余金翎

(湖北大學(xué)，湖北 武漢 430061)

行政強(qiáng)制執(zhí)行是在公民、法人或其他組織不依法履行行政決定的情況下，由權(quán)利機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制其履行義務(wù)的行為。根據(jù)國內(nèi)外現(xiàn)行的法律法規(guī)，行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式一般有三種：一是行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行模式；二是申請法院強(qiáng)制執(zhí)行模式；三是行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行與申請法院強(qiáng)制執(zhí)行相結(jié)合的模式[注]參見沈?？?，鄒榮：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社，2007年出版。。這三種分類是在將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)分為行政機(jī)關(guān)本源性權(quán)力和司法機(jī)關(guān)延展性權(quán)利的基礎(chǔ)上進(jìn)行的歸納總結(jié)。行政機(jī)關(guān)本源性權(quán)利，指與行政機(jī)關(guān)的產(chǎn)生相伴相生的應(yīng)然權(quán)力；司法機(jī)關(guān)的延展性權(quán)力，是指行政權(quán)與司法權(quán)在運(yùn)行過程中相互平衡而生的實然權(quán)力。不可否認(rèn)的是，考慮到特定國家及地區(qū)的特殊性，這三種模式的存在都有其合理性。各國在選擇行政強(qiáng)制執(zhí)行模式時，大多會對權(quán)力制約、權(quán)力監(jiān)督、權(quán)力獨(dú)立、效率、經(jīng)濟(jì)等因素進(jìn)行綜合考量，并最終作出模式選擇。德國、奧地利等大陸法系國家往往采取行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行的行政主導(dǎo)模式，且除法律規(guī)定的特殊情況外，行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)擁有行政權(quán)的天然表現(xiàn)，無需特別的法律授權(quán)；英美法系國家往往確立了三權(quán)分立制度，出于權(quán)力制衡的要求，他們多選擇申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的司法主導(dǎo)模式。不論是大陸法系國家的行政主導(dǎo)模式，還是英美法系國家所采取的司法主導(dǎo)模式都基于自己的國家特點，實踐中彰顯出一定的優(yōu)勢，但也存在著明顯的缺陷。我國在吸收兩種模式各自優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，結(jié)合本國社會歷史情況，采取了行政權(quán)和司法權(quán)并用的方式，但在具體實施中卻有所側(cè)重。由此出現(xiàn)的一系列實踐及理論問題，值得學(xué)者探討。

一、我國現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式

(一)我國現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式簡述

我國《行政強(qiáng)制法》第13條規(guī)定：行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定，法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。除公安、國安、工商、稅務(wù)、海關(guān)以及縣級以上人民政府由相關(guān)法律授權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行外，其余行政機(jī)關(guān)均無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。有學(xué)者將此種模式定義為 “以法院非訴行政執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)行為例外的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式”或“法院為主司法為輔模式”；也有學(xué)者將該種模式直接定義為“司法主導(dǎo)模式”。無論其定義如何，可以明確的是現(xiàn)行的行政強(qiáng)制執(zhí)行途徑兼具司法和行政兩大方式，且行政和司法并非平行關(guān)系，而是司法權(quán)在其中起主導(dǎo)作用。不可否認(rèn)，我國2011年的《行政強(qiáng)制法》在對行政強(qiáng)制執(zhí)行模式進(jìn)行選擇時有其特殊的考量。首先，從立法的趨同效應(yīng)來看，我國早在1989年頒布《行政訴訟法》時即對此種雙軌制模式有了規(guī)定[注]1989年《行政訴訟法》第65條規(guī)定：當(dāng)事人必須履行人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定。公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定的，行政機(jī)關(guān)可以向第一審人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。，《行政強(qiáng)制法》即是在延續(xù)了《行政訴訟法》思想的同時規(guī)定了行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。其次，從實踐和現(xiàn)實的角度出發(fā)，在新中國成立后的前十五年間，我國的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置仍處于不斷摸索并科學(xué)發(fā)展階段，行政機(jī)關(guān)職能分散，缺乏適格的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)。長期以來，行政執(zhí)法人員的法治意識淡薄，政府工作往往以追求效率為重點，而忽視了法治政府建設(shè)。與此同時，政府行政權(quán)的管理色彩濃厚，將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)全部歸屬于行政機(jī)關(guān)不具備現(xiàn)實可能性，這就導(dǎo)致了行政執(zhí)法權(quán)向法院傾斜的現(xiàn)狀。最后，從權(quán)利監(jiān)督的需要來看，我國現(xiàn)行的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式更多的體現(xiàn)了司法權(quán)對政府的監(jiān)督功能，避免了在行政強(qiáng)制執(zhí)行過程中行政機(jī)關(guān) “自導(dǎo)自演”的現(xiàn)象發(fā)生。在行政機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全、政府職能界定模糊不清的情況下，這種模式有利于保障人權(quán)，防止權(quán)力的濫用。由此可見，即使我們當(dāng)下討論我國現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行的不足及完善路徑，也不能完全否認(rèn)現(xiàn)行強(qiáng)制執(zhí)行模式在政府理論和法治建設(shè)發(fā)展過程中的合理貢獻(xiàn)。

(二)我國現(xiàn)行強(qiáng)制執(zhí)行模式的不足

1.行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)定位模糊

從我國《行政強(qiáng)制法》及相關(guān)法律規(guī)定可以看出，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)屬于政府及法院，由此即得出一個理論上的問題，即行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)究竟是屬于行政權(quán)還是司法權(quán)。關(guān)于此問題的爭議由來已久，至今仍無統(tǒng)一結(jié)論，可歸納為單一屬性和雙重屬性兩種觀點。前者是指單純的行政權(quán)或司法權(quán)，后者則認(rèn)為兩種權(quán)力屬性兼而有之，這種觀點也是我國現(xiàn)行法所采納的。筆者認(rèn)為，即使是在行政與司法的“雙軌制”模式下，也要嚴(yán)格區(qū)分行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)作出行政強(qiáng)制執(zhí)行行為時的權(quán)力性質(zhì)，不能單純地認(rèn)為由司法機(jī)關(guān)行使的權(quán)力即為司法權(quán)，而忽視了權(quán)力的來源、目的、價值等內(nèi)容。應(yīng)松年教授認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)依法自行強(qiáng)制執(zhí)行時，可稱為行政行為或具體行政行為；但如果經(jīng)法院審查同意并下令強(qiáng)制執(zhí)行時，它就是司法強(qiáng)制，不應(yīng)再稱為行政行為或具體行政行為[注]參見應(yīng)松年：《論行政強(qiáng)制執(zhí)行》，載《中國法學(xué)》，1998年第3期。。由此看來，應(yīng)松年教授嚴(yán)格區(qū)分了強(qiáng)制執(zhí)行中的行政強(qiáng)制和司法強(qiáng)制，他認(rèn)為行使行政權(quán)的主體只能是行政機(jī)關(guān)，行政強(qiáng)制和司法強(qiáng)制是界限分明的兩種權(quán)力形式。在我國現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式之下，由政府行使的一小部分執(zhí)行權(quán)才屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行，而申請司法機(jī)關(guān)執(zhí)行的部分應(yīng)當(dāng)屬于司法強(qiáng)制執(zhí)行。此種分類從法律解釋的角度很好地回應(yīng)了行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的理論本質(zhì)與實踐中的表面沖突，但是行政權(quán)部分讓渡于司法權(quán)的做法是否合理仍值得商榷。

筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行使分為行政機(jī)關(guān)的應(yīng)然權(quán)力和司法機(jī)關(guān)的實然權(quán)力，但從本質(zhì)上講行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)歸入行政權(quán)的范疇，司法機(jī)關(guān)對行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行使只是在實踐需要中衍生出來的權(quán)利。首先，從行政強(qiáng)制執(zhí)行的功能上來看，行政強(qiáng)制執(zhí)行具備實現(xiàn)行政行為決定法律后果的功能。行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)存在的前提是基礎(chǔ)行政行為的存在，在基礎(chǔ)行政行為成立且有效的情況下，必須最大限度地保證其法律后果的實現(xiàn)，否則行政機(jī)關(guān)作出基礎(chǔ)行政行為所付出的成本將落空。其次，從分類上看，行政強(qiáng)制可劃分為行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行兩個階段，這兩個階段應(yīng)視為同一整體的兩個部分，它們共同構(gòu)成了完整的行政強(qiáng)制權(quán)。行政強(qiáng)制權(quán)屬于典型的行政權(quán)的范疇，則其所包含的若干權(quán)力自然也屬于行政權(quán)。最后，從行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的權(quán)利內(nèi)容來看，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)作為行政相對人拒不履行具體行政行為或行政決定所規(guī)定之義務(wù)時的強(qiáng)制手段，其雙方主體之間具有行政法上的不對等性，而在立法法上，司法權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行即表現(xiàn)出了司法權(quán)的中立屬性。因此，這種不對等性決定了該權(quán)利的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是行政權(quán)。

2.行政相對人的救濟(jì)權(quán)難保障

根據(jù)我國憲法的構(gòu)架，行政權(quán)是行政機(jī)關(guān)依法對經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)和社會公共事務(wù)進(jìn)行組織和管理的權(quán)利，具有公定力、確定力和執(zhí)行力，具體表現(xiàn)為一種執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)；司法權(quán)是依法對訴訟案件進(jìn)行審理和裁判的職權(quán)，具有獨(dú)立性、被動性、消極性和終極性，其目的是為了居中解決糾紛和控權(quán)[注]參見付茜：《論行政訴訟中司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系》，山西大學(xué)2013年碩士學(xué)位論文。。這樣一種憲法上的制度構(gòu)建更多地體現(xiàn)了現(xiàn)代司法權(quán)及行政權(quán)公正與效率的有機(jī)統(tǒng)一，也是憲法上制度設(shè)計平衡的要求。司法權(quán)具有終極性，我國《行政強(qiáng)制法》在第五章申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容中并未規(guī)定除國家賠償外行政相對人對法院行政強(qiáng)制執(zhí)行決定不服時的救濟(jì)途徑。顯然，這樣一種制度設(shè)計賦予行政相對人的救濟(jì)空間較為狹窄。雖然有些學(xué)者認(rèn)為，我國《行政強(qiáng)制法》規(guī)定了在政府提請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行之前，當(dāng)事人分別有60日及6個月的復(fù)議或訴訟期間，該期間內(nèi)相對人怠于行使救濟(jì)權(quán)則理應(yīng)喪失救濟(jì)機(jī)會，對于法院在審查之后所作出的強(qiáng)制執(zhí)行決定，相對人只能無條件服從，但筆者認(rèn)為，這種說法并無說服力。法諺云“無救濟(jì)則無權(quán)利”，按照以應(yīng)松年教授為代表的主流觀點，行政強(qiáng)制措施由司法機(jī)關(guān)實施時，行政權(quán)的性質(zhì)已經(jīng)轉(zhuǎn)化為司法權(quán)。我國法律賦予法院以強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，當(dāng)行政相對人因不履行義務(wù)而需要面對司法權(quán)時，應(yīng)當(dāng)給予行政相對人在面臨司法權(quán)時的救濟(jì)機(jī)會，而不能由行政權(quán)來決定司法權(quán)。

3.加劇行政機(jī)關(guān)執(zhí)法難

我國行政強(qiáng)制執(zhí)行模式僅給予了少數(shù)行政機(jī)關(guān)以強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，客觀上會加劇行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法難。具體表現(xiàn)為以下幾個方面。其一，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法效率低下，不符合行政行為的效力原理。行政行為的效力原理要求有關(guān)行為一經(jīng)有效即產(chǎn)生公信力、確信力、約束力、執(zhí)行力，行政機(jī)關(guān)不可任意加以更改且必須保證執(zhí)行、行政相對人應(yīng)當(dāng)尊重并履行相應(yīng)義務(wù)、其他機(jī)關(guān)不能做出重復(fù)性或沖突性的決定且應(yīng)保障實施。我國現(xiàn)行的強(qiáng)制執(zhí)行模式重司法、輕行政，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為需經(jīng)法院審查后再執(zhí)行，就會導(dǎo)致大多數(shù)情況下行政機(jī)關(guān)的作出的行政行為是否能最終執(zhí)行并不確定，繁瑣的執(zhí)行程序也加劇了執(zhí)行難的問題。司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督是社會主義法治的必然要求，但監(jiān)督應(yīng)當(dāng)合理、有序，此種模式的確立對于維護(hù)行政執(zhí)行權(quán)的權(quán)威和公信力來說是消極的。其二，當(dāng)行政機(jī)關(guān)無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而需要向法院進(jìn)行申請執(zhí)行時，可能會滋生違法行政。實踐中，針對某些較為簡單的案件，當(dāng)行政機(jī)關(guān)因執(zhí)行困難而需要申請法院強(qiáng)制執(zhí)行時，為避免繁瑣的申請程序和不確定的審查結(jié)果，行政機(jī)關(guān)可能會基于自身利益濫用權(quán)力，違法規(guī)避程序要求。

二、我國現(xiàn)行強(qiáng)制執(zhí)行模式的完善要點分析

(一)明確效率與公平并重的價值取向

如前所述，我國現(xiàn)行強(qiáng)制執(zhí)行模式的確立有其歷史和現(xiàn)實的局限性。通常認(rèn)為，法院參與行政強(qiáng)制執(zhí)行對于發(fā)揮法院的監(jiān)督作用、確保具體行政行為的公正合法具有積極的保障作用，而行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行較之法院強(qiáng)制執(zhí)行而言效率更高，程序更加簡便。但效率和公正兩者在行政強(qiáng)制執(zhí)行領(lǐng)域并非不可調(diào)和。我國在進(jìn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的完善時，首先要意識到權(quán)利的本質(zhì)是行政權(quán)；另一方面，在對強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)回歸行政機(jī)關(guān)的過程中，要兼顧行政效率和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督制約，以期達(dá)到兩種價值的平衡。

(二)明確司法權(quán)的監(jiān)督權(quán)本質(zhì)

將司法權(quán)引入行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的理論和實踐領(lǐng)域時，應(yīng)當(dāng)明確司法權(quán)作為一種監(jiān)督權(quán)，只能作為一種救濟(jì)性權(quán)利。我國現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式并非使得行政權(quán)在執(zhí)行階段轉(zhuǎn)化為司法權(quán)，而是在特定時期背景下，為了利益的平衡賦予司法機(jī)關(guān)的一種延展性權(quán)利，其本質(zhì)仍是行政權(quán)。但在思考現(xiàn)行模式不足的同時，不能完全將此種延展性權(quán)利排除在行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)行使的全過程范圍之外。我國《行政強(qiáng)制法》第56條規(guī)定了法院在駁回政府強(qiáng)制執(zhí)行申請時，被駁回機(jī)關(guān)可提起復(fù)議，但并沒有賦予相對人對法院的行政強(qiáng)制執(zhí)行決定不服或受到不法執(zhí)行時的復(fù)議或訴訟權(quán)利。針對這一問題，有觀點認(rèn)為，為保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)將司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行行為明確劃入受案范圍之列，但由此又將司法權(quán)反處于政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下，這便陷入了一個司法監(jiān)督行政、行政反過來監(jiān)督司法的怪圈之中。雖然權(quán)力制約是現(xiàn)代法治的必然要求，但在針對同一行政行為所帶來的一系列行為中，這種循環(huán)式的監(jiān)督必然導(dǎo)致低效和腐敗。由此可見，只有回歸司法權(quán)的監(jiān)督本質(zhì)，才能使行政強(qiáng)制執(zhí)行在陽光下運(yùn)行。

(三)合理擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行范圍

如前所述，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是一種行政權(quán)。我國在進(jìn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的模式選擇時，應(yīng)當(dāng)圍繞擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行范圍這條主線來進(jìn)行制度設(shè)計，打破現(xiàn)行模式下司法權(quán)與行政權(quán)的沖突狀態(tài)。當(dāng)然，擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行范圍并非讓行政權(quán)失去控制，因此權(quán)力的內(nèi)部配置便尤為重要，要充分加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力制衡，利用行政機(jī)關(guān)各部門間的監(jiān)督與配合保證行政強(qiáng)制執(zhí)行在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行時合法有序。

三、我國行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的再選擇

行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)作為一種行政權(quán)理應(yīng)回轉(zhuǎn)至行政機(jī)關(guān)，但在司法實踐中，德國、奧地利等國家所采用的單純行政主導(dǎo)模式仍存在一系列缺陷。在我國的立法與實踐過程中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的具體國情進(jìn)行制度改革與完善，建立符合我國特點的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式。

(一)現(xiàn)有理論觀點

我國學(xué)者對于行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的探討大都止于理論。很多學(xué)者從理論角度探討了將強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)回歸行政機(jī)關(guān)的合理性，但對具體實施方法研究并不深入。目前，對于回歸方法的構(gòu)建大致有以下幾種觀點：一是將法院的全部強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)收歸行政機(jī)關(guān)，并且“誰作出，誰執(zhí)行”[注]參見宋莉：《論我國的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式選擇及完善》，中國政法大學(xué)2005年碩士學(xué)位論文。，但這種方式由于缺乏必要的行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，容易導(dǎo)致權(quán)力濫用；二是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立一個新的、獨(dú)立的行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)對沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為進(jìn)行審查，并做出是否允許的決定，但這種做法很顯然不符合精簡機(jī)構(gòu)、提高效能的行政法原則要求，并且在專門人員配備等方面存在較大難度；三是由法院對需要進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行的行為進(jìn)行審查，并交由原行政機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)行[注]參見桂文樂：《論我國行政強(qiáng)制執(zhí)行模式》，湖北大學(xué)2013年碩士學(xué)位論文。。該種做法僅僅將現(xiàn)行的強(qiáng)制執(zhí)行模式中最終的執(zhí)行環(huán)節(jié)交由行政機(jī)關(guān)，但本質(zhì)上與現(xiàn)行強(qiáng)制執(zhí)行模式中的權(quán)力分配并無區(qū)別。司法機(jī)關(guān)對行政權(quán)進(jìn)行審查，并在訴訟之外決定行政行為是否合理，這種司法權(quán)審查行政權(quán)的方式值得商榷。

(二) 我國行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的再選擇

1.再選擇建議

在探討行政強(qiáng)制執(zhí)行模式時，首先要明確行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)的本源性權(quán)利，在保障該種權(quán)利的過程中，司法機(jī)關(guān)的參與只能作為一種補(bǔ)充和保障機(jī)制，亦即司法權(quán)所扮演的角色是制約而非替代行政權(quán)。司法機(jī)關(guān)擁有的是行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的延展性權(quán)利，而非司法權(quán)的一種，此種延展性權(quán)利不能過分?jǐn)U張而掩蓋了行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政權(quán)本質(zhì)。其次，在探討模式選擇時，選擇一個合適的行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)是中心問題。該強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)作為一個行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保證其相對中立性，并符合合理行政、程序正當(dāng)?shù)男姓ɑ驹瓌t要求。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)回歸至行政機(jī)關(guān)，在行政機(jī)關(guān)行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的同時，司法機(jī)關(guān)發(fā)揮其司法監(jiān)督作用，而該種監(jiān)督作用也正是司法權(quán)的延伸。換言之，通過司法救濟(jì)的方式將司法權(quán)的觸角延伸至行政權(quán)。具體做法是將行政強(qiáng)制執(zhí)行的審查權(quán)賦予省級以上政府的司法行政部門，并在司法行政部門內(nèi)增設(shè)一個行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)為其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)(如在省司法廳建立行政強(qiáng)制執(zhí)行處)，沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)將有關(guān)案件材料提交給該機(jī)構(gòu)審查后由原行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)對司法行政部門所做出的行政強(qiáng)制執(zhí)行決定不服的，可以向法院提起行政訴訟。

2.可行性分析

2018年3月，第十三屆全國人大第一次會議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，不再保留國務(wù)院法制辦公室機(jī)構(gòu)設(shè)置，新司法部作為新的國務(wù)院組成部門，不僅承接了原司法部職能，而且替代了國務(wù)院法制辦公室的角色與職能。隨著黨和國家機(jī)構(gòu)改革全面鋪開，各級司法行政部門作為政府中專門的法治工作部門職能進(jìn)一步擴(kuò)大，承擔(dān)了統(tǒng)籌規(guī)劃立法、組織起草有關(guān)行政法規(guī)草案、行政法規(guī)的解釋及立法后評估、行政復(fù)議、全面依法治國的重大決策研究等職能[注]參見十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。。基于此，將沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行工作集中于各級政府的司法行政部門具有以下現(xiàn)實可行性。其一，我國機(jī)構(gòu)改革為之提供了契機(jī)。2018年機(jī)構(gòu)改革的根本目的在于精簡機(jī)構(gòu)合并職能。將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的審查部門設(shè)置在現(xiàn)有的司法行政部門之內(nèi)，既實現(xiàn)了強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)回歸行政機(jī)關(guān)的應(yīng)然性，又符合改革的要求。其二，符合司法行政部門的職能要求。一方面，司法行政部門作為政府司法部門，承擔(dān)著政府工作中各種法規(guī)的審查、制定、評估等法治工作；另一方面，在人員配備上司法行政部門的工作人員不僅具有法律專業(yè)知識，而且具有更加豐富的法律工作經(jīng)驗，由該機(jī)關(guān)承擔(dān)行政強(qiáng)制執(zhí)行的審查工作更符合其職能要求。其三，符合行政效力理論的要求。這種模式的選擇使得對行政行為是否有效的判斷在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部即告確定，維護(hù)了行政權(quán)的公信力，避免出現(xiàn)司法權(quán)干涉行政權(quán)的尷尬局面。其四，有利于在行政系統(tǒng)內(nèi)部達(dá)成有效的監(jiān)督，防止腐敗。

3.具體實施路徑

對于我國行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的完善路徑和制度設(shè)計，筆者有如下思考：

(1)申請。當(dāng)行政相對人拒不履行行政法上的義務(wù)時，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)向同級政府司法行政部門提出關(guān)于具體行政行為的審查申請(其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府應(yīng)當(dāng)向上一級政府司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行申請)。在這里，申請的前提是相對人拒不履行具體行政行為所規(guī)定的義務(wù)；申請內(nèi)容是相對人存有異議且拒絕履行的具體行政行為的合法性與合理性；申請人是沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)；申請對象是本級政府司法行政部門。

(2)審查。當(dāng)司法行政部門接到相關(guān)申請機(jī)關(guān)的審查申請時，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)案件材料提交給其內(nèi)設(shè)的行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，作出準(zhǔn)予或者不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的決定。審查的方式包括兩類，即形式審查和實質(zhì)審查。原則上，對于申請審查的案件僅僅以申請機(jī)關(guān)所提交的相關(guān)材料為依據(jù)進(jìn)行形式審查，但在形式審查的過程中如果發(fā)現(xiàn)書面材料存在以下三種情況時，可要求申請機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋或補(bǔ)充材料，即由形式審查轉(zhuǎn)為實質(zhì)審查。這三種情況分別是：其一，事實明顯缺乏現(xiàn)實依據(jù)，執(zhí)法機(jī)關(guān)罔顧事實，在不具備現(xiàn)實可能性的情況下強(qiáng)制要求相對人履行某種義務(wù)或者在沒有查明真相的情況下做出了某種行政決定；其二，法律、法規(guī)適用不明或錯誤，行政行為的作出于法無據(jù)或者所依據(jù)的法律法規(guī)適用有誤；其三，其他明顯違法并損害被執(zhí)行人利益的情形。

(3)執(zhí)行。作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)對行政相對人的情況較為了解，為了分散行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行壓力，當(dāng)沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)所執(zhí)行申請事項得到審查通過時，應(yīng)當(dāng)自行強(qiáng)制執(zhí)行；執(zhí)行過程應(yīng)當(dāng)合法，不得因執(zhí)行行為而給相對人造成額外的損失。

(4)救濟(jì)。行政相對人對各司法行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的決定不服的，可以向法院提起行政訴訟。訴訟期間，原行政機(jī)關(guān)可以要求相對人提供擔(dān)保，以保障后續(xù)的執(zhí)行效率。

總而言之，行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的選擇是行政法上的一個傳統(tǒng)命題，各種理論觀點平分秋色。無論哪種觀點，本質(zhì)上都是司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間權(quán)力分配的一種博弈平衡，但必須明確司法權(quán)和行政權(quán)之間的本質(zhì)區(qū)別，明確兩者之間的界限，不能模糊對待。筆者認(rèn)為，在行政強(qiáng)制執(zhí)行領(lǐng)域，行政權(quán)是第一位的，司法權(quán)是第二位的；行政權(quán)是主導(dǎo)的，司法權(quán)是補(bǔ)充的；行政權(quán)是本源性的，司法權(quán)是延展性的；行政權(quán)是應(yīng)然的，司法權(quán)是實然的。

近些年，改革成為社會發(fā)展趨勢。我國行政體制改革正在有序推進(jìn)，在此背景下，合理規(guī)制行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在行政強(qiáng)制執(zhí)行中發(fā)揮的作用，使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)放歸至行政機(jī)關(guān)有了更多的制度保障和現(xiàn)實可能性。行政強(qiáng)制執(zhí)行是典型的權(quán)力與權(quán)利之間的對抗。一方面，我們要重視行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)本身分配的合理性；另一方面，應(yīng)當(dāng)注重保護(hù)相對人的合法權(quán)益。面對我國現(xiàn)行“雙軌制”模式的不足，我們應(yīng)當(dāng)在合理的法律移植的基礎(chǔ)上，借鑒比較法的經(jīng)驗，結(jié)合我國改革現(xiàn)狀，構(gòu)建符合本土情況的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式，以期達(dá)到合法高效的執(zhí)法目的。