◎王一川

隨著我國經濟體制的不斷發(fā)展與完善，目前市場經濟發(fā)展模式正在逐步向競爭有序的結構轉變。其中，PPP項目管理模式在政府會計工作中的應用，為市場經濟資源配置提供了更完善的平臺，為會計資產確認工作奠定了基礎，但在實際權屬關系劃分方面，卻仍舊存在較多問題，導致政府與項目公司的經濟權益很難得到保障。因此如何落實PPP項目資產確認工作，便需要得到政府與項目公司管理層的著重關注。

一、PPP項目概述

PPP項目主體工作是政府將自身承擔的部分權責釋放給社會資本，形成政府與社會經濟共享與風險共同承擔的經濟模式。此種PPP模式能夠有效降低政府工作的財務負擔，使社會資本的功能性得到充分發(fā)揮，持續(xù)推動城市經濟與公共體系發(fā)展進程。但是從權屬關系角度來看，此種共同承擔項目風險的模式也勢必會面臨諸多問題，對政府與社會資本合作良好關系的構建帶來阻礙。

二、PPP項目資產確認存在問題

從我國土地公有制角度來看，土地終極所有權的擁有者是國家，這是毋庸置疑的，但對于所屬地域的公共基礎設施所有權，卻不能基于土地公有制要求劃分，而是應該根據PPP項目資產權屬條件與產權形態(tài)進行管控的。土地產權具體形態(tài)表現為土地的使用權、租賃權、經營權、轉讓權等。與PPP項目權屬相關的土地產權具體形態(tài)只有土地使用權，PPP項目的用地保障可以采用劃撥、出讓、租賃、入股等方式。PPP項目到底采用何種方式獲取土地，取決于土地法律法規(guī)、招投標規(guī)定、土地獲取與施工許可的關系等。由于土地劃撥和土地出讓的具體要求和操作方式不同，實際操作中會出現土地使用權在政府方、投資平臺方、項目公司方等不同情況。這樣會因為土地使用權的歸屬問題，造成土地使用權和公共基礎設施投資權一致或不一致兩種情況，即政府方擁有土地使用權、項目公司擁有公共基礎設施投資權，造成土地使用權和地上（或地下）公共基礎設施投資權不一致的情況，或項目公司擁有土地使用權、并擁有公共基礎設施投資權兩種情形。

三、PPP項目資產確認管理對策

1.土地產權的劃分。

首先，當項目土地產權與公共設施投資權存在差異時，公共基礎設施的所有權需根據土地使用權進行劃分，即所有PPP項目運作模式下，公共基礎設施的所有權均歸為地方政府所有；其次，當項目土地產權與公共設施投資權相同時，政府會計需根據PPP項目的運作模式與合同內容判定公共基礎設施的所有權歸屬，如在BOO與BOOT環(huán)境下，項目公司將擁有公共基礎設施的所有權，而在BOT、ROT等運作模式下，便需要按照公共基礎設施的控制權確定歸屬方向，以便使政府與項目公司雙方的經濟權益得到保障。

2.公共基礎設施的控制權。

常見固定資產投資模式都是按照所有權跟著資產從屬進行劃分的。但是從PPP項目投資角度來看，此種類型的項目主體是政府與社會企業(yè)合作創(chuàng)建公共產品，出于政府與社會企業(yè)權益考慮，便需要考慮到政府對公共基礎設施的控制權。其中，權限涵蓋了地方政府能否控制公共基礎設施的服務類型、受眾以及價格，能否管控末期資產的剩余權益，并且是否有權利在工程建設階段，對公共基礎設施的施工質量、工期、成本、服務與收費標準等內容進行調整與修改。其次，若PPP項目合同期滿，公共基礎設施在移交過程中的審核與評估等工作也需要落實，項目公司還需將公共基礎設施的所有權盡數轉交給地方政府。最后，當公共基礎設施的所有權歸屬于項目公司時，項目公司可將設施投資成本歸納入固定資產內，而地方政府只具有運營權，當產生支付關系后，隨著政府付費數額的增加，相應公共基礎設施的控制權也將增加。

3.項目資產權屬關系管理。

PPP項目資產的權屬可歸納為四種情形：

第一種：地方政府具備公共資產所有權，不論在項目運營還是期滿移交等過程，都不會涉及到資產權屬關系變更等問題。在此種狀況下，政府可將公共資產暫時交給項目公司進行管理、運營與服務，過程中需按照合約向項目公司提供管理費用。

第二種：地方政府不具備項目資產所有權，在面臨項目期滿時的資產產權變更工作時，通?？赏ㄟ^政府有償轉讓給項目公司一定存量的公共資產，以及存量資產基礎上改擴建增加資產進行干預。過程中，項目公司需為資產提供運營、維護與服務工作。此種項目資金來源源于公共資產，因此在項目運營過程中，政府暫無資產的所有權，待合同期滿后，項目所有權及資產將會歸為政府管轄。

第三種：地方政府自始至終都不享有項目所有權，同樣不會參與到產權變更的過程中，政府應履行自身監(jiān)督與協(xié)調職責，推動項目公司新建項目融資、運營、維護與服務工作，以便保障項目資源的公益性，并確定項目公司的資產所有權。

第四種：地方政府兼顧法定與約定權屬關系，此時項目公司應按照合同要求承擔項目建設、運營、維護與服務等職責，待合同期滿后再將資產轉交給地方政府。過程中，所有公共基礎設施不應作為項目公司自有固定資產進行管理，而項目實施機構應按照法律法規(guī)與合同條款明確項目公司資產的權屬關系，并且對部分功能特殊的項目，還需將建筑物、土地附著物及設備等產權統(tǒng)一歸于地方政府管理。

四、結語

PPP項目資產權屬的有效劃分，既能夠通過社會合作的方式緩解地方政府財務壓力，使城市公共基礎體系建設工作的進程得到有效保障，同時憑借多元化的資產歸屬方案，也能夠有效控制資產權屬的階段性關系，使公共基礎設施的生產質量得到基本管控。故而，在論述政府會計的PPP項目資產確認要求期間，必須明確原有權屬管理存在的問題，并提供有效的管理方案，才能使資產權屬關系的更合理。