郭燕華

摘 要 源于歷史分類習(xí)慣，我國濕地中存在農(nóng)用地，并形成了濕地紅線和耕地紅線交叉重疊問題，對濕地和農(nóng)用地的利用均造成了較大影響?；诖?，分析我國濕地和農(nóng)用地保護(hù)現(xiàn)狀、濕地保護(hù)紅線與耕地紅線出現(xiàn)重疊的緣由，探討從濕地中剝離農(nóng)用地問題緊迫性以及解決此問題的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞 濕地;農(nóng)用地;重疊;剝離

中圖分類號：X37 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.32.093

長久以來，我國土地資源管理主要側(cè)重耕地保護(hù)和建設(shè)用地管控。2007年版《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2007）主要包括了耕地、園地、林地等12個一級地類[1]。隨著生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展，在新一版《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2017）中，將“濕地”調(diào)整為一級地類，并作為第三次全國土地調(diào)查的依據(jù)[2]。這充分體現(xiàn)了土地的自然資源屬性信息，標(biāo)志著土地資源管理轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的國土空間用途管制模式。同時，由于歷史分類習(xí)慣，現(xiàn)狀濕地范圍內(nèi)留存不少農(nóng)用地，甚至基本農(nóng)田。由于濕地與基本農(nóng)田管理的法律、政策依據(jù)及模式存在差異，濕地中包含基本農(nóng)田的現(xiàn)狀給實(shí)際管理工作帶來不少困惑甚至沖突。基于此，從濕地管理的實(shí)際情況出發(fā)，以土地的實(shí)際用途和需要為依據(jù)，結(jié)合國家相關(guān)法律、法規(guī)和政策，探索將基本農(nóng)田與濕地剝離的可行路徑，為更好落實(shí)土地管理職責(zé)提供參考。

1 我國濕地和基本農(nóng)田保護(hù)現(xiàn)狀

2014年，根據(jù)第二次全國濕地資源調(diào)查結(jié)果，我國劃定了濕地保護(hù)紅線，即到2020年，中國濕地面積不少于8億畝[3]。而早在2009年，我國已經(jīng)劃定了耕地保護(hù)紅線，即2020年，永久基本農(nóng)田不少于15.46億畝，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線，強(qiáng)化用途管制[4]。這兩條看似毫不相干的紅線，事實(shí)上卻有很多交叉重疊的地方。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，僅國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)就有耕地146萬公頃（核心區(qū)17.9萬公頃），其中永久基本農(nóng)田92.8萬公頃（核心區(qū)8.3萬公頃），永久基本農(nóng)田與生態(tài)保護(hù)紅線交叉重疊問題比較嚴(yán)重[5]。

2 濕地保護(hù)紅線與耕地紅線出現(xiàn)重疊的緣由

我國是世界第一人口大國，保障糧食安全是國計(jì)民生的頭等大事，耕地一直是土地利用分類中的第一大類，而對濕地認(rèn)識是在1992年加入國際濕地公約后才逐漸發(fā)展起來，國家濕地保護(hù)管理中心更是在2005年才建立起來。因此，之前濕地調(diào)查是依據(jù)《全國濕地資源調(diào)查技術(shù)規(guī)程（試行）》（林濕發(fā)〔2008〕265號），將濕地劃分為5個濕地類34個濕地型。其中，人工濕地中的水田/

冬水田對應(yīng)的正是土地利用分類中的農(nóng)用地——水田[6]。

我國水田符合《國際濕地公約》對濕地的基本定義，即“自然的或人工的，長久的或暫時的沼澤地、濕源、泥炭地或水域地，擁有靜止或流動的水體，包括低潮時水深不超過6米的濱海水域”[7]。特別是隨著濕地公園的發(fā)展，各地為進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)田的非生產(chǎn)性功能，發(fā)展其景觀效益，不少水田被囊括入濕地的范疇，建設(shè)濕地保護(hù)區(qū)和濕地公園，因此造成了目前濕地保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田紅線交叉重疊的情況。

3 從濕地保護(hù)紅線中分離農(nóng)用地的必要性

3.1 濕地中的農(nóng)用地難以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求

農(nóng)業(yè)耕作是以農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出為先導(dǎo)。濕地中農(nóng)用地的農(nóng)業(yè)耕作需同時堅(jiān)守保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的原則，農(nóng)產(chǎn)品將不可避免的成為生態(tài)循環(huán)中的一環(huán)，被野生生物生態(tài)利用。因此，濕地中的農(nóng)耕活動難以完全按照農(nóng)業(yè)技術(shù)規(guī)程進(jìn)行，必將影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

3.2 濕地中的農(nóng)用地妨礙濕地生態(tài)效益的發(fā)揮

1）農(nóng)業(yè)耕作影響生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。濕地具有自然屬性，其保護(hù)恢復(fù)應(yīng)主要依靠自然修復(fù)[8]。即使?jié)竦匦迯?fù)中加入了人工干預(yù)以加快生態(tài)修復(fù)的基礎(chǔ)進(jìn)程，其后的修復(fù)仍主要是由自然做工，進(jìn)行恢復(fù)。這一進(jìn)程與農(nóng)業(yè)耕作的人類頻繁干擾相排斥。濕地中存在農(nóng)用地，必然需要人類持續(xù)的耕作，而過多的人類干擾將必影響生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定、演替和變化。

2）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的使用影響生態(tài)環(huán)境要素。當(dāng)前條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍需通過施用化肥和農(nóng)藥提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和數(shù)量。但濕地中的農(nóng)用地施用化肥和農(nóng)藥將對土壤、空氣、水等生態(tài)環(huán)境要素造成污染，傷害生態(tài)循環(huán)，影響濕地凈化水質(zhì)、提升生物多樣性等生態(tài)功能的發(fā)揮。

3）濕地中農(nóng)用地破壞生態(tài)系統(tǒng)連貫性。連貫的濕地是建立健康生態(tài)系統(tǒng)的重要條件之一?，F(xiàn)代社會的發(fā)展不可避免地造成了濕地的碎片化。開拓水道、營造生物棲息地等建設(shè)生態(tài)廊道的措施是濕地修復(fù)中常用的連通方式[9-10]。但濕地中如果存在農(nóng)用地，將被強(qiáng)制用途管理，地形地貌或者植被的改變等將被嚴(yán)格限制，濕地規(guī)劃和修復(fù)將難以按照最佳方案實(shí)施，不能發(fā)揮生態(tài)用地的最大效用，造成浪費(fèi)。

3.3 修正濕地與農(nóng)用地重疊問題的時機(jī)

只有界限清晰的生態(tài)紅線和耕地紅線，才能為國家管理部門制定農(nóng)業(yè)政策和生態(tài)保護(hù)措施提供正確的依據(jù)，才能真正保障環(huán)境和糧食安全。無論是濕地保護(hù)紅線或是耕地保護(hù)紅線，現(xiàn)行的保護(hù)目標(biāo)均以2020年為節(jié)點(diǎn)。作為回顧和總結(jié)過去一個階段保護(hù)工作成效以及提出下一階段目標(biāo)的重要時點(diǎn)，結(jié)合過往工作實(shí)際，重新審視兩條保護(hù)紅線的科學(xué)性和合理性，并實(shí)事求是地進(jìn)行修正，2020年是對濕地與農(nóng)用地存在部分交叉重疊這一歷史遺留問題進(jìn)行修正是最好的時機(jī)。

4 解決濕地中農(nóng)用地問題的建議

4.1 因地制宜，發(fā)揮土地的最大效用

一般認(rèn)為，耕地重于濕地等生態(tài)用地，在理順濕地與農(nóng)用地重疊問題上，容易一刀切，一概將農(nóng)用地從濕地中剔除，保有農(nóng)用地，直接刪減濕地面積。事實(shí)上，這種粗暴的處理方式值得商榷。以海珠濕地為例，作為大都市中央的濕地，其中就存在大量農(nóng)用地。如果這些土地嚴(yán)格按照農(nóng)用地進(jìn)行復(fù)耕，1）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中按照農(nóng)耕標(biāo)準(zhǔn)操作使用化肥和農(nóng)藥，不可避免會污染周邊的空氣、水質(zhì)，危害都市人們的健康[11]。2）都市中央的農(nóng)用地不符合都市土地用途的定位，降低土地利用效率。在此情況下，更明智而切合實(shí)際的做法是改變該濕地內(nèi)相關(guān)農(nóng)用地的性質(zhì)，保持濕地的完整性和生態(tài)效益，充分發(fā)揮濕地對城市的生態(tài)功能。而減少的農(nóng)用地，可以在城市周邊選取更合適的位點(diǎn)回補(bǔ)[12]。

4.2 部門聯(lián)動，修正規(guī)劃

理順濕地與耕地紅線問題不僅涉及林業(yè)和農(nóng)業(yè)部門，還需要規(guī)劃部門的聯(lián)動參與。對紅線重疊地塊的重新定性，需充分考慮地塊所處位點(diǎn)的土地利用總體規(guī)劃、國土規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，綜合考量該地塊利用效益、與周邊區(qū)域關(guān)系以及國家安全。因此，地塊重新定性后，既需修訂相關(guān)三大規(guī)劃，也應(yīng)迅速制定該地塊的詳細(xì)規(guī)劃，確保土地的科學(xué)利用。

4.3 確定補(bǔ)償制度

從濕地中剝離農(nóng)用地，必然涉及濕地或者農(nóng)用地面積的減少，為保障我國生態(tài)安全和糧食安全，堅(jiān)持土地補(bǔ)償機(jī)制：1）挖掘未利用地潛力，通過科學(xué)開墾，將減少的濕地或者農(nóng)用地按質(zhì)按量補(bǔ)回，提高節(jié)約集約用地效率;2）對新建農(nóng)用地繼續(xù)落實(shí)我國現(xiàn)行對基本農(nóng)田的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和利益平衡措施，遵從“保護(hù)面積不減少，保護(hù)強(qiáng)度不降低，保護(hù)性質(zhì)不改變”的總體要求。

4.4 明確管理責(zé)任人

對重新確定了利用性質(zhì)的土地，應(yīng)迅速明確土地管理責(zé)任部門，既要防范多頭管理的出現(xiàn)，也要杜絕互相推諉現(xiàn)象。對新出現(xiàn)的農(nóng)用地，要做好面積統(tǒng)計(jì)和土地圖斑名錄，落實(shí)耕種任務(wù)到人，防止出現(xiàn)耕地丟荒的現(xiàn)象，提高土地利用率[13]。對受影響的濕地，應(yīng)重新整合優(yōu)化，研判生態(tài)廊道，生物洄游路徑和生物重要棲息地，將碎片化用地聯(lián)通，防止出現(xiàn)生態(tài)孤島。

4.5 建立全國性管理平臺

現(xiàn)存的濕地紅線中包括農(nóng)用地問題，來源于地方追求農(nóng)用地非生產(chǎn)效益，征用或借用農(nóng)用地建設(shè)濕地公園等。建議建立全國性濕地管理平臺，在審批濕地區(qū)域時及時發(fā)現(xiàn)并糾正此類現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)生，從源頭上避免變相挪用農(nóng)用地為生態(tài)用地甚至旅游用地問題[14]。農(nóng)用地確實(shí)有一定的景觀效應(yīng)，可以在地方旅游發(fā)展中加以利用。但是在利用過程中不應(yīng)改變對農(nóng)用地的定性和基本生產(chǎn)用途，從而危害國家糧食安全。通過國家統(tǒng)一的濕地管理綜合平臺，細(xì)化強(qiáng)化信息管理，形成對全國各種類型濕地情況和變化的統(tǒng)一管理，有利于堅(jiān)守濕地紅線，延拓濕地連通性，提升濕地保護(hù)質(zhì)量，維持穩(wěn)定健康的濕地生態(tài)系統(tǒng)，全面提高濕地利用效率。

5 結(jié)語

隨著近年濕地的高速發(fā)展，濕地保護(hù)紅線與耕地保護(hù)紅線重疊交叉問題愈加突顯，既影響了濕地中農(nóng)用地生產(chǎn)作用的發(fā)揮，也妨礙了濕地生態(tài)效益的發(fā)揮。而2020年是現(xiàn)行濕地保護(hù)紅線和耕地保護(hù)紅線階段性目標(biāo)回顧之年，正是修正兩條紅線重疊問題的最佳時機(jī)。據(jù)此，提出了從濕地剝離農(nóng)用地實(shí)操工作中要注意的問題和建議。

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（責(zé)任編輯：劉 昀）