胡 曉，王燕華

（1.江西省政府投資項目評審中心，江西南昌 330000；2.江西省科技信息研究所，江西南昌 330000）

0 引言

合同能源管理（EMC）是指由專業(yè)的節(jié)能服務(wù)公司（在國外簡稱ESCO，在國內(nèi)簡稱EMCo），通過能源服務(wù)合同為客戶企業(yè)提供能源效率診斷和節(jié)能潛力分析、節(jié)能項目可行性研究、方案設(shè)計、技術(shù)選擇、項目融資、設(shè)備采購、安裝調(diào)試、運行維護、人員培訓(xùn)、節(jié)能量檢測、節(jié)能量跟蹤等一整套的系統(tǒng)化服務(wù)，并向客戶保證實現(xiàn)合同中所承諾的節(jié)能量和節(jié)能效益［1］。

加快推行合同能源管理，積極發(fā)展節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)，是利用市場機制促進節(jié)能減排、減緩溫室氣體排放的有力措施，是培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、形成新的經(jīng)濟增長點的迫切要求，也是推進生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)綠色發(fā)展的客觀需要。

1 國內(nèi)外合同能源管理發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 國外合同能源管理發(fā)展現(xiàn)狀

以合同能源管理形式實施項目的節(jié)能服務(wù)公司最早起源于1975年的瑞典，隨后在美國、歐洲等發(fā)達國家迅猛發(fā)展，成為推進節(jié)能降耗的重要市場化手段。1997年，美國政府制定了“聯(lián)邦政府能源管理計劃（FEMP）”，通過對政府辦公樓宇等公共設(shè)施實施合同能源管理項目加強政府與節(jié)能服務(wù)公司的合作。在美國超過50萬棟政府建筑物及設(shè)備進入節(jié)能服務(wù)市場，政府能源費用開支得到有效控制，公共機構(gòu)節(jié)能示范效應(yīng)明顯。據(jù)統(tǒng)計，美國節(jié)能服務(wù)行業(yè)總產(chǎn)值2011年約72億美元，2012年約85億美元，2013年約94億美元，平均增速在18%左右，預(yù)測2020年美國節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)收入將增至199億美元。加拿大第一個節(jié)能服務(wù)公司由魁北克省政府與電力公司聯(lián)合組建成立，提供的節(jié)能服務(wù)在短時間內(nèi)實現(xiàn)了巨大的收益，推動大量節(jié)能服務(wù)公司不斷涌現(xiàn)。1992年，加拿大政府頒布了“聯(lián)邦政府建筑物節(jié)能促進計劃（The Fe-feral Buildings Initiative）”，促進合同能源管理項目在政府機構(gòu)中開展，不僅解決了政府開展節(jié)能項目資金來源的難題，還提供了大量就業(yè)崗位，促進節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展［2］。加拿大主要的節(jié)能項目集中在公共設(shè)施的改造、工業(yè)企業(yè)的節(jié)能改造及民眾用能設(shè)備的改造，到2050年，加拿大將有超過1/4的節(jié)能潛力位于建筑領(lǐng)域。歐盟是一個擁有廣泛權(quán)力和特殊法律地位的國際組織［3］，為推行合同能源管理，歐盟成立了獨立的節(jié)能管理機構(gòu)，包括歐洲能源監(jiān)管委員會（CEER）和能源交通綜述（ETDG）對能源交易和試產(chǎn)進行監(jiān)管［4］。據(jù)統(tǒng)計，歐盟國家既有建筑約64%是1975年以前建成的，且大部分處于溫帶氣候，總體節(jié)能潛力較大，75%～90%的既有存量建筑將繼續(xù)使用至2050年［5］。從2014年1月1日起，歐盟每年約有3%的公共建筑進行以節(jié)能為目的的改造，是推行合同能源管理商業(yè)模式的重要應(yīng)用領(lǐng)域。

1.2 國內(nèi)合同能源管理發(fā)展現(xiàn)狀

合同能源管理在中國本土企業(yè)中的最早實踐，源于1997年中國政府和世界銀行、全球環(huán)境基金聯(lián)合實施的“中國節(jié)能促進項目”，該項目的實施成為我國政府按照市場化機制推進節(jié)能機制轉(zhuǎn)換的一項重要措施。隨后，我國合同能源管理發(fā)展進入了示范推廣和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展階段。

1.2.1 示范推廣階段

為完成“中國節(jié)能促進項目”，在全球環(huán)境基金會和世界銀行的支持下，我國分別在北京、遼寧、山東成立了3家基于市場機制的能源管理公司，分別在紡織、機械、輕工、電力、建材、冶金、化工、造紙和公共事業(yè)等領(lǐng)域?qū)嵤┖贤茉垂芾硎痉俄椖俊Ｊ痉镀陂g，3家公司共實施475個節(jié)能子項目，總投額達到13.3億元，形成年節(jié)能能力151萬噸標準煤、年二氧化碳減排能力145萬噸，超過項目預(yù)定計劃目標，合同能源管理理念和模式得到廣泛傳播和接受［6］。“十一五”期間，我國節(jié)能服務(wù)公司從80多家增加到800多家，從業(yè)人員從1.6萬人增加到18萬人，節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模從47億元增加到840億元，節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)基本形成。

1.2.2 產(chǎn)業(yè)化發(fā)展階段

“十二五”時期，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快和消費結(jié)構(gòu)持續(xù)升級，我國能源需求呈剛性增長，資源環(huán)境約束趨緊，節(jié)能減排形勢嚴峻，為節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了良好機遇。為進一步加快推進節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國家在“十二五”時期陸續(xù)出臺各項政策，扶持壯大節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)。2010年4月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推行合同能源管理促進節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》［7］，提出到2015年，建立比較完善的節(jié)能服務(wù)體系，專業(yè)化節(jié)能服務(wù)公司進一步壯大，服務(wù)能力進一步增強，服務(wù)領(lǐng)域進一步拓寬，合同能源管理成為用能單位實施節(jié)能改造的主要方式之一。此外，國家發(fā)改委、財政部、人民銀行、國家稅務(wù)總局等部委相應(yīng)出臺了促進節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的四大政策措施，即加大資金支持力度，將合同能源管理項目納入中央預(yù)算內(nèi)投資和中央財政節(jié)能減排專項資金支持范圍；實行稅收扶持政策，包括暫免征收營業(yè)稅，減免企業(yè)所得稅等；完善相關(guān)會計制度；改善金融服務(wù)，節(jié)能服務(wù)公司實施合同能源管理項目投入的固定資產(chǎn)可按有關(guān)規(guī)定向銀行申請抵押貸款。2010年6月，財政部、國家發(fā)改委印發(fā)了《合同能源管理項目財政獎勵資金管理暫行辦法》，2010年中央財政安排20億元推進合同能源管理工作，對注冊資金500萬元以上并通過國家發(fā)改委、財政部審核備案的專業(yè)節(jié)能服務(wù)公司，以節(jié)能效益分享方式實施年節(jié)能量1萬噸標準煤以下合同能源管理項目，中央財政按240元/噸標準煤給予獎勵，省級財政按不低于60元/噸標準煤進行配套獎勵，計劃形成節(jié)能能力830萬噸標煤以上。該項政策的實施進一步打破了耗能企業(yè)缺乏節(jié)能動力和不夠重視節(jié)能的局面?！笆濉逼陂g，在政策給力、企業(yè)努力、平臺得力的大環(huán)境下，節(jié)能服務(wù)行業(yè)綜合能力顯著提升、從業(yè)隊伍快速壯大、產(chǎn)業(yè)規(guī)模穩(wěn)步增長、融資渠道持續(xù)開闊，合同能源管理成為用能單位實施節(jié)能技術(shù)改造最主要的方式之一。截至2015年年底，全國節(jié)能服務(wù)業(yè)務(wù)企業(yè)總數(shù)達到5 426家，行業(yè)從業(yè)人員達到60.7萬人，總產(chǎn)值突破3 000億元。

“十三五”時期，在綠色發(fā)展理念的推動下，我國節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)仍處于快速發(fā)展時期，截至2019年底，全國節(jié)能服務(wù)行業(yè)企業(yè)數(shù)量達到6 547家，行業(yè)從業(yè)人員人員突破70萬人，行業(yè)總產(chǎn)值達到5 222億元，其中合同能源管理項目投資額達到1 141億元，形成節(jié)能能力近4 000萬噸標準煤，減排二氧化碳突破1億噸。

2 江西省合同能源管理發(fā)展現(xiàn)狀

自2010年起，隨著合同能源管理模式在全國推廣，江西省積極落實國家層面制定的包括產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、財政獎勵、稅收減免在內(nèi)的各項政策，在全省范圍內(nèi)推廣合同能源管理模式。

2.1 出臺系列政策文件

省政府轉(zhuǎn)發(fā)了省發(fā)改委等部門《關(guān)于加快推進合同能源管理促進節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實施意見》，對節(jié)能服務(wù)公司從財政獎勵、稅收減免、項目抵押貸款、會計特別處理等4個方面給予扶持政策。省發(fā)改委、省財政廳印發(fā)了《江西省合同能源管理項目財政獎勵資金管理暫行辦法》，明確了財政獎勵條件、標準和項目申報流程、審核要件等，每節(jié)約1噸標準煤中央財政獎勵服務(wù)公司240元，省財政配套獎勵60元。獎勵資金用于采用合同能源管理模式實施的工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域以及公共機構(gòu)節(jié)能改造項目。2010年，全省共有24個合同能源管理項目通過審核獲得財政獎勵資金約2 000萬元，重點涉及陶瓷建材窯爐改造、建筑節(jié)能改造、城市路燈改造等領(lǐng)域，年節(jié)能量約7萬噸標準煤。該項政策國家延續(xù)到2015年已暫停?！笆濉币詠?，省發(fā)改委積極爭取國家資金，支持全省一批城市道路照明節(jié)能改造合同能源管理項目的實施。2019年，省機關(guān)事務(wù)管理局、省發(fā)改委、省財政廳聯(lián)合出臺了《江西省公共機構(gòu)合同能源管理暫行辦法》，規(guī)范公共機構(gòu)合同能源管理，引導(dǎo)社會資金投入公共機構(gòu)節(jié)能領(lǐng)域，推進公共機構(gòu)節(jié)能工作健康有序發(fā)展。

2.2 培育一批節(jié)能服務(wù)公司

2010—2013年，國家發(fā)改委、財政部先后備案了五批節(jié)能服務(wù)公司，通過備案的公司可在全國范圍內(nèi)開展合同能源管理項目工作。其中江西通過國家備案的節(jié)能服務(wù)公司有83家（原備案通過86家，后被取消資質(zhì)3家），這些公司提供的節(jié)能服務(wù)涉及余熱回收利用、綠色照明改造、窯爐（鍋爐）改造、能量系統(tǒng)優(yōu)化、建筑節(jié)能等領(lǐng)域。從地域分布來看，江西省節(jié)能服務(wù)公司近一半位于省會城市南昌；從企業(yè)規(guī)模來看，江西省的節(jié)能服務(wù)公司以中小企業(yè)為主，專業(yè)人才較為缺乏，技術(shù)創(chuàng)新能力較弱，與整個節(jié)能服務(wù)市場的需求還有一定差距。

2.3 實施一批合同能源管理示范項目

合同能源管理政策實施以來，江西省推動實施了一批合同能源管理項目，節(jié)能減排效益顯著。如在工業(yè)節(jié)能改造領(lǐng)域，某節(jié)能服務(wù)公司對新余發(fā)電公司2×20萬千瓦機組實施合同能源管理節(jié)能減排項目。該公司投資近億元，對新電公司2×20萬千瓦機組鍋爐燃燒系統(tǒng)、點火系統(tǒng)、汽輪機通流部分等項目進行節(jié)能減排技術(shù)改造，降低供電煤耗35克/千瓦時以上，每年可以節(jié)約標煤7萬多噸，減排二氧化碳17萬多噸、二氧化硫1 200噸。每年產(chǎn)生的節(jié)能效益前五年由雙方共享、五五分成，五年后節(jié)能設(shè)備和節(jié)能效益全部歸新余發(fā)電公司所有。在建筑節(jié)能領(lǐng)域，某節(jié)能服務(wù)公司對錦峰大酒店照明和空調(diào)實施合同能源管理項目。錦峰大酒店每年能耗費用占酒店營業(yè)收入的11.8%?？照{(diào)方面，節(jié)能服務(wù)公司通過采購能源管理設(shè)備用于控制制冷機組（水泵），避免“大馬拉小車”現(xiàn)象，平均節(jié)電率達到45.5%，每年節(jié)約電費17萬元。雙方約定合作期限3年，節(jié)電率達到35%。照明方面，錦峰大酒店照明年均用電不低于270萬度。節(jié)能服務(wù)公司通過選用能源管理設(shè)備，優(yōu)化供電系統(tǒng)，平均節(jié)電率達到15%，每月可節(jié)約電費2.6萬元，30個月全部回收投資?？照{(diào)和照明項目合同期滿后，設(shè)備將全部歸錦峰大酒店所有，錦峰大酒店每年可從節(jié)能中獲得效益50萬元，設(shè)備使用壽命長達10年以上。

3 江西省合同能源管理發(fā)展存在的問題

合同能源管理在江西已推行10余年，在產(chǎn)業(yè)規(guī)模、技術(shù)創(chuàng)新、人才培育等方面取得了良好成效，為節(jié)能服務(wù)公司和用能單位搭建了合作的橋梁。但是與發(fā)達省份相比，合同能源管理市場仍然不夠活躍，存在政府扶持政策不足、市場規(guī)模散小、市場模式單一、節(jié)能服務(wù)公司能力不足等問題。

3.1 政策、法律機制有待進一步健全

雖然江西省出臺了《實施意見》和《暫行辦法》，加大合同能源管理推行力度，但對該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和機制缺乏深入研究，在實施過程中缺乏具體的工作細則。比如合同能源管理項目財政獎勵國家已于2015年暫停，而節(jié)能服務(wù)公司大部分為新生中小企業(yè)，商業(yè)資信度相對較低，且普遍缺少土地、廠房等接受程度高的抵押品，同時銀行很難對項目節(jié)能效益做準確判斷，擔心貸款無法回收，雙重影響下導(dǎo)致節(jié)能服務(wù)公司很難通過銀行等金融機構(gòu)為合同能源管理項目融資。因此，如何完善支持節(jié)能服務(wù)公司發(fā)展和合同能源管項目建設(shè)的一系列配套政策顯得尤為重要。

3.2 社會認識度有待進一步提高

江西省主要用能企業(yè)多屬于鋼鐵、有色等周期性行業(yè)，企業(yè)效益受行業(yè)周期的影響遠大于能源成本影響，雖然企業(yè)實施節(jié)能改造能夠獲得可觀的效益收入，但企業(yè)管理者往往從短期經(jīng)濟利益考慮，缺乏對節(jié)能減排重要性和緊迫性的認識。同時，用能企業(yè)與節(jié)能服務(wù)公司的合同是否能如期履行存在質(zhì)疑，導(dǎo)致作為節(jié)能減排責任主體的企業(yè)缺乏足夠的動力，市場需求并未徹底釋放。

3.3 節(jié)能效益科學(xué)評估體系有待制定

合同能源管理產(chǎn)業(yè)涉及的節(jié)能技術(shù)種類多、范圍廣，很難形成單獨標準，缺乏一套科學(xué)的節(jié)能效果評估體系。部分節(jié)能服務(wù)公司為了追求更大利益，夸大自身節(jié)能技術(shù)和產(chǎn)品，個別實施了合同能源管理的用能單位在收益分成上不兌現(xiàn)合同承諾，導(dǎo)致節(jié)能公司和用能單位容易產(chǎn)生糾紛，拖延、克扣甚至拒絕回款等也現(xiàn)象時有發(fā)生。

4 推進江西合同能源管理發(fā)展的有關(guān)建議

4.1 加強制度供給

一些節(jié)能服務(wù)公司在制度保障、補助和專項資金的重要性之間做選擇時，往往首先選擇制度保障。如果沒有政府制定嚴格的政策標準體系并承擔起監(jiān)督職能，節(jié)能服務(wù)政策難以落到實處。因此，建議《江西省實施〈中華人民共和國節(jié)約能源法〉辦法》修訂過程中增加合同能源管理相關(guān)內(nèi)容，對節(jié)能雙方權(quán)利與義務(wù)、服務(wù)內(nèi)容、驗收標準、效益分享方式、違約責任等方面做出明確規(guī)定，為合同能源管理提供法治保障。同時，建議國家層面適時修訂完善《節(jié)能能量測量和驗證技術(shù)通則》（GB/T 28750—2012），進一步規(guī)范和細化節(jié)能量測量方法，統(tǒng)一節(jié)能量和減排量轉(zhuǎn)換測算標準，推動節(jié)能減排各種商業(yè)模式的互通。

4.2 加大財稅政策支持力度

由于合同能源管理項目實施周期長，節(jié)能服務(wù)公司投資回報期長，資金壓力大，傳統(tǒng)的融資模式無法滿足其資金需求。建議省級層面成立政府主導(dǎo)、社會資本參與的節(jié)能融資平臺和基金，為符合條件的節(jié)能服務(wù)公司提供融資擔保。同時對節(jié)能效益顯著、投資回報期長的項目給予免息或低息貸款支持。在稅收政策方面，對合同能源管理項目無償轉(zhuǎn)讓設(shè)備的收入不在視為銷售收入，減輕用能單位稅收負擔；對合同能源管理項目細化會計科目設(shè)置，明確企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠的單獨核算標準；對節(jié)能技術(shù)研發(fā)人才技術(shù)成果轉(zhuǎn)讓費等方面予以個人所得稅優(yōu)惠，激發(fā)科研人員創(chuàng)新熱情。

4.3 強化宣傳引導(dǎo)

政府部門要引導(dǎo)新聞媒體加大對合同能源管理模式和政策措施的宣傳力度，宣傳典型，推廣經(jīng)驗，動員全社會參與合同能源管理。依托龍頭企業(yè)、大專院校、科研院所以及各行業(yè)協(xié)會的力量，積極開展合同能源管理政策、技能、知識培訓(xùn)，迅速形成節(jié)能診斷、設(shè)計、改造、運營人才隊伍。定期或不定期舉辦由政府、企業(yè)、科研院所、高校共同參與的推介會，為節(jié)能服務(wù)公司和用能企業(yè)搭建交流合作的平臺。