周 航

(武漢大學(xué) 黨內(nèi)法規(guī)研究中心，湖北 武漢 430072)

一、引言

當(dāng)今世界，幾乎所有的國(guó)家均有一部成文憲法。一般而言，憲法規(guī)定一國(guó)的根本任務(wù)、公民基本權(quán)利和義務(wù)以及國(guó)家機(jī)關(guān)等內(nèi)容?！耙粋€(gè)實(shí)行法治國(guó)家的憲法，不是一個(gè)‘宣言式的憲法’，而是一個(gè)‘要實(shí)踐的憲法’。”[1]89憲法可以作為宣告一國(guó)成立的宣言書，但更關(guān)鍵的是宣告后如何落實(shí)憲法的規(guī)定。依據(jù)統(tǒng)編“馬克思主義理論研究與建設(shè)工程”憲法學(xué)教材，憲法實(shí)施是指憲法在國(guó)家現(xiàn)實(shí)生活中的貫徹落實(shí)，是使憲法規(guī)范的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為具體社會(huì)關(guān)系中人的行為。[2]296從比較法角度考察，“憲法實(shí)施”是一個(gè)頗具中國(guó)本土特色的概念。[3]在新的歷史時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨更加強(qiáng)調(diào)憲法實(shí)施。黨的十八大以來，中央相關(guān)文件多次強(qiáng)調(diào)憲法實(shí)施的重要性，對(duì)憲法實(shí)施方式的認(rèn)識(shí)逐步深化。習(xí)近平總書記指出，“保證憲法實(shí)施，就是保證人民根本利益的實(shí)現(xiàn)”，但目前“保證憲法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制和具體制度還不健全?！盵4]黨的十八屆四中全會(huì)指出，要“健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度”[5]。黨的十九屆四中全會(huì)將健全憲法實(shí)施納入到推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略，要求“健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制”[6]。從原來的憲法實(shí)施升華為“憲法的全面實(shí)施”，表明不僅要有傳統(tǒng)的憲法關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)和公民基本權(quán)利的實(shí)施，還要包括憲法序言等內(nèi)容的實(shí)施。在新的歷史時(shí)期和在新的憲法實(shí)施要求之下，如何實(shí)現(xiàn)憲法的全面實(shí)施，需要有新的思路和新的方法。

二、憲法如何有效實(shí)施的爭(zhēng)論

在理論界，對(duì)有效的憲法實(shí)施(實(shí)施監(jiān)督)方式爭(zhēng)論頗多。如有觀點(diǎn)認(rèn)為立法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法制定法律，只要法律得到實(shí)施，就意味著通過法律得到具體化的憲法實(shí)質(zhì)上得以實(shí)施。[2]296還有觀點(diǎn)基于憲法的法律性，認(rèn)為我國(guó)憲法如要得到實(shí)施就應(yīng)當(dāng)走憲法司法化之路。[7]憲法如何實(shí)施與憲法本身的規(guī)定聯(lián)系密切。我國(guó)憲法不僅規(guī)定了大量的綱領(lǐng)性條款和國(guó)家政策，還在憲法序言中規(guī)定了相當(dāng)多的歷史敘事和國(guó)家根本任務(wù)。有觀點(diǎn)認(rèn)為這些規(guī)定與憲法所應(yīng)具有的規(guī)范性和確定性不一致，且在法律上不具備可操作性，難以有效實(shí)施，更重要的是國(guó)家政策和綱領(lǐng)性條款無法進(jìn)入司法領(lǐng)域，無法獲得司法權(quán)救濟(jì)。[8]還有學(xué)者認(rèn)為，無論是社會(huì)主義憲法還是資本主義憲法，其中的社會(huì)權(quán)或多或少均有綱領(lǐng)性條款性質(zhì)，這決定了社會(huì)權(quán)難以通過司法途徑加以救濟(jì)。[9]190如果說社會(huì)權(quán)具有的綱領(lǐng)性難以通過司法途徑獲得實(shí)施，那么憲法中更為抽象的國(guó)家任務(wù)和目標(biāo)等規(guī)定更是如此。但存疑的是，可訴性是不是一部法律能稱之為“法律”的必要條件？憲法上的爭(zhēng)議是否只有在獲得司法或準(zhǔn)司法方式救濟(jì)后才能稱之為有效的憲法實(shí)施？憲法以其他方式發(fā)揮作用是否就必定無法落實(shí)條款？如果憲法關(guān)于社會(huì)權(quán)的規(guī)定在某一特定時(shí)期無法得到有效保障，特定的社會(huì)權(quán)是否也不應(yīng)進(jìn)入憲法？例如，日本憲法前言規(guī)定“信賴愛好和平的各國(guó)民之公正與信義，決意以此維護(hù)日本的安全與生存”，第九條第一款規(guī)定“日本國(guó)民誠(chéng)實(shí)地希求以正義與秩序?yàn)榛{(diào)的國(guó)際和平?！边@些內(nèi)容不僅難以通過司法途徑實(shí)施，而且單靠一國(guó)的力量也難以實(shí)施，“基于正義的國(guó)際秩序”在霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治依然存在的情況下更是任重道遠(yuǎn)。如果這些無法通過司法方式實(shí)施的規(guī)則應(yīng)該被踢出憲法，那么日本憲法也就無法被稱為和平憲法。如果說無法通過司法途徑實(shí)施的條款應(yīng)該被踢出憲法，那么就應(yīng)該讓憲法摒棄司法實(shí)施方式或者干脆讓憲法遠(yuǎn)離法院。因此，有必要充分認(rèn)識(shí)到即使是在實(shí)行司法審查的國(guó)家，經(jīng)由司法實(shí)施憲法只是路徑之一，且有局限性。問題的關(guān)鍵是在于認(rèn)識(shí)到憲法實(shí)施方式的多樣性并將憲法作用于一國(guó)政治和社會(huì)生活實(shí)踐，還是在于依據(jù)一國(guó)憲法的特點(diǎn)和政法實(shí)踐來尋求有效的憲法實(shí)施路徑。

三、司法方式實(shí)施憲法并非最優(yōu)選項(xiàng)

長(zhǎng)期以來，我國(guó)學(xué)界有較強(qiáng)呼聲是通過司法或準(zhǔn)司法方式來落實(shí)憲法規(guī)定。這一觀點(diǎn)的初衷無疑是好的，認(rèn)為只要建立司法審查就可以確保憲法有效實(shí)施。從歷史與現(xiàn)實(shí)來看，司法實(shí)施方式雖然被相當(dāng)一部分國(guó)家采用，但并非唯一有效方式。在國(guó)外理論中，依凱爾森所言“法律的創(chuàng)造的同時(shí)就是法律的適用”，“在遵守憲法條款的任何立法行為中，也就適用憲法?！边@種創(chuàng)造包括“(1)用以創(chuàng)造一個(gè)低級(jí)規(guī)范的機(jī)關(guān)和程序；(2)低級(jí)規(guī)范的內(nèi)容。”[10]204-206于此角度而言，憲法的實(shí)施也包括權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律、發(fā)布決定，國(guó)務(wù)院依照憲法的規(guī)定頒布行政措施、制定行政法規(guī)、發(fā)布決定和命令，這些都是憲法實(shí)施的具體體現(xiàn)。

就司法適用來說，從美國(guó)開始，全世界193個(gè)國(guó)家中有79個(gè)國(guó)家采取的是普通法院進(jìn)行合憲性審查的模式。[11]其他尚有代議機(jī)關(guān)、專門機(jī)關(guān)進(jìn)行審查的模式。有學(xué)者認(rèn)為憲法權(quán)威保障總是和某種形式的司法審查聯(lián)系在一起；沒有司法審查，憲法就沒有權(quán)威?！霸谟腥诵Q法律違反了憲法的文字或精神時(shí)，關(guān)鍵是需要專門的國(guó)家機(jī)構(gòu)來解釋憲法有關(guān)條款的含義，并判定受挑戰(zhàn)的法律是否真的違反了憲法?！盵12]13這其實(shí)是把美國(guó)或德國(guó)式的合憲性審查模式當(dāng)作應(yīng)由全球共享的普適模式，認(rèn)為只有建立起專門機(jī)關(guān)進(jìn)行合憲性審查的方式才是真正的憲治。且不論合憲性審查不只有司法或準(zhǔn)司法模式的審查方式，落實(shí)憲法的規(guī)定也絕不只有憲法進(jìn)入司法這一種實(shí)施路徑。

就司法審查最有力的場(chǎng)域即公民基本權(quán)利保障而言，早期，英國(guó)法院判例認(rèn)為“英國(guó)自由的保護(hù)在于人民具有良好的意識(shí)以及演化多年的代議責(zé)任制政府制度”[13]483。近期，英國(guó)有學(xué)者認(rèn)為，“《人權(quán)法案》維護(hù)了議會(huì)主權(quán)，但與以往相比，讓議會(huì)、內(nèi)閣和法院在保護(hù)人權(quán)方面發(fā)揮了更加重要的作用?！盵14]88但是，“如果認(rèn)為對(duì)人權(quán)的保護(hù)只能交給法院，那將是危險(xiǎn)的?！盵14]114還有學(xué)者從法院自身的有限性角度論證僅僅依靠法院是不足的，“我們依賴法院保護(hù)基本的法律規(guī)則免受過度的激情或行政人員的不法行為及其他濫用公權(quán)力行為的戕害，但法院在作為憲法保護(hù)者的角色中地位有限。尤其是考慮到立法機(jī)關(guān)所擁有的議會(huì)主權(quán)、法院自身的司法克制傳統(tǒng)。畢竟法院是非選舉產(chǎn)生，很大程度上無法問責(zé)，尤其是無資格去解決政治判斷和政策議題?！盵15]8英國(guó)沒有美國(guó)式司法審查，更沒有一部成文憲法，但我們無法否認(rèn)英國(guó)是一個(gè)有憲治的國(guó)家。就合憲性審查的兩大功能即保護(hù)人權(quán)和維護(hù)法制統(tǒng)一來說，如果一個(gè)國(guó)家有較為發(fā)達(dá)的民主政治、健康且充滿活力的代議機(jī)關(guān)、發(fā)達(dá)的公共參與機(jī)制，合憲性審查并非不可替代。[16]并且憲法中的部分條款用司法方式實(shí)施效果有限，部分社會(huì)權(quán)由于仰賴于立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的裁量和政治政策決定的形成，[17]444其實(shí)現(xiàn)的前提在于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

此外，司法機(jī)關(guān)并非在所有問題上都可以完全依照法律和自己內(nèi)心的信念來判案，在相當(dāng)大程度上，其判定受政治局勢(shì)影響。一戰(zhàn)時(shí)，美國(guó)聯(lián)邦最高法院認(rèn)為將批評(píng)政府參戰(zhàn)的言論定罪符合憲法， 20世紀(jì)50年代早期認(rèn)為將共產(chǎn)黨定罪是合憲的。在反共浪潮消退時(shí)，最高法院開始認(rèn)為憲法第一修正案限制了政府對(duì)破壞分子的起訴?！暗钱?dāng)緊張正在最高點(diǎn)時(shí)，最高法院卻未能很好地保護(hù)言論自由?！盵18]218更有甚者，在Dred Scott v.Sandford一案中，聯(lián)邦最高法院支持奴隸制，不承認(rèn)黑人是美國(guó)公民，并認(rèn)為奴隸制可以在西部地區(qū)發(fā)展。[19]這一判決“使聯(lián)邦最高法院在北方的聲譽(yù)降到了歷史最低點(diǎn)”，“而且共和黨人將聯(lián)邦最高法院視為被奴隸主控制的工具”[20]487，更激化了南北對(duì)立，導(dǎo)致嚴(yán)重的憲法危機(jī)，并對(duì)美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)起到推波助瀾的惡劣作用。[21]77由此可見，作為不充分遠(yuǎn)勝于亂作為。當(dāng)涉及公民消極權(quán)利保障的規(guī)定往往都無法有效落實(shí)時(shí)，需要國(guó)家和社會(huì)協(xié)力才能更好實(shí)現(xiàn)社會(huì)基本權(quán)和國(guó)家根本任務(wù)的規(guī)定，更難以通過司法途徑實(shí)施。

四、何種憲法規(guī)定更適于司法適用

經(jīng)由司法方式實(shí)施憲法并非唯一且最優(yōu)選項(xiàng)，但并不是說司法在憲法實(shí)施中毫無作為。要回答何種憲法上的哪些規(guī)定更適宜進(jìn)入司法這一問題，首先要明確法律由哪些元素構(gòu)成。統(tǒng)編的“馬克思主義理論研究和建設(shè)工程”重點(diǎn)教材《法理學(xué)》將法的要素分為法律概念、法律規(guī)則和法律原則。[22]39觀諸國(guó)外學(xué)者論述，美國(guó)社會(huì)法學(xué)派代表人物羅斯科·龐德認(rèn)為法律包含3個(gè)截然不同的要素，即：律令(a precept element)，分析法學(xué)派所稱的法律規(guī)則；技術(shù)(a technique element)，有關(guān)律令的解釋和適用方法以及因果關(guān)系認(rèn)定方法的傳統(tǒng)觀念，包括個(gè)案在權(quán)威律令中找到判決依據(jù)以及發(fā)展和適用律令的一套技術(shù)傳統(tǒng)；理想要素(an ideal element)，有關(guān)法律目的以及理想律令的哲學(xué)、政治和倫理觀念。通過理想要素能夠?qū)⒙闪钸M(jìn)行重塑、賦予其新的內(nèi)容。[23]56而德沃金認(rèn)為法律包括規(guī)則、原則和政策。法律上的政策是指法律所規(guī)定的“一個(gè)必須實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，一般是關(guān)于社會(huì)的某些經(jīng)濟(jì)、政治或者社會(huì)問題的改善”[24]41-42。其作用的實(shí)現(xiàn)方式在于“通過表明一項(xiàng)政治決定促進(jìn)或保護(hù)了作為整體的社會(huì)的某些整體性目標(biāo)，整體的論點(diǎn)證明這項(xiàng)政治決定的合理性”[24]119。而原則是指“公平、正義的要求或者是其他道德層面的要求”[24]41-42。新分析法學(xué)派代表人物哈特也認(rèn)為訴訟對(duì)補(bǔ)救法律體系失靈十分重要，但只是輔助性措施，而“法律作為社會(huì)控制之方法的主要功能……在法院之外，法律以各式各樣的方式被用來控制、引導(dǎo)和計(jì)劃我們的生活”[25]93。從國(guó)外部分學(xué)者觀點(diǎn)可以看出，法的要素并非只有可以直接司法適用的法律規(guī)則，還包含需要立法及其他機(jī)關(guān)加以決斷才能落實(shí)的要素。其作用的發(fā)揮更多的是通過政治決定來保護(hù)整體的社會(huì)利益或集體性目標(biāo)。法律既然是關(guān)于正義與非正義的科學(xué)，就應(yīng)該有強(qiáng)烈的價(jià)值關(guān)照，能夠回顧過去、關(guān)照現(xiàn)實(shí)、明晰前景、指引未來。通過這些價(jià)值因素來判斷政治決定是否合理，能否實(shí)現(xiàn)共同的善，這些價(jià)值問題有強(qiáng)烈的主觀色彩，更適合由權(quán)力機(jī)關(guān)決定。法律不應(yīng)該只有由“假定條件—行為模式—法律后果”這一邏輯構(gòu)成的規(guī)則一種元素。

就憲法規(guī)定而言，其必然包括相當(dāng)一部分內(nèi)容是無法用傳統(tǒng)的司法手段予以適用的。在美國(guó)，法院堅(jiān)持政治問題不審查，部分涉及政治問題的爭(zhēng)議，法院一般都將其拒之門外。對(duì)于何為政治問題的標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)聯(lián)邦最高法院發(fā)展的判例認(rèn)為主要包括：相關(guān)問題如何解決已經(jīng)由憲法授權(quán)給其他的政治部門；相關(guān)問題并非明確屬于可以由司法權(quán)進(jìn)行裁量的政策；如果由法院獨(dú)立做出決定，就會(huì)對(duì)其他的政府分支缺乏必要的尊重。[26]日本學(xué)界也有類似的觀點(diǎn)，“憲法前言的規(guī)定被理解為僅僅止于對(duì)抽象之原理的宣示，至少并未具有狹義上的裁判規(guī)范之性質(zhì)，尚不能要求法院執(zhí)行前言的規(guī)定?！盵27]132那么，“在我國(guó)這樣一個(gè)法治建設(shè)還不太成熟的國(guó)家，尤其需要在合憲性審查中貫徹政治問題不審查原則?！盵28]事實(shí)上，不僅憲法的前言部分難以用司法適用的方式實(shí)施，而且憲法正文部分社會(huì)基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)更多依靠的也是代議機(jī)關(guān)，“社會(huì)權(quán)的理念與制度之建構(gòu)，當(dāng)是逐步地以立法的方式來完成”，“社會(huì)權(quán)的實(shí)踐主要仰賴立法機(jī)關(guān)通過各種不同的社會(huì)權(quán)法律，以滿足人民的需求，以此方法方能貫徹依法行政、依法審判以及平等的原則”。[29]305就我國(guó)憲法和法律規(guī)定而言，其中規(guī)定了相當(dāng)多的需要由政治過程和民主決策程序予以決定的內(nèi)容，如“國(guó)家的根本任務(wù)”“堅(jiān)持和平發(fā)展道路”“推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”“根本制度”“根本政治制度”“民主集中制原則”等，無不需要由有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)決定。因此，在憲法實(shí)施和憲法保障領(lǐng)域中，更適合進(jìn)入司法領(lǐng)域的是有明確規(guī)則規(guī)定的部分內(nèi)容。

五、憲法全面實(shí)施機(jī)制之構(gòu)建

在明晰經(jīng)由司法方式實(shí)施憲法并非唯一和最優(yōu)選項(xiàng)后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定的特點(diǎn)、立憲背景和所處時(shí)代以及政治制度、政黨制度等因素構(gòu)建符合我國(guó)憲法實(shí)施需要的機(jī)制。從我國(guó)憲法序言最后一段和憲法實(shí)踐特點(diǎn)來看，全國(guó)各族人民、所有國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，在憲法實(shí)施過程中均應(yīng)當(dāng)且可以發(fā)揮作用。近期已經(jīng)有學(xué)者對(duì)主張由單一主體實(shí)施憲法的觀點(diǎn)進(jìn)行了批判，認(rèn)為這將導(dǎo)致憲法實(shí)施的動(dòng)力不足，也會(huì)致使憲法實(shí)施不全面。[30]從我國(guó)憲法規(guī)定和執(zhí)政黨的相關(guān)政治決斷出發(fā)，我國(guó)憲法的良好實(shí)施勢(shì)必要有“最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和引領(lǐng)，要有立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)充分發(fā)揮自身的作用。作為憲法上的另一主體，憲法實(shí)施的最終成果由人民享有，“保證憲法實(shí)施，就是保證人民根本利益的實(shí)現(xiàn)”[4]，這就需要有人民對(duì)憲法實(shí)施作用的充分認(rèn)識(shí)和廣泛參與。

(一)中國(guó)共產(chǎn)黨引領(lǐng)憲法實(shí)施

早在現(xiàn)行憲法制定時(shí)，就有領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)我國(guó)憲法實(shí)施“一是靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，二是靠廣大人民群眾”[31]128。憲法的良好實(shí)施離不開中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，我國(guó)憲法的命運(yùn)和實(shí)施狀況與執(zhí)政黨的憲法理念、政策及路線等密切相關(guān)，若要實(shí)施好憲法，首先要發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨的作用。在我國(guó)憲法實(shí)踐中，有學(xué)者將中國(guó)共產(chǎn)黨主導(dǎo)的憲法實(shí)施稱之為“政治化實(shí)施機(jī)制”，其特點(diǎn)包括：在憲法實(shí)施中，中國(guó)共產(chǎn)黨的組織發(fā)揮主導(dǎo)作用；憲法實(shí)施的主體較為廣泛；政治化實(shí)施領(lǐng)域較為廣泛，實(shí)施形式較為多樣。[32]憲法實(shí)施需要有引領(lǐng)力量，并且憲法部分規(guī)定從其特征來說更需要執(zhí)政黨的政策加以落實(shí)，如我國(guó)憲法序言第七自然段的“國(guó)家的根本任務(wù)”就明確規(guī)定：國(guó)家根本任務(wù)的實(shí)現(xiàn)需要在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。這一規(guī)定同中國(guó)共產(chǎn)黨章程的規(guī)定相似度較高，只有將黨章和憲法的規(guī)定均貫徹好，才有可能更好地實(shí)現(xiàn)這些規(guī)定。[33]

作為先進(jìn)組織，中國(guó)共產(chǎn)黨無論是在行為、道德還是組織方面均對(duì)全國(guó)人民有引領(lǐng)作用，對(duì)憲法實(shí)施同樣如此。在法治建設(shè)中，黨中央多次強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮黨員先鋒模范作用，模范遵守憲法和法律，主動(dòng)遵守憲法規(guī)定，嚴(yán)格依照憲法和法律辦事，以此牽引整個(gè)社會(huì)形成法治意識(shí)和憲法意識(shí)。以憲法第24條規(guī)定為例，該條規(guī)定了國(guó)家普及理想教育、道德教育、文化教育等，提倡社會(huì)主義核心價(jià)值觀，并反對(duì)腐朽落后思想。這在有著幾千年封建傳統(tǒng)的我國(guó)要達(dá)成上述目標(biāo)絕非朝夕之事，需要發(fā)揮執(zhí)政黨和黨員的作用，通過先鋒隊(duì)的首先踐行和引導(dǎo)，引領(lǐng)全體公民提升自己的道德素養(yǎng)并踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。

從社會(huì)主義法治體系實(shí)踐來說，黨的十八屆四中全會(huì)指出：“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。”[5]這表明，憲法的實(shí)施也需要黨內(nèi)法規(guī)的保障。作為控權(quán)之法，憲法一大使命是劃定國(guó)家權(quán)力的邊界，規(guī)范公權(quán)力的運(yùn)行，而黨內(nèi)法規(guī)是推進(jìn)管黨治黨、全面從嚴(yán)治黨的制度保障，是實(shí)現(xiàn)將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里的有力措施。從這一角度而言，憲法和黨內(nèi)法規(guī)的目的具有一致性，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行有利于實(shí)現(xiàn)憲法控權(quán)的目標(biāo)。

總之，憲法實(shí)施離不開中國(guó)共產(chǎn)黨的引領(lǐng)，需要中國(guó)共產(chǎn)黨嚴(yán)格自律，主動(dòng)發(fā)揮自己的作用，遵守黨內(nèi)法規(guī)，在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)憲法的目的。

(二)國(guó)家機(jī)關(guān)的實(shí)施

憲法上規(guī)定的主體主要是國(guó)家機(jī)關(guān)和公民，一般意義上的憲法實(shí)施主要是指公權(quán)力部門依據(jù)憲法作出的國(guó)家行為。[34]我國(guó)現(xiàn)行憲法將監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)賦予了全國(guó)人大及其常委會(huì)，這就表明最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在促進(jìn)和保障憲法實(shí)施過程中有首要的職責(zé)。當(dāng)然，這并不是說行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在憲法實(shí)施中無用武之地，從我國(guó)憲法規(guī)定、行政機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)的實(shí)際作用來看，這兩類機(jī)關(guān)在憲法實(shí)施中也發(fā)揮著較為重要的作用。

就立法機(jī)關(guān)而言，首先要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。我國(guó)憲法實(shí)施的重要方式就是“通過完備的法律推動(dòng)憲法實(shí)施，保證憲法確立的制度和原則得到落實(shí)”[4]。立法機(jī)關(guān)將較為原則和宏觀的憲法規(guī)定通過科學(xué)立法、民主立法的方式，運(yùn)用立法技術(shù)予以細(xì)化，提升可操作性，增強(qiáng)憲法實(shí)施的可能性。若要使憲法的規(guī)定通過立法得以實(shí)施，關(guān)鍵是要“抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法和依憲立法，完善立法的體制和機(jī)制，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)”[35]35。作為憲法規(guī)定的憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)關(guān)，全國(guó)人大及其常委會(huì)還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮憲法監(jiān)督和合憲性審查職能，在合憲性審查過程中必不可少的是解釋憲法，因?yàn)樵谂袛喙珯?quán)力機(jī)關(guān)的行為是否合憲時(shí)，關(guān)鍵是要準(zhǔn)確把握憲法的具體含義，所以憲法解釋是憲法實(shí)施和開展憲法監(jiān)督的前提。[36]可見，有必要完善我國(guó)的憲法解釋規(guī)則，以促進(jìn)憲法實(shí)施、合憲性審查和憲法監(jiān)督的展開，保障憲法的權(quán)威。

就行政機(jī)關(guān)而言，從我國(guó)憲法規(guī)定來看，國(guó)務(wù)院“是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)”。嚴(yán)格而言，執(zhí)行機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)并非同一概念。就執(zhí)行機(jī)關(guān)來說，國(guó)務(wù)院是全國(guó)人大及其常委會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，地位具有從屬性，執(zhí)行的是全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法和決定等。而行政表示的是一種國(guó)家職能，在實(shí)現(xiàn)行政管理這一國(guó)家職能過程中具有較強(qiáng)的自主性。由此可知，作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的人民政府在執(zhí)行憲法和法律規(guī)定時(shí)，若能合法、合理行使職權(quán)，良好地“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”，將會(huì)促進(jìn)憲法實(shí)施。作為行政機(jī)關(guān)的人民政府在行使管理職能方面有著較大的裁量權(quán)，[37]如根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令，這其中就有自主決定的事項(xiàng)。因此，要持續(xù)推進(jìn)行政體制改革，完善政府職能，通過制定行政法規(guī)以保證憲法和法律得到實(shí)施。

從司法機(jī)關(guān)來說，司法機(jī)關(guān)的實(shí)施雖非最佳選項(xiàng)，但并不能否認(rèn)司法機(jī)關(guān)在憲法實(shí)施中的作用。在部分普通案件訴訟中，憲法已經(jīng)被作為說理依據(jù)而援引。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)可以通過依照憲法解釋法律的方式來間接適用憲法，由此打開中國(guó)憲法適用及實(shí)施之門。[38]個(gè)案中往往涉及公民的基本權(quán)利保障，通過普通法院的訴訟可以在一定程度上增強(qiáng)人們對(duì)憲法的關(guān)注度，也能夠使當(dāng)事人和法律實(shí)務(wù)工作者更好理解憲法內(nèi)涵，并通過在起訴書、判決書中援引憲法說理的方式來開拓具有中國(guó)特色的憲法適用方式，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，牽引社會(huì)秩序變革。此外，我國(guó)法院尤其是最高人民法院在政策形成和引導(dǎo)中有著極為重要的作用。如2008年底全球金融危機(jī)爆發(fā)后，最高人民法院出臺(tái)了一系列化解國(guó)際金融危機(jī)的司法解釋和指導(dǎo)意見。又如，為了“更好服務(wù)和保障新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革開放和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，最高人民法院在2018年底發(fā)布了《關(guān)于為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見》，“落實(shí)黨中央政策、貫徹法律規(guī)定、統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)”[39]。上述措施在一定程度上為實(shí)現(xiàn)國(guó)家復(fù)興和人民幸福這一憲法確立的國(guó)家根本任務(wù)提供了條件，也是實(shí)施憲法規(guī)定的一種方式。當(dāng)然，以此種方式實(shí)施憲法并非毫無可詰難之處。基于司法的被動(dòng)性和中立性特點(diǎn)，司法機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮其在保障人權(quán)、維護(hù)社會(huì)秩序和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義中的作用，其對(duì)憲法的實(shí)施更應(yīng)當(dāng)通過個(gè)案裁判的引導(dǎo)和符合憲法法律精神、原則的方式來行使司法解釋權(quán)，即“只有具有合憲性這樣一個(gè)前提條件，法院才能夠考量如何通過法律的符碼將公共政策編譯為司法裁判的依據(jù)”[40]。

(三)公民在憲法實(shí)施中的作用

公民是法律上數(shù)量最多最為活躍的主體，憲法的實(shí)施狀況與公民的權(quán)益直接相關(guān)。“保障憲法的實(shí)施不能只著眼于一個(gè)或者少數(shù)有權(quán)力的人，而在于充分發(fā)展社會(huì)主義民主和黨內(nèi)民主，使國(guó)家政治生活民主化，……十億人民的力量是最大的力量，十億人民保證憲法的實(shí)施，這是最大的保證?！盵41]64-65在憲法實(shí)施中，憲法序言規(guī)定的國(guó)家根本任務(wù)的實(shí)現(xiàn)關(guān)系公民美好生活，國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的行使往往直接關(guān)系公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)及實(shí)現(xiàn)程度，而基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障更直接指向公民。從現(xiàn)實(shí)來看，公民在促進(jìn)憲法實(shí)施和憲法監(jiān)督中作用十分突出，早在“孫志剛案”發(fā)生時(shí)就有學(xué)者認(rèn)為公民人數(shù)多，對(duì)相關(guān)案件感受最深，其提出合憲性審查的可能性較大。[42]363現(xiàn)實(shí)情況確實(shí)如此?！皩O志剛案”爆發(fā)后，3位法學(xué)博士以普通公民身份向全國(guó)人大常委會(huì)申請(qǐng)審查國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，全國(guó)人大常委會(huì)于2019年12月28日發(fā)布的《廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和制度的決定》就有民間長(zhǎng)期呼吁的推動(dòng)作用。[43]公民主動(dòng)提起的審查建議已成為我國(guó)憲法監(jiān)督方面生動(dòng)的實(shí)踐。因此，公民通過符合法律規(guī)定的方式來實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利就是在維護(hù)憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利，如此就有助于憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利的實(shí)施。在公民監(jiān)督權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)過程中，既是在行使憲法規(guī)定的監(jiān)督權(quán)，也是在促使憲法第5條“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”和第27條國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員“受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”能夠得到實(shí)施。

六、結(jié)語

從憲法實(shí)施到憲法全面實(shí)施體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)憲法實(shí)施認(rèn)識(shí)的深化和對(duì)進(jìn)一步發(fā)揮憲法作用的期待。只有充分發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨、不同的國(guó)家機(jī)關(guān)和公民的作用，才能真正構(gòu)筑起全面實(shí)施憲法的機(jī)制。當(dāng)然，這一機(jī)制的構(gòu)建并非一日之功，還需在實(shí)踐中充分認(rèn)識(shí)到中國(guó)共產(chǎn)黨、國(guó)家機(jī)關(guān)和公民在推進(jìn)憲法實(shí)施方面的不同，在尊重不同主體的特點(diǎn)和能力的基礎(chǔ)上構(gòu)建起符合憲法規(guī)定和我國(guó)憲法實(shí)踐需要的憲法實(shí)施機(jī)制。同時(shí)，學(xué)界應(yīng)當(dāng)在理論上深入研究以提供必要的理論支撐，從而確保憲法的全面實(shí)施能夠?qū)崿F(xiàn)。