龔 英

(貴州廣播電視大學 貴陽 550004)

一、核心概念界定

(一)資產建設

資產建設是由美國邁克爾·謝若登提出來的不同于以收入為主的反貧困社會政策，其核心觀點可以概括為：對社會低收入者的社會轉移支付，不應通過加大或維持立即提供生活消費標準的直接現(xiàn)金支付，而需要尋求以政府轉移支付的部分資源來刺激社會低收入者樂意對未來資產進行積累的新社會政策形式。[1]據(jù)此可以看出，資產建設強調貧困個體及家庭的資產累積所帶來的正向福利效應，社會政策并非僅僅滿足福利對象當前收入維持和消費需求，而應該是發(fā)展性的，朝向福利對象的長期社會保護。自從以資產建設為基礎的社會福利理論被提出以后，在全球掀起了一場從理念到實踐的社會政策革命。資產建設理論能在世界各地，尤其是國外得以實踐并有所發(fā)展，證明資產建設福利政策能適應社會發(fā)展的需求，是一種新的發(fā)展趨勢。

(二)新生代農民工

新生代農民工指的是在1980年及之后出生的，進城從事非農業(yè)生產6個月及以上的，常住地在城市，戶籍地在鄉(xiāng)村的勞動力，是新時代的產業(yè)工人。[2]他們基本沒有從事過農業(yè)生產，長期在城市從事著非農產業(yè)，從職業(yè)上來說他們已經(jīng)成為工人，是城市建設的重要力量，為我國經(jīng)濟的發(fā)展和城市的現(xiàn)代化建設做出了重要貢獻，卻無法從身份上真正變成城市市民，無法享受和城鎮(zhèn)市民一樣的待遇。

(三)公共財政

公共財政是在市場經(jīng)濟條件下，為了彌補市場失靈，滿足公共需要，由政府向社會提供公共產品或服務而形成的資金收支分配活動或經(jīng)濟行為。[3]公共財政作為市場經(jīng)濟財政而存在，對解決社會環(huán)境、公共安全、處理利益分配關系、協(xié)調區(qū)域協(xié)調發(fā)展、發(fā)展國家經(jīng)濟、提高綜合國力產生著積極的作用。

二、新生代農民工市民化的意義

自2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》發(fā)布實施以來，我國城鎮(zhèn)化取得積極成效，但農業(yè)轉移人口市民化進展緩慢、城鎮(zhèn)化質量不高等問題依然存在。[4]農業(yè)轉移人口市民化的主要對象是進城農民工，而新生代農民工作為農業(yè)轉移人口的主體，其市民化程度對推動我國新型城鎮(zhèn)化建設、社會轉型及現(xiàn)代化建設等具有重大的作用和意義。

第一，新生代農民工市民化有助于加快農業(yè)現(xiàn)代化。推進新生代農民工市民化，并建立完善的農村土地流轉市場和承包經(jīng)營權退出機制，耕地資源就可以向專業(yè)農戶集中，從而改變農地經(jīng)營細碎化的狀況，為農業(yè)的規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造條件，以實現(xiàn)農業(yè)的集約化生產和機械化操作，提高農業(yè)的土地利用率和勞動生產率，提升現(xiàn)代化水平，逐步推動傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)的轉化。

第二，新生代農民工市民化有助于縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。新生代農民工市民化可以使其享有城鎮(zhèn)居民已經(jīng)享有的公共服務和社會福利，從物質和精神兩方面融入城市生活，有利于城市的穩(wěn)定和發(fā)展；新生代農民工市民化帶動了以家庭為單位的農村人口的轉移，由此可以解決單一的農村青壯年勞動力轉移所引起的留守兒童、留守老人等次生社會問題；同時，農村人口減少，為農村資源的重新整合騰出空間，有利于農業(yè)產業(yè)化和農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，從而縮小農村發(fā)展與城市發(fā)展之間的差距。

第三，新生代農民工市民化有助于促進社會公平，維護社會穩(wěn)定。新生代農民工市民化有助于暢通群體利益訴求渠道，保護農民工自身權益，使其免遭不公平待遇，享有與城市居民同等的政治權利。新生代農民工市民化有助于縮小城鄉(xiāng)居民間的收入差距，促進市場經(jīng)濟主體的自由平等，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的經(jīng)濟地位平等，避免在城市造成新的社會斷裂，助于實現(xiàn)社會秩序的安全、穩(wěn)定，也有助于建立民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會主義社會。

三、新生代農民工市民化的重要舉措——資產建設

對新生代農民工進行資產建設是促進新生代農民工市民化的重要舉措，具有十分重要的作用：其一，資產是新生代農民工融入城鎮(zhèn)的重要條件，是解決其最關鍵的生存前提——住房的最有效途徑；其二，資產是城市對戶籍準入的重要條件，一些城市將戶籍準入條件定為購置一定面積的住房，或具有某些特定技能，或達到一定學歷，或在企業(yè)務工一定年限，通過新生代農民工的個人資產建設及個人能力建設可使其達到準入條件，從戶籍上變?yōu)槌擎?zhèn)居民；其三，資產是新生代農民工在城鎮(zhèn)生存發(fā)展的重要保障。目前之所以未放開戶籍制度和讓土地使用權充分流轉，其原因在于害怕大量無產無業(yè)的人口涌向城鎮(zhèn)形成大量城鎮(zhèn)貧困人口和貧民窟，因而必須有一定保障條件，但保障分為社會保障和個人保障，從個人的意義上講個人保障更加重要，而我們目前的城鎮(zhèn)化對策更多地關注了社會保障，卻對個人資產保障和能力保障關注不夠。

四、資產建設需要解決的重大問題——資金來源

任何一項社會政策的推行都需要資金的支持，資金來源將是推行新生代農民工資產建設項目道路上的關鍵。為了解決資金難題，通過對國內外資產建設項目中資金的來源進行總結和梳理發(fā)現(xiàn)，資產建設項目的推行都是在政府財政政策的支持下，通過來自政府資源的資產作為低收入者資產的啟動支持形式，以鼓勵更多的低收入者進行資產建設。如“美國夢”示范工程，英國的“兒童信托基金”，新加坡設立的“中央公積金制度”，臺灣推出的“臺北市家庭發(fā)展賬戶”，中國香港成立的“兒童發(fā)展基金”等項目，獲得來自政府的資助成為這些以資產為基礎的社會福利政策的共同點。此外，資產建設理論也強調，每個人應該擁有平等的資產積累權利，對于沒有資產初始積累的低收入者，政府應該建立相應的制度向低收入者傾斜，幫助低收入者建立起屬于他們自己的資產賬戶。據(jù)此，本文提出利用公共財政來支持新生代農民工的資產建設。

五、公共財政的支持模式——個人發(fā)展賬戶

謝若登教授在提出資產社會政策的同時，也設置了資產建設的實踐工具——個人發(fā)展賬戶。個人發(fā)展賬戶是一種面向所有人，以低收入者為主要對象，自愿的、可選擇參與的賬戶，被設計用于實現(xiàn)參與者的長遠目標，如住房、教育、投資等，以促進低收入者的脫貧和發(fā)展，最終達到改善生活條件的目的。個人發(fā)展賬戶包括配款率、時間限制、配款限制和每月儲蓄目標這四個重要的參數(shù)。定期儲蓄是個人發(fā)展賬戶最顯著的特點，參與者每個月必須按要求向賬戶中存款，如若不能達到存款要求則會失去參與機會。存款用途也做了限定，只能用于實現(xiàn)預先設定的特定目標，對用于非指定性目標的取款，不但無法獲得配額和存款的增值收入，還有可能受到處罰。通過采用這種限制存款和資金用途的方式幫助參與者進行資產積累。為了激發(fā)參與者儲蓄的積極性，個人發(fā)展賬戶還引入了配額機制，存款配額成為了賬戶的主要資助形式。此外，為了增強參與者的發(fā)展能力，參與者還必須參加與特定資產目標相關的金融培訓課程。另外，個人發(fā)展賬戶還具有繼承性，以幫助年輕一代實現(xiàn)生活目標。

本文認為，在實踐新生代農民工資產建設問題上，個人發(fā)展賬戶是一種很有潛力的實踐途徑。第一，中國人的消費觀念和消費行為偏于“保守”，習慣量入為出的消費模式，并且樂意為應對將來的不時之需推遲現(xiàn)在的消費，比如子女的教育、購房、疾病、養(yǎng)老等，為將來的消費而進行儲蓄是被中國人普遍接受的一種傳統(tǒng)文化，所以以儲蓄為目標的“個人發(fā)展賬戶”很容易被人們接受。并且在儲蓄還有配額的情況下，新生代農民工將有更大的儲蓄動機和積極性。第二，個人發(fā)展賬戶與中國現(xiàn)在所推行的一些福利政策有相似之處，比如城市中為在職居民購房而設定的住房公積金，資金作為將來購房的一種儲蓄，只能用于購買住房這一特定目的。個人發(fā)展賬戶與這類項目的相似性可以降低宣傳難度，更容易獲得廣泛支持。第三，個人發(fā)展賬戶要求賬戶持有者向賬戶中存款才能獲得相應的配額，所以這要求參與者必須要具備一定的支付能力，新生代農民工有打工收入，容易滿足個人發(fā)展賬戶設立的前提條件。

綜上所述，在新生代農民工資產建設項目中，我們可以引入“個人發(fā)展賬戶”的實踐模式，并把它作為公共財政支持資產建設的一種依托。但由于國情的差異，我們也不能完全照搬國外的“個人發(fā)展賬戶”，而要根據(jù)我國的實際情況做出相應的調整。

(一)強調資助的公平性

雖然針對新生代農民工的資產建設項目是一個普遍性的社會政策，所有的新生代農民工都可以參與其中，但這種普遍參與性并不意味無差異化的補貼標準，補貼應該具有一定的傾向性和限制，采取受益平衡的補貼思路，即不是所有參與資產建設項目的新生代農民工都能獲得相同的財政支持，公共財政支持新生代農民工資產建設時更應當偏向于新生代農民工群體中的貧困者。一般情況下，我們可以根據(jù)新生代農民工所在地經(jīng)濟水平和收入水平指標，再結合新生代農民工自身的資產狀況，制定評定新生代農民工資產等級的指標體系，只有新生代農民工中的貧困群體才能獲得存款配額，而新生代農民工中的較高收入者要自己承擔全部的存款數(shù)額，但賬戶余額可以享受到稅收優(yōu)惠待遇，比如免稅或推遲稅收時間等。只有這樣才能避免因投資能力不同，導致高收入者從資產建設中受益越多，低收入者受益越少的“福利倒置”現(xiàn)象。

(二)弱化具體賬戶間的界限

根據(jù)人生階段與人生需求之間的相互聯(lián)系，在不同的人生階段，人們有不同的需求側重點。在步入職場以前，人們的需求重點是教育，教育費用是人們的大宗支出。步入職場以后，大多數(shù)人面臨著結婚的問題，購置住房成了人們的需求重點。年老退休以后，養(yǎng)老和醫(yī)療成為了人們的需求重點。謝若登在個人發(fā)展賬戶下設置了不同用途的分賬戶，如住房賬戶、教育賬戶、養(yǎng)老賬戶等，每個分賬戶中資金只能用于指定目的，不得挪作他用的規(guī)定降低資金利用效率。所以我們在設置新生代農民工的個人發(fā)展賬戶時，應該弱化個人發(fā)展賬戶中特定賬戶間的分界線。當參與者的需求重點是子女教育時，不管個人發(fā)展賬戶中的資金是來源于住房賬戶還是養(yǎng)老賬戶，都可以用于支付子女教育費用。當子女教育得到滿足而賬戶中還有資金剩余時，又可以將其轉移到其他賬戶，以滿足下一階段的需求。如此，通過不同賬戶間資金的流動，實現(xiàn)提高資金利用效率的目的。

(三)提高賬戶的靈活性

為了避免參與者隨意取款，謝若登規(guī)定個人發(fā)展賬戶的參與者用于非指定性目標的取款，不但無法獲得配額和存款的增值收入，還有可能受到處罰。這一規(guī)定有其必要性，但也有局限性，尤其是在面對突發(fā)情況時，此規(guī)定可能成為參與者應對風險的阻礙。例如，參與者的儲蓄是為了購房，當他不幸遭遇了疾病或其他突發(fā)情況急需用錢時，雖然住房賬戶中有錢，但不符合規(guī)定用途，如果為了應對當前的需求提款，將使長期的努力付諸東流；如果不提款，又無力解決當務之急，所以，這很容易讓參與者陷入兩難的境地。為了避免類似情況的發(fā)生，在新生代農民工的個人發(fā)展賬戶中應該考慮制定應對此類問題的機制。比如，可以給他們制定一個還款期限，只要在規(guī)定的時間內把挪用的資金補上，他們就可以繼續(xù)參與該項目。如此，通過一種更為人性化的設計，提高賬戶的靈活性，以維持賬戶的長遠發(fā)展。

六、公共財政的運作機制

(一)財政資金投入方式

1.配款比率

(1)中央和地方政府的配款比率。很多新生代農民工都有儲蓄愿望，而他們儲蓄較少的根源不僅僅是因為他們的收支結余少，更因為政府沒有向他們提供像城鎮(zhèn)居民一樣的資產積累渠道和機會。在財政資金支持新生代農民工資產建設這一問題上，毫無疑問中央政府有著義不容辭的責任，但按“誰受益誰負責”的原則，地方政府也有不可推卸的責任。

根據(jù)我國新生代農民工的流動特點，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)達的沿海地區(qū)或是內陸地級以上城市是新生代農民工的主要流入地，雖然新生代農民工的聚集給當?shù)卣畮砹艘欢ǖ膲毫?，但這種勞動力的流動也為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻。從公平的角度來看，地方政府分擔新生代農民工資產建設項目的成本也在情理之中，并且這些地區(qū)經(jīng)濟本身就比較發(fā)達，加之新生代農民工市民化是分批次進行，不可能整體一步到位，所以平攤到每一年，地方財政需要投入的資金也不會太多，以此來看，地方政府應該具備支持資產建設的財政實力。

對支持新生代農民工進行資產建設的公共財政應該包括兩部分：中央財政和地方財政。不過需要明確中央和地方政府在新生代農民工資產建設中的支出責任，以決定采取何種配款方式，并且這一方式一定要遵循財權與事權相統(tǒng)一的原則，使各級政府間的投入責任和財力能合理匹配，并且配款比例要包含有激勵作用的設計理念，這樣才能充分調動各個參與主體的積極性。

我國經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)了中東西部經(jīng)濟發(fā)展的顯著差異，在考慮地方政府的配額時，要充分考慮到當?shù)卣氖袌鲩_放水平、經(jīng)濟發(fā)展程度以及當?shù)叵M水平，不能使責任均等化，要區(qū)別對待。對于有較強經(jīng)濟實力的東部沿海地區(qū)，中央與地方政府按照1：1的比例進行配款，即中央政府每投入1元，相應的地方政府就要配套1元，具體可以采用中央：省：市=1：0.5：0.5的投入方式。而對于經(jīng)濟落后的東西地區(qū)，中央與地方政府按照1：0.5的比例進行配款，具體可以采用中央：省：市=1：0.3：0.2的投入方式。當然，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，今后可以適當提高配款比率，以增強扶持力度。

(2)不同賬戶的配款比率。借鑒謝若登對個人發(fā)展賬戶的設計模式，在我國新生代農民工的“個人發(fā)展賬戶”下也該設置住房賬戶、教育賬戶、養(yǎng)老賬戶、投資賬戶等各種不同用途的賬戶。如何確定不同賬戶的配款比率，可以從兩方面來考慮：一方面，由于每個特定用途的發(fā)展賬戶在未來投入使用時，所需的啟動資金存在差異，所以針對不同的發(fā)展賬戶，可以按照賬戶目標實現(xiàn)的難易程度，采取不同的配款標準。譬如，對住房賬戶，可以根據(jù)新生代農民工所在地的社會平均房價水平來確定參與者和政府之間的配款比率。長期以來，像北京、東部沿海等大中發(fā)達城市的房價居高不下，高房價成了外來人口落戶的最大羈絆，對于身處這些高房價地區(qū)的新生代農民工，他們的住房賬戶可以采取1：3的配款比率，即新生代農民工個人每投入1元，就可以獲得來自政府3元的配款。對于房價相對較低的地區(qū)可以采取1：1.5的配款，甚至可以更低。同樣，對于教育賬戶、養(yǎng)老賬戶，都要根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、人均收入水平和消費水平等指標，因地制宜的確定不同的配額比例。另一方面，配款比率的高低還可以和國家的宏觀經(jīng)濟目標掛鉤。例如，當國家認為就業(yè)是解決新生代農民工市民化的重要途徑時，可以通過提高對教育賬戶的配款比率，引導新生代農民工對教育投入的重視，以此來提高自身的素質和就業(yè)技能進而實現(xiàn)充分就業(yè)。

2.配款限制

根據(jù)上述對配款比率的設置，我們能夠想象得到，這些配款措施對于新生代農民工而言應該具有相當大的吸引力，似乎個人存款越多，獲得的財政補貼也就越多，在這種激勵措施的刺激下，不排除一部分人會通過舉債的方式來提高存款數(shù)量，以爭取更多的財政配額。所以，對配款數(shù)額進行限制顯得尤為重要，對超過配款上限的存款就不進行配款，一方面可以控制財政負擔，另一方面也可以避免一些投機行為。當然，為了保障各種賬戶最終能實現(xiàn)預期目的，也要規(guī)定賬戶每月的最少儲蓄額，如此才能規(guī)定財政配款的下限。此外，對配額上下限的設定，也要綜合考慮地域、經(jīng)濟基礎、賬戶類型等對實現(xiàn)賬戶目標有影響的各種因素，以把配款的浮動范圍制定得更加客觀和科學。

(二)拓寬融資渠道

雖然公共財政是新生代農民工資產建設的支持主體，但受財政資金的限制，公共財政也只能發(fā)揮有限作用，所提供的財政資金并不能完全滿足新生代農民工資產建設的需求，因此還需積極尋求其他融資渠道來解決資金缺口問題。

1.企業(yè)的投入

對于企業(yè)來說，參與新生代農民工的資產建設項目能為其帶來潛在的經(jīng)濟收益。首先，現(xiàn)代企業(yè)的競爭不光是產品的競爭，更是人才和技術的競爭。新生代農民工作為企業(yè)生產經(jīng)營的重要構成要素，如果新生代農民工能被市民化，能在城市定居下來，不再頻繁流動，這樣就能為企業(yè)的發(fā)展儲備豐富的人力資源，減少企業(yè)的招人壓力，在一定程度上能降低企業(yè)的生產成本。其次，對新生代農民工資產建設項目的支持，也是企業(yè)社會責任的一種體現(xiàn)，能擴大企業(yè)的影響力和社會知名度，能為其帶來潛在的經(jīng)濟效益。所以從企業(yè)的角度來看，分擔新生代農民工市民化的成本也是其自身發(fā)展的一種需要，企業(yè)理應為新生代農民工的資產建設投入一定的資金。

2.非政府組織和個人的募捐

20世紀80年代以來，非政府組織在我國公共管理領域里的活動越來越活躍，尤其在環(huán)保和扶貧開發(fā)領域占據(jù)著越來越重要的地位，在各種突出社會問題的解決上做出了積極的貢獻。新生代農民工市民化作為我國城鎮(zhèn)化進程中一個十分棘手的問題，非政府組織應該為這個問題的解決出力，它也完全符合非政府組織為社會公益服務的宗旨。像中國扶貧基金會、中華慈善總會、中國人口福利基金會等有較強影響力的非政府組織可以成為新生代農民工資產建設中的重要參與者，通過無償捐款的模式直接支持新生代農民工的資產建設。除了非政府組織以外，一些熱衷于慈善事業(yè)的個人也能為這個項目提供一定的支持。從本質上來講，捐贈本身是與利益無關的一種無償?shù)?、自愿的慈善行為，但如果政府能夠在法律允許的范圍內，為這些善良的捐贈者進行適當?shù)睦嫜a償(側重于精神方面的補償)，定能對這種捐贈行為起到正強化的激勵作用。

3.外國援助

在經(jīng)濟全球化的背景下，隨著改革開放的深入，我國與世界各國的交往日益密切，并與不少國家建立了友好合作的伙伴關系，所以我們應該利用好當前這種良好的國際關系，積極爭取包括外國政府、國際組織、非政府組織、基金會和個人等一切國外資源對新生代農民工資產建設項目的援助。在爭取外國援助時，要密切關注那些熱衷于公益事業(yè)，并對新生代農民工資產建設項目感興趣的組織，因為這樣更容易獲得對方的認同和道義上的支持，提高獲得資助的可能性。政府應該掃清籌資道路上的一切障礙，保證外國資金的順利流入。

4.小額信貸

小額信貸作為一種重要的金融扶貧方式，通過金融服務幫助城鄉(xiāng)的低收入者獲得就業(yè)創(chuàng)業(yè)的發(fā)展機會。新生代農民工作為城市的貧困群體，他們應該成為小額信貸的受惠對象。但是，由于新生代農民工沒有固定的住所，流動性大，缺乏穩(wěn)定的收入來源，使他們無法達到申請小額信貸的基本條件。此外，有些地方的小額信貸本身就存在資金來源不足的問題，無力擴大受惠對象范圍，為了突破新生代農民工接受小額信貸的困境，我們要立足制度創(chuàng)新，可以嘗試為新生代農民工量身定做一種新的信貸扶貧制度——個人發(fā)展賬戶質押貸款。參加個人發(fā)展賬戶的新生代農民工，在急需資金的情況下，可以用自己的個人發(fā)展賬戶作為質押物到指定銀行申請貸款，貸款額為個人發(fā)展賬戶中繳費金額的85%，貸款資金來自新生代農民工個人發(fā)展賬戶項目中的存款，貸款利息一部分歸個人發(fā)展賬戶組織機構，一部分作為銀行的手續(xù)費，根據(jù)貸款資金的用途設置合理的還款期限。當新生代農民工無法歸還貸款時，可以用個人發(fā)展賬戶中存款抵賬。這種個人發(fā)展賬戶質押貸款的模式首先解決了新生代農民工貸款無抵押品的問題；其次盤活了個人發(fā)展賬戶中的存款，降低了銀行的貸款風險；再次也拓寬了新生代農民工的融資渠道，解決了他們生產生活的資金需求；最后，貸款者支付的利息又實現(xiàn)了個人發(fā)展賬戶中資金的保值增值。

在此需要說明的是，對參與資產建設項目的新生代農民工開放小額信貸，不是讓他們把獲得的貸款直接投入資產賬戶，而是當他們遇到緊急情況急需用錢時，作為應對風險的一種手段，以防止他們在中途迫于無奈做出放棄參與資產建設的錯誤決定，所以這種融資渠道可以被認為是資產建設項目的一種保障方式。

此外，為了拓寬融資渠道，也要注重靈活運用多種籌資方法，如電視勸募、傳媒報道勸募。因為社會各界對新生代農民工資產建設的支持是建立在對該項目的理解和認可的基礎上，所以需要政府加大對該項目的宣傳，讓社會各界了解新生代農民工資產建設的社會價值，為新生代農民工的資產建設營造良好的社會輿論環(huán)境，擴大社會影響力，爭取獲得更好的籌資成效。但新生代農民工資產建設的籌資工作是一項長期的、系統(tǒng)的、復雜的工程，必須加強組織保證，可以考慮通過成立新生代農民工資產建設籌集組織來保證籌資工作有序、有效開展?？傊?，在拓寬融資渠道的過程中，政府應該充分發(fā)揮財政資金的導向作用，鼓勵社會各界參與到資產建設中來，讓社會共同發(fā)揮作用，努力形成政府、企業(yè)、非政府組織和新生代農民工個人的多元化融資渠道。