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”關(guān)涉人民群眾的根本利益，是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的重要保障和推動(dòng)力。因此，打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”不僅與全面建成小康社會(huì)的價(jià)值基礎(chǔ)和目標(biāo)具有一致性，而且是全面建成小康社會(huì)的重要方式和手段。為了全面建成小康社會(huì)，應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，將打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”中的制度供給能力、政策執(zhí)行能力和社會(huì)動(dòng)員能力是否明顯提升作為主要衡量維度，納入政府績(jī)效考核。換言之，未來一段時(shí)期內(nèi)的政府績(jī)效考核，應(yīng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，將重心放在全面建成小康社會(huì)的宏觀背景下予以重新審視，重點(diǎn)關(guān)注政府治理能力，以及多元主體之間治理關(guān)系、治理模式的重塑。這個(gè)過程既是考核工具升級(jí)的過程，也是政府價(jià)值重塑的過程。通過政府績(jī)效考核的“指揮棒”，可以將注意力更多地聚焦在提升政府治理能力、打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”上。只有從政府治理能力的三個(gè)維度展開，完善政府績(jī)效考核指標(biāo)體系，并以此來推動(dòng)政府治理能力的提升，才能實(shí)現(xiàn)政府治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”、政府績(jī)效考核的有機(jī)銜接。

四、結(jié)論

國(guó)家治理作為治理的一種特殊形態(tài)，是人類社會(huì)發(fā)展到特定歷史階段的產(chǎn)物。國(guó)家治理能力在不同歷史時(shí)期有著不同的表現(xiàn)，從古代奴隸制社會(huì)發(fā)展至今，經(jīng)歷了不同的治理模式和形態(tài)[8]。新中國(guó)成立以來的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)主要沿著四大主線展開，即國(guó)家官僚體制建設(shè)、政權(quán)合法性建設(shè)、市民社會(huì)建設(shè)和國(guó)家能力建設(shè)。其中，現(xiàn)代化國(guó)家能力包含兩個(gè)方面的含義：一是靜態(tài)理解，是指國(guó)家的基礎(chǔ)性權(quán)力，也即國(guó)家事實(shí)上滲透市民社會(huì)，在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)貫徹其政治決策的能力[9]；二是動(dòng)態(tài)理解，更加強(qiáng)調(diào)與現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)相適應(yīng)的政策落實(shí)能力。國(guó)家建構(gòu)在不同的歷史時(shí)期，受到不同的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等方面的條件約束，承擔(dān)著不同的重要任務(wù)。在國(guó)家政權(quán)建設(shè)初期，國(guó)家建構(gòu)需要側(cè)重外部危險(xiǎn)的防范、社會(huì)安全的維護(hù)、國(guó)家組織機(jī)構(gòu)的健全；在國(guó)家經(jīng)濟(jì)的起飛階段，國(guó)家建構(gòu)要求健全市場(chǎng)機(jī)制、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和完善社會(huì)管理；在國(guó)家治理現(xiàn)代化階段，政府在社會(huì)治理過程中仍然發(fā)揮關(guān)鍵作用，但需要吸納社會(huì)力量參與，借助社會(huì)強(qiáng)大的自組織能力，實(shí)現(xiàn)特定社會(huì)發(fā)展問題的合作治理。上述不同的國(guó)家建構(gòu)階段，對(duì)國(guó)家治理能力提出了相應(yīng)的要求和挑戰(zhàn)。隨著全面建成小康社會(huì)的即將到來，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新時(shí)期，以國(guó)家能力為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)朝著國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的方向發(fā)展?；诖?，本文提出全面建成小康社會(huì)背景下國(guó)家治理能力需要向制度供給、政策執(zhí)行和社會(huì)動(dòng)員的三維能力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)國(guó)家建構(gòu)與國(guó)家治理能力的相互匹配。

打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”對(duì)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提出了更高的要求。本文基于國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的整體視角，對(duì)打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”進(jìn)行分類研究，分別論述在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)、精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)中，政府發(fā)揮其制度供給功能、政策執(zhí)行功能和社會(huì)動(dòng)員功能的必要性和重要性，以及政府如何提高制度供給能力、政策執(zhí)行能力、社會(huì)動(dòng)員能力，以期在體制機(jī)制層面為每一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)路徑。在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)中，突出政府在引導(dǎo)監(jiān)管和協(xié)同聯(lián)動(dòng)方面的作用；在精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，突出政府在精細(xì)管理和社會(huì)動(dòng)員方面的作用；在污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)中，突出政府在制度供給和組織激勵(lì)方面的作用。關(guān)于如何對(duì)打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”進(jìn)展情況展開科學(xué)的評(píng)估，進(jìn)而對(duì)有關(guān)政策進(jìn)行動(dòng)態(tài)的調(diào)整和完善，則需要進(jìn)一步的思考與探索。