陳樂(lè)奇

摘 要 改革開放以來(lái)，我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)水平呈跳躍式增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)的提高推動(dòng)了城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的發(fā)展，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化改革，初步實(shí)現(xiàn)了全面深化改革的戰(zhàn)略目標(biāo)。但與此同時(shí)，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃的矛盾問(wèn)題也愈發(fā)突出?；谶@一現(xiàn)狀，深入分析城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施與土地規(guī)劃管理之間的矛盾，并在此基礎(chǔ)上提出可行性建議。

關(guān)鍵詞 土地規(guī)劃;城鄉(xiāng)規(guī)劃;深化改革

中圖分類號(hào)：F323.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.32.061

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度逐漸加快，越來(lái)越多的農(nóng)村人口涌入到城市中。為滿足日益增長(zhǎng)的人口生活需求，以住房建設(shè)、交通建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)為主的城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施占據(jù)了城市的大部分土地資源，城市土地資源愈發(fā)緊張。在此情況下，為盡可能緩解城市發(fā)展帶來(lái)的土地資源壓力，政府部門不斷加大土地規(guī)劃管理力度，采用科學(xué)、合理、可行的措施以應(yīng)對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的各種矛盾問(wèn)題。

1 土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃的界定

1.1 土地規(guī)劃管理

作為城市發(fā)展建設(shè)的重要基礎(chǔ)，土地規(guī)劃管理應(yīng)充分迎合城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，并以此為依據(jù)進(jìn)行土地分類。只有這樣，才能夠在最大程度上發(fā)揮出土地資源的利用價(jià)值，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理化利用。一直以來(lái)，土地資源的開發(fā)、利用都是城市發(fā)展研究的重點(diǎn)，在此過(guò)程中，應(yīng)充分發(fā)揮出土地規(guī)劃管理的作用，根據(jù)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，采取科學(xué)的管理和控制措施，提高土地利用率[1-2]。

土地規(guī)劃管理過(guò)程中，需要結(jié)合城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求劃分不同的土地類型，保證土地資源的價(jià)值得到最大程度發(fā)揮。在進(jìn)行土地資源的開發(fā)與利用過(guò)程中，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到土地規(guī)劃管理工作的重要性，按照空間結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，采取科學(xué)、合理的管控措施，以提高土地資源利用率。

1.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

城鄉(xiāng)規(guī)劃是獨(dú)立于城市土地規(guī)劃管理之外的又一體系，有著完整的組織結(jié)構(gòu)，其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在兩方面：地方性和區(qū)域性。城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施之前，需要勘察城鄉(xiāng)的實(shí)際建設(shè)情況，以此建立科學(xué)的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃具有可行性。

2 土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃在實(shí)施中存在的沖突

多年來(lái)，許多農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市，城市的土地資源越來(lái)越緊張，引起諸多土地計(jì)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃相互之間的沖突。土地規(guī)劃是為了保證土地資源得到更集約節(jié)約化利用，實(shí)現(xiàn)利用效率的最大化，而城鄉(xiāng)規(guī)劃注重城鄉(xiāng)發(fā)展。實(shí)際建設(shè)中，土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃是當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一組織的，兩者密不可分，兩者關(guān)系沒(méi)有協(xié)調(diào)好，工作效果就不太理想。

在具體城市建設(shè)過(guò)程中，土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃存在沖突。兩者在城鄉(xiāng)發(fā)展以及建設(shè)中都扮演著重要角色，而且出于規(guī)劃內(nèi)容的不同，這兩個(gè)規(guī)劃政策具有不同的優(yōu)先級(jí)。城市可以提供良好的教育以及生活條件，因此許多農(nóng)民選擇放棄農(nóng)村的土地進(jìn)入城市工作和生活。土地管理需要對(duì)土地資源進(jìn)行科學(xué)、合理管理，關(guān)鍵是對(duì)閑置的土地進(jìn)行開發(fā)利用。但因?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃與土地管理的內(nèi)容不一致，征地后難以滿足農(nóng)民心理上的需求，對(duì)征地實(shí)施產(chǎn)生重大影響。隨著城市化進(jìn)程不斷加快，城鄉(xiāng)規(guī)劃難以有效控制非農(nóng)耕地管理，導(dǎo)致建設(shè)用地非法占有耕地的現(xiàn)象頻繁發(fā)生[3-4]。

城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地的不公平使用會(huì)影響土地的總體實(shí)施。隨著城市住房建設(shè)、交通建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)數(shù)量增加，土地資源緊張問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重，現(xiàn)有土地已經(jīng)無(wú)法滿足城市的進(jìn)一步發(fā)展需求，不得不將目標(biāo)轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)用地上。我國(guó)現(xiàn)行的土地規(guī)劃管理存在很多問(wèn)題，例如土地征收給予的賠償遠(yuǎn)無(wú)法達(dá)到土地的實(shí)際價(jià)值，不僅損害了農(nóng)民的利益，并且還在一定程度上降低了農(nóng)民的積極性，對(duì)土地資源的使用造成阻礙。非標(biāo)準(zhǔn)化土地流轉(zhuǎn)的程序引發(fā)使用權(quán)得不到保障，并妨礙了土地資源的使用。開發(fā)商經(jīng)常忽略合理使用土地，以追求最大化利潤(rùn)。影響了區(qū)域性經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、土地的規(guī)劃建設(shè)，城鄉(xiāng)規(guī)劃不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3 土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系

從表面上看，土地規(guī)劃與城市規(guī)劃二者之間屬于制約與被制約的關(guān)系。但從某種程度上講，土地規(guī)劃能夠進(jìn)一步規(guī)范城市規(guī)劃，避免造成資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、土地開發(fā)利用過(guò)度等情況。因此，若想實(shí)現(xiàn)城市良性發(fā)展，協(xié)調(diào)好土地規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的關(guān)系是首要任務(wù)。只有這樣，才能夠在最大程度上發(fā)揮出土地資源的利用價(jià)值。

3.1 明確土地管理的中心地位，合理進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃

當(dāng)前在我國(guó)，建筑用地的規(guī)劃發(fā)展大體上采取增加和減少掛鉤政策的方法，以優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)良性發(fā)展，讓農(nóng)村的土地利用效率得到大幅度提升，促進(jìn)農(nóng)民用地不斷向集中用地發(fā)展，增加土地價(jià)值，實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)土地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，化解城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾。不僅如此，對(duì)于政府而言，必須進(jìn)一步明確土地管理的地位，對(duì)現(xiàn)有的土地管理政策進(jìn)行完善、改進(jìn)，充分發(fā)揮增減掛鉤政策的作用。同時(shí)，還需要對(duì)已有的城市土地資源進(jìn)行精準(zhǔn)定位，秉承不占用農(nóng)業(yè)用地的原則，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃合理化發(fā)展[5]。

3.2 合理計(jì)劃建設(shè)用地，擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地

現(xiàn)階段，越來(lái)越多的城市投入到土地資源的擴(kuò)建行列當(dāng)中，在進(jìn)行新區(qū)域規(guī)劃的同時(shí)，不斷完善現(xiàn)行的土地規(guī)劃模式。想要進(jìn)一步提高土地資源利用率，首先需要做的便是優(yōu)化現(xiàn)行土地規(guī)劃模式，保證其具有合理性、可行性。

實(shí)際工作中，針對(duì)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)以及較小的城鎮(zhèn)可以運(yùn)用新區(qū)建設(shè)模式，對(duì)較大城市要控制現(xiàn)有土地使用面積，兩項(xiàng)工作協(xié)調(diào)安排。

3.3 深化土地規(guī)劃，持續(xù)完善管理制度

土地規(guī)劃管理體系的改進(jìn)依托于相關(guān)部門的土地引導(dǎo)、土地調(diào)控職能。應(yīng)進(jìn)一步完善土地開發(fā)，利用規(guī)劃方案，明確土地規(guī)劃的內(nèi)容和用途，從根本上提高城市規(guī)劃的實(shí)施效果。不僅如此，土地資源規(guī)劃管理部門還需要加強(qiáng)對(duì)政策法規(guī)、專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)，在保證城鄉(xiāng)規(guī)劃開展質(zhì)量的同時(shí)，降低投入成本。

4 土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃關(guān)系的協(xié)調(diào)措施

4.1 建立土地資源管理體制

在對(duì)土地資源進(jìn)行規(guī)劃利用過(guò)程中，要建立管理機(jī)制，做好城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃的合作，保證資源利用率。建立良好的土地資源管理機(jī)制，不僅可以促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃，而且可以為土地規(guī)劃提供相應(yīng)依據(jù)，保證兩者協(xié)調(diào)一致，從而保證土地利用率。

4.2 完善土地補(bǔ)償機(jī)制

為了保障城鄉(xiāng)和諧發(fā)展，保障土地規(guī)劃合理性，必須要充分分析土地征用可能帶來(lái)的損失。另外，在土地征用過(guò)程中，要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，保證土地合理性。在征用過(guò)程中，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村就業(yè)指導(dǎo)，增加農(nóng)民收入，根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)全面落實(shí)新土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

4.3 實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃

國(guó)土空間規(guī)劃不僅能提升城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃的合理性，更能保證規(guī)劃效率。加強(qiáng)多種規(guī)章制度共同實(shí)施，可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃，保證城市合理化發(fā)展，保證工作準(zhǔn)確落實(shí)，保證國(guó)土資源合理配置，提高我國(guó)城市化建設(shè)水平。

4.4 利用信息化手段

按照我國(guó)目前的城市發(fā)展情況來(lái)看，實(shí)施土地規(guī)劃管理以及城鄉(xiāng)規(guī)劃是非常重要的。1）需要對(duì)工作目標(biāo)進(jìn)行有效明確。2）可以利用一些信息化手段對(duì)土地資源信息進(jìn)行有效采集，后續(xù)還要對(duì)土地實(shí)際資源進(jìn)行全方位監(jiān)測(cè)。站在政府部門的角度來(lái)看，可以適當(dāng)強(qiáng)化對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的分析工作，并通過(guò)信息化處理手段來(lái)保障規(guī)劃管理以及城鄉(xiāng)規(guī)劃的整體效果?？臻g規(guī)劃體系構(gòu)建完畢后，需要對(duì)其進(jìn)行整理，并根據(jù)各個(gè)區(qū)域的發(fā)展需求，對(duì)土地規(guī)劃以及環(huán)境建設(shè)方案進(jìn)行調(diào)整，盡可能避免問(wèn)題出現(xiàn)[6]。

4.5 規(guī)范土地征用過(guò)程

在征地時(shí)期，如果征地尾款與土地在實(shí)際中的價(jià)值不匹配，則不利于維護(hù)農(nóng)民根本利益，制約了城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。工作人員在進(jìn)行損失計(jì)算時(shí)，不能夠只考慮到農(nóng)民的損失，還需要對(duì)間接損失進(jìn)行深入挖掘。除此之外，在進(jìn)行土地征用工作時(shí)，必須要依據(jù)相關(guān)的管理?xiàng)l例對(duì)土地進(jìn)行管理，并且還需要根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際發(fā)展規(guī)律來(lái)進(jìn)行土地征用，盡可能提高土地征用的合理性。有關(guān)部門在進(jìn)行土地征用時(shí)，需要積極引導(dǎo)農(nóng)民構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)格局，并加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的就業(yè)指導(dǎo)。另外，有關(guān)部門還必須要依照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)積極補(bǔ)償工作，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[7]。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，現(xiàn)代社會(huì)背景下，越來(lái)越多的人涌入到城市當(dāng)中，導(dǎo)致城市土地資源愈發(fā)緊張。土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)的重要部分，但由于受諸多因素影響，二者落實(shí)過(guò)程中很容易出現(xiàn)矛盾沖突。進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)過(guò)程中，土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施工作都扮演著重要角色。為解決兩者矛盾，政府要加強(qiáng)分析、規(guī)范土地征用過(guò)程，完善土地補(bǔ)償機(jī)制、土地資源管理體制，再利用信息化手段促進(jìn)兩者關(guān)系，從而保證土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃能夠共同推進(jìn)。

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（責(zé)任編輯：劉 昀）