張 珺

(中國政法大學 民商經濟法學院，北京 100088)

一、引 言

政府數(shù)據開放是指政府將其因履職而掌握的數(shù)據加以整合編目，對于其中不涉及個人隱私、商業(yè)秘密、國家主權與國家安全等敏感內容的數(shù)據，通過政府專設網絡平臺面向全社會無條件、無差別、以原始數(shù)據的形式、以可被機器讀取的格式提供，由個人或組織自由獲取使用數(shù)據的一項公共服務。政府數(shù)據開放對于促進產品和服務創(chuàng)新、推動數(shù)字經濟發(fā)展、提升治理能力、優(yōu)化公共服務具有重要意義。行政機關等公共管理和服務機構在依法履行職責過程中沉淀了體量龐大、類型多樣、綜合性強的數(shù)據，然而以往限于基礎設施不足、技術條件不成熟、安全保障不充分、職能協(xié)調機制缺失等多重因素，相當一段時間內僅有少量、限定類型的數(shù)據經政府授權由個別主體加以再利用，絕大部分數(shù)據被“深藏閨中”，未能面向廣泛的市場主體和社會公眾開放，其潛在價值無從發(fā)掘，難以實現(xiàn)經濟社會效益。在大數(shù)據浪潮的席卷下，2010年前后，政府數(shù)據開放行動在全球范圍內興起，我國的政府數(shù)據開放進程則在2015年《關于促進大數(shù)據發(fā)展行動綱要》和2017年《公共信息資源開放試點工作方案》等政策文件的導向下得到逐步推進。

政府數(shù)據開放的性質是政府向社會提供公共服務，應當被納入法制軌道，明確界定開放數(shù)據涉及的主體及其權利義務責任，為數(shù)據開放范圍、條件、方式與程序等方面劃定相對統(tǒng)一的標準。當前我國政府數(shù)據開放處于試點階段，各地實施情況不一，尚無對該領域進行針對性調整的法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章等全國性規(guī)定出臺，部分地區(qū)(如上海、浙江、貴州、福建等)對政府數(shù)據開放的制度規(guī)范率先展開了探索。通過研究21份地方政府數(shù)據開放相關規(guī)定(見表1)，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的地方規(guī)定中存在規(guī)則制定缺乏統(tǒng)籌、數(shù)據確權不合理、數(shù)據安全機制不完善、評價機制不科學等主要問題。對此，有必要探究上述問題背后的理論癥結或實踐困境，提出解決建議與改進方案，為確立全國性政府數(shù)據開放規(guī)則做好鋪墊，為政府數(shù)據開放的有效運行提供科學的制度保障，從而充分釋放數(shù)據紅利，確保數(shù)據安全，增進公共利益。

表1 中國地方政府數(shù)據開放相關規(guī)定

二、中國地方政府數(shù)據開放規(guī)則現(xiàn)存問題

現(xiàn)有的地方政府數(shù)據開放相關規(guī)定，從規(guī)則的專門性來看，可分為兩類：一是以數(shù)據開放為主題的規(guī)定，又可細分為專項數(shù)據開放規(guī)定、綜合性數(shù)據開放規(guī)定；二是將數(shù)據開放作為政務數(shù)據資源管理規(guī)定中的重要組成部分。(1)第一類規(guī)定例如《福州市健康醫(yī)療大數(shù)據開發(fā)開放實施細則》《上海市公共數(shù)據開放管理辦法》；第二類規(guī)定例如《貴陽市政府數(shù)據共享開放條例》第四章為“數(shù)據開放”，《浙江省公共數(shù)據和電子政務管理辦法》第24條至第27條為公共數(shù)據開放專門條款。前者關于政府數(shù)據開放的制度設計較后者更為全面精細。但從總體來看，我國地方政府數(shù)據開放規(guī)則制定、制度準備等框架建構活動的進度仍然遠落后于平臺建設、數(shù)據提供等具體操作活動。具體而言，目前地方規(guī)則的統(tǒng)籌規(guī)劃、數(shù)據確權、數(shù)據安全機制、開放效果評價機制等方面均有缺陷。

(一)地方政府數(shù)據規(guī)則制定缺乏統(tǒng)籌性

地方規(guī)定制度統(tǒng)籌不足主要體現(xiàn)在以下兩方面：

第一，規(guī)則中概念運用混雜模糊，指向不明，失之嚴謹。目前出臺的與政府數(shù)據開放有關的規(guī)則有地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、地方規(guī)范性文件?？疾彀l(fā)現(xiàn)，地方政府數(shù)據開放規(guī)則制定的統(tǒng)籌不足，具體有橫向協(xié)調不佳、縱向傳導不暢兩方面。一方面，同一地區(qū)在相近時間出臺的同等效力層級的規(guī)定之間難以有效銜接；另一方面，同一地區(qū)之內不同級別行政區(qū)出臺的或不同效力層級的規(guī)定之間內容不一致。例如，2015年《福建省電子政務建設和應用管理辦法》和2016年《福建省政務數(shù)據管理辦法》(以下簡稱《福建辦法》)均設置了數(shù)據開放條款。前者第36條同時使用“公共信息資源開放指南和目錄”、“政務信息資源”兩個概念，沒有說明任一術語的含義；后者第29條、第30條使用“政務數(shù)據開放目錄”概念并于第3條界定了“政務數(shù)據”的范圍。上述規(guī)定均為地方政府規(guī)章，由福建省政府在相鄰年份發(fā)布，在同類型條款中分別用到“公共信息資源”、“政務信息資源”和“政務數(shù)據”三個概念，未逐一解釋含義，無法確定是否指向同一事物以及所表達的內容是否一致。又如，2016年《貴州省政務數(shù)據資源管理暫行辦法》(以下簡稱《貴州辦法》)，第9條、第10條使用“政務數(shù)據資源目錄”概念，而2017年《貴陽市政府數(shù)據共享開放條例》(以下簡稱《貴陽條例》)第11條采“貴州省的政務信息資源目錄”用法?！顿F州辦法》根據2016年《貴州省大數(shù)據發(fā)展應用促進條例》制定，規(guī)范全省政務數(shù)據資源管理，搭建了省內規(guī)則框架。《貴陽條例》發(fā)布時間在后，同類條款中使用的概念卻與省級規(guī)定不統(tǒng)一，缺乏延續(xù)性，體現(xiàn)出規(guī)則制定過程不夠嚴密，未對相關制度做通盤考慮，不同層級規(guī)則制定者之間的信息傳導不暢，沒有形成合力。

鑒于我國政府數(shù)據開放尚處于試點階段，地方規(guī)定是結合本地區(qū)情況、服務于當?shù)卮髷?shù)據發(fā)展應用需求進行的探索，不同省級行政區(qū)之間出現(xiàn)概念運用、條款設計的差異實屬正?，F(xiàn)象，但省內規(guī)定須具備一致性。規(guī)章制度的文本講究規(guī)范化、標準化，同一省級行政區(qū)內關于同一主題、發(fā)布時間相近的規(guī)則中采用不同概念，又不說明關系，使規(guī)則缺乏一貫性，執(zhí)行中容易產生歧義，增加政府部門縱向、橫向溝通的負擔，也會干擾企業(yè)、社會組織、公眾等獲取使用數(shù)據信息的主體對規(guī)定的理解。

第二，政府數(shù)據開放規(guī)則制定與執(zhí)行脫節(jié)，導致部分地區(qū)的政府數(shù)據開放行動前期規(guī)劃不全面，后期落實不到位。典型體現(xiàn)在部分地區(qū)在相關規(guī)范空白的情況下即建立數(shù)據平臺，面向社會提供數(shù)據，直接后果是政府數(shù)據開放平臺運行效果不理想，難以發(fā)揮數(shù)據開放的效用。區(qū)縣級政府主辦的政府數(shù)據開放平臺此類問題更為突出，具體表現(xiàn)在開放的數(shù)據類型單一、體量小、可獲取性和易用性差、時效性弱、重復提供政府信息公開的內容、對企業(yè)需求和公眾需要關注不足等。例如，凱里(縣級市)政府數(shù)據開放平臺上的數(shù)據最后更新時間是2018年5月14日，超過一年未更新，平臺提供的741個資源中夾雜政府工作通知和不可被機器讀取的文件類型。(2)凱里市政府數(shù)據開放平臺，網址：http://www.klopendata.gov.cn/，最后訪問：2019年5月29日。又如，常州市天寧區(qū)政府數(shù)據開放平臺在食品藥品、教育科技等與公眾關系密切的領域的開放數(shù)據分別僅有3條，沒有開放公共交通主題數(shù)據。(3)常州市天寧區(qū)政府數(shù)據開放平臺，網址：http://opendata.cztn.gov.cn/，最后訪問時間：2019年5月29日。這表明目前一些地方急于實施數(shù)據開放舉措，但缺乏計劃性，規(guī)則建構與實踐脫節(jié)，制度準備不足，不能持續(xù)推進開放行動，建立的平臺不僅實用性不強，反而造成重復建設，浪費財政資金和人力。

(二)數(shù)據確權制度不合理

目前我國法學界對數(shù)據確權問題仍有爭議，與數(shù)據相關的各類權益歸屬在法律上尚未完全明確。我國現(xiàn)行法律關于數(shù)據信息權利的規(guī)定主要有：第一，《中華人民共和國民法總則》保護自然人的個人信息，且人格權編中個人信息權益區(qū)別于隱私權的立法取向明顯；(4)《中華人民共和國民法典人格權編(草案三次審議稿)》《中華人民共和國民法典人格權編(草案二次審議稿)》第813條至第817條是自然人個人信息保護專門條款。第二，《中華人民共和國民法總則》在“民事權利”一章為數(shù)據權利留出了立法空間；(5)《中華人民共和國民法總則》第127條，法律對數(shù)據、網絡虛擬財產的保護有規(guī)定的，依照其規(guī)定。第三，《中華人民共和國網絡安全法》初步建立了自然人對其個人數(shù)據所享有的權利體系，規(guī)定了知情同意權、刪除權、更正權。數(shù)據財產性權利沒有直接確切的法律規(guī)定，實踐中很多企業(yè)以數(shù)據為核心爭議點的案例依據《中華人民共和國反不正當競爭法》裁判。(6)例如“北京微夢創(chuàng)科網絡技術有限公司訴北京淘友天下技術有限公司、北京淘友天下科技發(fā)展有限公司不正當競爭糾紛案”、“上海漢濤信息咨詢有限公司訴北京百度網訊科技有限公司等不正當競爭糾紛案”等。聚焦到政府數(shù)據的法律性質和權利歸屬，我國目前沒有法律規(guī)定。

在數(shù)據確權法律制度沒有全面確立、政府數(shù)據法律性質無明文規(guī)定的情況下，部分地區(qū)在有關管理規(guī)定中設置的政府數(shù)據確權條款，理論根基不牢固，缺乏法律依據。例如，2019年《重慶市政務數(shù)據資源管理暫行辦法》第4條規(guī)定“政務數(shù)據資源屬于政府所有”，2016年《福建辦法》第3條規(guī)定“政務數(shù)據資源屬于國家所有，納入國有資產管理”，有明顯的法律問題。正式法律淵源中出現(xiàn)的“屬于某主體所有”一般具備特定含義，即確定某物的所有權歸屬。如果將這兩處“所有”理解為所有權，則說明上述條款將政府數(shù)據視為《物權法》中的“物”，納入《中華人民共和國物權法》(以下簡稱《物權法》)的調整范圍，進而規(guī)定了政府/國家對政府數(shù)據享有所有權，這會帶來下列三個問題。

第一，數(shù)據在我國法律上的定位尚不明確，數(shù)據不屬于目前《物權法》上“物”的范疇，將政府數(shù)據作為“物”沒有法律依據?！拔铩钡睦冒殡S著對該物消耗或減損，這就決定了“物”上利益的有限性，需要通過所有權的確權模式實現(xiàn)定紛止爭。數(shù)據具有虛擬性并且可被無限復制、轉移，數(shù)據的使用呈現(xiàn)出非競爭性和非排他性的特點，數(shù)據和“物”實現(xiàn)價值的方式存在根本區(qū)別，對于同一數(shù)據，客觀上能夠實現(xiàn)不同主體分享其不同利益(人格利益、財產利益、公共利益等)，所有權概念在面對數(shù)據時被解構了。因此，數(shù)據既不是法律意義上的“物”，也不宜被納入“物”的范疇，為數(shù)據確定所有權歸屬缺乏必要前提。

第二，所有權的絕對性與數(shù)據所承載利益的復合性、涉及主體的多樣性不相容。政府履職掌握的大量數(shù)據涉及個人隱私、商業(yè)秘密等特殊利益，政府管理此類數(shù)據會影響自然人、企業(yè)等政府以外的主體的權益。而所有權是絕對化的權利集合，所有權的行使樣態(tài)包括占有、使用、收益、處分等，如果一刀切地確定政府數(shù)據為“政府所有”，又不明確提出政府與其他主體行使權利的優(yōu)先順序，那么在產生多主體權利沖突時就難以解決。尤其當行政機關實施數(shù)據開放等政府數(shù)據管理行為缺乏必要監(jiān)督制約時，所有權確權模式將增大損害個體權利的潛在風險。

第三，規(guī)定政府數(shù)據屬于“國家所有”，這一條款超越了地方政府的立法權限。該條款表明政府數(shù)據是國有財產，實質是在《物權法》之外新增國有財產項目，擴大國有財產的范圍。而根據物權法定原則，只有法律才能規(guī)定物權的種類和內容。故地方政府無權在其發(fā)布的規(guī)章中設定額外的國有財產類型。再者，“政務數(shù)據資源屬于政府所有”的條款存在法律概念錯誤?！段餀喾ā芬?guī)定了三類所有權人，即國家、集體、私人，政府本身不是所有權人，而是按規(guī)定享有其直接支配的財產的某些權利。因此，地方規(guī)章中的“數(shù)據所有權”條款是地方政府越權立法的產物。

第四，政府數(shù)據開發(fā)利用的收益分配規(guī)則有缺陷。《福建辦法》在將政府數(shù)據定性為國有財產的基礎上，于第36條確定了授權開放類數(shù)據收益歸屬，“組織開放開發(fā)的數(shù)據管理機構應當根據數(shù)據開發(fā)利用價值貢獻度，合理分配開發(fā)收入。屬于政府取得的授權收入應當作為國有資產經營收益”。這一收益分配規(guī)則的問題在于：一方面，將政務數(shù)據資源納入國有資產管理，實際承擔管理職能的數(shù)據管理機構是否承擔國有資產管理責任、承擔哪些責任、由誰監(jiān)督均不明確；另一方面，根據數(shù)據開發(fā)利用價值貢獻度分配開發(fā)收入，價值貢獻度的確定沒有標準。

(三)風險評估和安全審查機制不完善

各地方規(guī)范普遍提到建立政府數(shù)據開放安全審查和風險評估機制，但目前僅有海南省發(fā)布了詳盡的安全管理對策，(7)2019年《海南省公共信息資源安全使用管理辦法》。個別地區(qū)設置了安全審查條款，(8)例如，2017年《浙江省公共數(shù)據和電子政務管理辦法》第26條。其他地區(qū)規(guī)定僅做出綱領式的安全制度建設安排，而未見具有可操作性的執(zhí)行規(guī)程。政府數(shù)據開放中，涉及個人隱私、商業(yè)秘密、國家秘密、國家安全的數(shù)據，是重要的風險點。此外，對于“非涉密但涉及敏感信息的政府數(shù)據”，《公共信息資源開放試點工作方案》要求“對原始數(shù)據進行脫敏加工后開放”。大部分地區(qū)沒有完全建立對上述數(shù)據的評估判定機制。數(shù)據安全保障制度缺失會導致：首先，數(shù)據開放事前預測與防范風險不力，依賴事中事后保護，風險控制措施拖后，分散的、非敏感的數(shù)據開放后經過集成，可能形成敏感信息，甚至影響個人隱私、商業(yè)秘密、國家安全等。其次，主體責任不明確，數(shù)據開放主體為避免承擔責任而不敢開放、不愿開放數(shù)據，影響數(shù)據價值的實現(xiàn)。例如，政府掌握的測繪數(shù)據潛在價值大，開放后其開發(fā)成果廣泛應用于城鄉(xiāng)規(guī)劃、交通建設、農業(yè)發(fā)展、資源管理、環(huán)境保護等領域，但涉密涉敏風險高與地方層面沒有測繪數(shù)據分級標準的雙重因素疊加，使政府對測繪數(shù)據開放持十分保守的態(tài)度。最后，數(shù)據開放職責主體利用規(guī)則漏洞減輕或逃避責任。例如，2019年《貴州省大數(shù)據安全保障條例》第31條規(guī)定，公共數(shù)據開放中，責任人提供數(shù)據時“合理預見無安全風險”，則不承擔責任。由于沒有具體的數(shù)據安全風險分析研判規(guī)則，難以確定責任主體預見的合理性。

(四)數(shù)據開放效果評價機制不科學

現(xiàn)有地方規(guī)定中關于政府數(shù)據開放的效果評價機制不科學，沒有突出“結合企業(yè)利用需求、公眾生活需要”的開放范圍導向，難以切實反映體現(xiàn)市場、社會的評價，不利于為持續(xù)優(yōu)化數(shù)據開放提供參考。例如，2018年《貴陽市政府數(shù)據共享開放考核暫行辦法》和2019年《上海市公共數(shù)據開放暫行辦法》(以下簡稱《上海辦法》)均規(guī)定，可以委托第三方評估。(9)2019年《上海市公共數(shù)據開放暫行辦法》第41條。把第三方評估作為“可以”而不是“應當”的效果評價方案，容易造成外部評估被虛置，僅靠政府自我評估客觀性、獨立性不足。另外，接受委托的第三方機構的專業(yè)性和代表性如何，能否充分反饋市場、社會公眾對公共信息開放的需求和建議，目前沒有明確規(guī)定，這可能導致政府委托的第三方機構評估結果產生偏差，不能為改進工作提供依據。

三、中國地方政府數(shù)據開放規(guī)則的改進

政府數(shù)據開放活動以數(shù)據為基礎資源，相關規(guī)則應當在數(shù)據法律制度的框架內進行建構，相應地，地方政府數(shù)據開放規(guī)則的統(tǒng)籌協(xié)調、數(shù)據確權、安全審查、效果評估等機制的確立也以數(shù)據法律制度為根基。然而，我國數(shù)據信息領域法律不完善，這正是造成地方政府數(shù)據規(guī)則現(xiàn)存問題的根本原因。我國數(shù)據信息立法現(xiàn)狀總體呈分散狀態(tài)，以數(shù)據客體、數(shù)據利用行為作為核心內容的法律制度缺位。法律層面，《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國民法總則》《中華人民共和國消費者權益保護法》《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國電子商務法》等法律中，調整以數(shù)據為客體的法律關系的條文主要是個人信息保護條款，《中華人民共和國保守國家秘密法》的目標則是防止泄露國家安全、國家利益事項，綜合來看沒有搭建起宏觀上的數(shù)據應用規(guī)范框架。同時，《中華人民共和國個人信息保護法》《中華人民共和國數(shù)據安全法》等數(shù)據信息專門法律仍處于立法規(guī)劃階段，目前缺乏有針對性的調整數(shù)據信息的法律。為改進地方政府數(shù)據開放規(guī)定，為未來建立全國性的政府數(shù)據開放制度體系打牢基礎，提升數(shù)據開放水平，規(guī)范數(shù)據開放主體和數(shù)據利用主體的行為，充分釋放數(shù)據紅利，應當加快推進數(shù)據信息專門立法，加強統(tǒng)籌規(guī)劃，穩(wěn)妥推動政府數(shù)據確權，盡快制定詳盡的政府數(shù)據開放風險評估和安全審查規(guī)則，確立科學的開放效果評價機制。

(一)加快推進數(shù)據信息專門立法工作

應加快推動《中華人民共和國個人信息保護法》《中華人民共和國數(shù)據安全法》等數(shù)據信息專門法律的立法工作，使數(shù)據保護和數(shù)據安全責任清晰化，為政府數(shù)據開放提供法律依據和法律保障。加強論證數(shù)據確權規(guī)則，明確數(shù)據利用行為中的主體利益關系，科學地確定政府數(shù)據的法律性質和權利歸屬，為政府數(shù)據資源高效管理、充分開放、實現(xiàn)經濟社會效益打牢基礎。

(二)做好地方政府數(shù)據開放制度建構的統(tǒng)籌規(guī)劃

電子政務運行、政務信息管理活動和政府數(shù)據開放推進中，機構職責、行為對象、設施技術等多個要素存在交叉，相關規(guī)定在執(zhí)行過程中會相互影響，系統(tǒng)性地發(fā)揮作用，因此各地區(qū)涉及政府數(shù)據開放的規(guī)定應當被視為整體進行綜合評價，規(guī)則制定應予以系統(tǒng)性考量。

從全局來看，政府數(shù)據開放是大數(shù)據發(fā)展應用這一整體的有機組成部分，中央引領鼓勵和地方試驗實施，在全國范圍內自上而下地傳導。政府數(shù)據開放工作涉及各級政府、眾多職能部門，對市場、社會影響廣泛，應先行自上而下逐層部署。各地在推進本地方公共信息資源開放工作時要做到有準備、系統(tǒng)有序，不宜盲目而急于推行，建議清晰地區(qū)分各級政府、各部門的職責分工，職責與主體的能力相適應，提高效率，減少資源浪費。本地各級政府的開放平臺之間要銜接，形成上下聯(lián)動。建議已開展和擬開展政府數(shù)據開放工作的地區(qū)，在制定規(guī)則前充分嚴密論證規(guī)則的科學性、合理性，組織法學、情報檔案管理、公共管理、計算機科學技術等多學科領域專家共同論證，并處理好政府數(shù)據開放制度與電子政務規(guī)定、政務信息資源管理規(guī)定的關系。對本地區(qū)內與政府數(shù)據開放有關的規(guī)定進行全盤梳理，理順效力層級關系，刪除和修改重復、沖突的內容。還需要注意規(guī)范性文件中概念、術語等表達的規(guī)范化、標準化。

政府數(shù)據開放試點階段，各地的制度探索既是創(chuàng)新又是試錯，積累了經驗，探明了誤區(qū)。為推動、保障和規(guī)范政府數(shù)據開放活動，建議試點一段時間后，由相關職責部門聯(lián)合發(fā)布全國的過渡性的統(tǒng)一規(guī)定。比如，可先行出臺政府數(shù)據開放試行管理辦法，留出進一步展開機制創(chuàng)新的空間，同時便于未來的數(shù)據信息專門法等法律出臺后進行調整和細化，實現(xiàn)制度之間的順利銜接；在條件成熟時制定辦法或條例，夯實全面推行政府數(shù)據開放的制度保障。為確保將來地方平臺與國家政府數(shù)據開放平臺對接，消除各地方匯集的數(shù)據之間的壁壘，地方政府數(shù)據開放應遵守國家的統(tǒng)一標準。同時，為使地方政府數(shù)據開放與本地實際情況結合，建議地方在遵守國家標準的前提下，制定本地標準，在本地適用。形成國家統(tǒng)一標準和地方自主標準相結合的政府數(shù)據開放標準體系，兼顧國家總體需要和地方發(fā)展特色，實現(xiàn)開放效能的最大化。

(三)穩(wěn)妥推進政府數(shù)據確權制度建設

數(shù)據確權問題的本質是數(shù)據產權的配置問題。當前法學界關于數(shù)據產權界定主要有兩種思路：一種是數(shù)據權利作為整體確定產權歸屬，該思路沒有超出所有權的思維范疇；[1-2]另一種思路是將數(shù)據承載的復合利益拆分后歸屬于不同主體，[3]例如建立數(shù)據新型財產權體系，用戶基于個人信息享有人格權和財產權雙重權利，數(shù)據經營者享有數(shù)據經營權和數(shù)據資產權[4]。歐盟的數(shù)據權利規(guī)定集中在用戶或個人層面，賦予個人強大的數(shù)據權利，如被遺忘權、攜帶權等。

有學者提出將政府數(shù)據定性為公共資源，從產權角度看是公共物品，但產權公共性的強度根據數(shù)據類別和內容的不同而有所區(qū)別。[5]美國的政府數(shù)據開放，默認在美國管轄范圍內，政府數(shù)據歸入公共領域，在世界范圍內采用國際公共領域許可協(xié)議，放棄著作權法的各種權利，涉及國家安全等特殊原因為例外。[6]加拿大的政府數(shù)據開放，原則上任何人在任何時間都可訪問數(shù)據，除了隱私、安全、保密等例外。[7]在當前數(shù)據確權爭議很大的情況下，不必急于規(guī)定政府數(shù)據的權利性質和權利歸屬。尤其是地方規(guī)定不能超越權限制定確權規(guī)則，明確能做的事、不能做的事。建議先切實做好開放實踐，總結經驗和不足，穩(wěn)妥推進。在現(xiàn)階段的地方政府數(shù)據開放規(guī)定中回避確權問題，條件成熟時，特別是基本法、上位法、專門法解決確權問題后再做細化規(guī)定。

(四)加快制定詳盡的風險評估和安全審查規(guī)則

應盡快建立科學的、周密的政府數(shù)據開放風險評估和安全審查機制，特別是確定“非涉密但涉及敏感信息的數(shù)據”的識別規(guī)則、程序和方法。

在風險評估與安全審查方式上，應加強對政府數(shù)據的日常審查，這有助于及時甄別過濾敏感數(shù)據，降低數(shù)據安全風險，并且能提高非敏感數(shù)據的開放效率，使公眾及時獲取新數(shù)據。

在安全策略與技術運用方面，應將安全管理流程和技術手段嵌入政府數(shù)據安全條款，形成“技術+制度”雙重規(guī)范路徑。2019年《海南省公共信息資源安全使用管理辦法》是一份系統(tǒng)性強的政府數(shù)據安全管理規(guī)定，可作為其他地區(qū)政府制定安全規(guī)范的參考。該規(guī)定融合了詳盡的安全對策、管理規(guī)程、技術措施，確立了全面的政府數(shù)據分級體系，按數(shù)據泄露影響程度、敏感強度分級，確定適合的開放屬性，根據數(shù)據敏感程度由低至高匹配逐級增強的安全防護策略，提供了數(shù)據開放主體和數(shù)據獲取使用主體的明確行為標準，增強事前安全風險防范的有效性，也有利于明確數(shù)據安全主體責任聯(lián)系，快速反應和處置數(shù)據安全事件。建議采用技術措施模擬數(shù)據集成處理結果，測試風險等級，并形成動態(tài)的預警機制，監(jiān)測風險與平臺更新同步進行。

在人力資源方面，應建構多元主體參與的數(shù)據安全保障機制，提出全方位、多角度的風險分析和解決方案。[8]除了政府設立的數(shù)據安全機構履行職能外，可以調動專家咨詢委員會、專家?guī)斓荣Y源識別和判斷風險。例如，2017年《浙江省公共數(shù)據和電子政務管理辦法》第26條、《上海辦法》第8條，均突出了專家論證在防范數(shù)據開放風險中的重要作用。

(五)確立科學的政府數(shù)據開放效果評價機制

政府數(shù)據開放的重要目標是實現(xiàn)經濟社會效益，開放效果要靠市場、社會來檢驗，因此效果評價機制要面向市場、面向社會，不應僅作為政府機構內部的一項工作。關于開放效果評價，美國2019年1月通過的《開放政府數(shù)據法案》(Open, Public, Electronic, and Necessary Government Data Act or the OPEN Government Data Act)有一定借鑒意義。該法案規(guī)定，政府數(shù)據開放實施中應當衡量對社會公眾而言產生的成本與收益，即政府數(shù)據開放效果的評價應采取公眾立場而不是從政府本身的視角出發(fā)。(10)44 U.S. Code § 3504(b)(6)(C) (2019).

有必要在政府數(shù)據開放規(guī)則體系中確立科學的效果評價機制。首先要明確誰有資格評價，選定評估機構。其次建立評價指標體系，確定評價程序。其核心是確保評估結果能夠代表需要數(shù)據的主體、使用數(shù)據的主體的意見。聯(lián)合國、經濟合作與發(fā)展組織、世界銀行等國際組織提出了政府數(shù)據開放評價指標，涵蓋法律與政策、組織架構、基礎設施、數(shù)據質量、公眾參與、應用成果、社會影響等多個維度。[9-11]我國的信息資源管理專家提出建立包括三級指標、帶有權值的政府數(shù)據開放指標評價體系，通過定量計算增強評估的客觀性，4個一級指標為設施和平臺、數(shù)量和內容、供給和使用、保障和發(fā)展，并提出根據網絡信息環(huán)境變動、技術創(chuàng)新、用戶需求變化動態(tài)調整政府數(shù)據開放效果評價體系。[12]

四、結 論

隨著信息技術的快速推廣與深度應用，人們生產生活的轉變促使網絡空間形成，人類邁入數(shù)字時代，數(shù)據成為具有重要戰(zhàn)略意義的新型資源。數(shù)據經過巨量增長、高度匯聚成為大數(shù)據，進一步經高速處理、深度挖掘和精準分析，對社會運行產生日益深遠的影響。然而，我國當前數(shù)據需求缺口大和有效數(shù)據供應不足的矛盾已經凸顯。一方面，數(shù)據的潛在經濟社會價值亟待開發(fā)，數(shù)據利用的普惠性尚未實現(xiàn)；另一方面，互聯(lián)網領域、科技領域的頭部企業(yè)視數(shù)據為核心資源，避免自身積累的大量數(shù)據向外部流動，對數(shù)據的控制儼然形成壟斷之勢，并主要根據企業(yè)特定需求或偏好將大數(shù)據應用成果投入其商業(yè)增值，其他主體可獲得且可利用的數(shù)據有限，數(shù)據的潛能空間總體來看受到壓縮。對于這一矛盾，政府數(shù)據開放提供了頗具前景的解決路徑。

政府數(shù)據開放不僅有助于提升政府透明度，保障公民知情權，提高決策水平，優(yōu)化公共服務，還能夠促使產品與服務創(chuàng)新，增強市場活力，是促進我國經濟轉型升級的重要舉措，對于發(fā)展壯大數(shù)字經濟具有重要意義，進而增進社會福祉與公共利益。應當加強統(tǒng)籌協(xié)調，完善地方政府數(shù)據開放規(guī)則，為未來確立全國性的政府數(shù)據開放制度打牢基礎。