劉勇 張 笑凡

(1.沈陽(yáng)市自然資源局，遼寧 沈陽(yáng) 110011；2.沈陽(yáng)市勘察測(cè)繪研究院有限公司，遼寧 沈陽(yáng) 110003)

2019年8月26日，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉、〈中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法〉的決定》在中華人民共和國(guó)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議獲得通過(guò)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)入市相關(guān)內(nèi)容作為本次修法的最大亮點(diǎn)之一，在自然資源領(lǐng)域具有劃時(shí)代的積極意義。從頂層設(shè)計(jì)到試點(diǎn)探索歷經(jīng)近6年時(shí)間，其實(shí)現(xiàn)路徑、實(shí)施辦法、實(shí)際效用以及若干關(guān)鍵問(wèn)題等經(jīng)過(guò)不斷考證錘煉完善已基本清晰，為全面實(shí)施集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革背景和歷程

2013年11月，為貫徹落實(shí)黨的十八大關(guān)于全面深化改革的戰(zhàn)略部署，十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議研究了全面深化改革的若干重大問(wèn)題，公布了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。

2014年12月，習(xí)近平總書(shū)記先后主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議和中央政治局常委會(huì)會(huì)議，審議通過(guò)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，建立了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。

2015年2月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，授權(quán)在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》有關(guān)法律規(guī)定，其中涉及集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市修改相關(guān)內(nèi)容為“暫時(shí)調(diào)整實(shí)施集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等的規(guī)定。在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)。”授權(quán)期限截至2017年12月31日。

2017年11月，全國(guó)人大常委會(huì)作出決定，將試點(diǎn)期限延長(zhǎng)一年至2018年12月31日。

2018年12月，全國(guó)人大常委會(huì)審議關(guān)于再次延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定草案，擬將農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)法律調(diào)整實(shí)施的期限再延長(zhǎng)一年至2019年12月31日。

2019年8月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法》修正案。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市作為此次修法中最大的亮點(diǎn)和創(chuàng)新，首次被正式法律制度所確認(rèn)。

二、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市不同時(shí)期的內(nèi)涵及差異

根據(jù)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途的土地。

根據(jù)十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議關(guān)于修改《中國(guó)人民共和國(guó)土地管理法》的決定，（以下簡(jiǎn)稱《決定》），土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。

二者在規(guī)劃方面要求基本一致，但《決定》較試點(diǎn)時(shí)期政策對(duì)滿足入市條件的土地利用現(xiàn)狀情況有所收縮，前者在符合規(guī)劃的前提下，存量集體建設(shè)用地均可入市；后者則明確在符合規(guī)劃的前提下，經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地方可入市。

三、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市模式和效用

根據(jù)試點(diǎn)相關(guān)政策，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地設(shè)立三種入市模式。

1.直接就地入市

即依法取得、符合規(guī)劃、具備開(kāi)發(fā)建設(shè)所需基礎(chǔ)設(shè)施等基本條件的工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可采取招標(biāo)、拍賣、掛牌或者協(xié)議等方式直接就地入市。

該模式為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的基本常規(guī)模式，也與《決定》條款內(nèi)容想吻合，但從實(shí)際出發(fā)，經(jīng)調(diào)研，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，符合上述條件的地塊數(shù)量較少且布局分散，難以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，且其中大多數(shù)仍處在正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，使用權(quán)實(shí)際主體上已經(jīng)明確。故該模式主要適用于歷史上已依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)且土地用途為工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途的單位（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)），通過(guò)辦理出讓等有償手續(xù)，賦予完整的建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能，為今后抵押、轉(zhuǎn)讓等行為創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

2.通過(guò)“增減掛鉤”調(diào)整入市

根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，在確保建設(shè)用地總量不增加，耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高的前提下，對(duì)村莊內(nèi)零星、分散的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地先復(fù)墾后，可按計(jì)劃調(diào)整到本縣（市、區(qū)）域范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市。

該模式是試點(diǎn)時(shí)期入市所采取的主要模式，在平衡建設(shè)用地和耕地?cái)?shù)量關(guān)系的同時(shí)，按照因地制宜原則，通過(guò)空間置換，進(jìn)一步優(yōu)化集體建設(shè)用地入市后布局，以點(diǎn)成面，化零為整，有效發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，同時(shí)，在一定程度上也消化了長(zhǎng)期閑置的農(nóng)村建設(shè)用地資源，提高農(nóng)地利用效率，靈活解決了“可用的地塊不具備條件、具備條件的地塊不可用”等問(wèn)題。

3.城中村集體建設(shè)用地整治后入市

對(duì)歷史形成的城中村集體建設(shè)用地，依據(jù)相關(guān)規(guī)劃開(kāi)展土地整治，對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)各類土地統(tǒng)一進(jìn)行復(fù)墾、基礎(chǔ)設(shè)施配套，重新劃分宗地和確定產(chǎn)權(quán)歸屬。對(duì)不予征收的，在優(yōu)先保障城中村居民住房安置等用地后，屬于經(jīng)營(yíng)性用途的集體建設(shè)用地，由農(nóng)民集體入市。

一般來(lái)說(shuō)，城中村在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，屬于城市用地范疇，而權(quán)屬上歸集體所有，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)突破了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地內(nèi)涵（存量農(nóng)村集體建設(shè)用地），該模式主要發(fā)生在地方政府因資金等問(wèn)題無(wú)力實(shí)施征收改造，同時(shí)又存在改造意向單位的地區(qū)（如北流市）。因未實(shí)施征收，開(kāi)發(fā)商取得土地成本較同質(zhì)國(guó)有建設(shè)用地有所降低，加之市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力小，產(chǎn)品利潤(rùn)高，將會(huì)引起開(kāi)發(fā)企業(yè)重點(diǎn)專注，如全面實(shí)施或?qū)鹘y(tǒng)國(guó)有建設(shè)用地出讓造成一定影響。

四、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市可能需要重點(diǎn)考量的幾個(gè)方面

2020年1月1日，《土地管理法》修正條款即開(kāi)始施行，盡管實(shí)施辦法尚未出臺(tái)，但從試點(diǎn)做法和經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市思路、做法已基本清晰，其中對(duì)于需要重點(diǎn)考量的幾個(gè)方面梳理總結(jié)如下：

1.摸清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地底數(shù)

一是在集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記、第三次土地調(diào)查以及年度變更調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)規(guī)劃，進(jìn)一步調(diào)查摸清現(xiàn)狀集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)量、面積、分布、權(quán)屬、實(shí)際利用狀況、集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施開(kāi)發(fā)意愿以及可開(kāi)發(fā)潛力等信息；二是從地區(qū)審批管理實(shí)際出發(fā)，設(shè)立依法取得標(biāo)準(zhǔn)（擁有合法、規(guī)范的用地手續(xù)，建設(shè)用地使用權(quán)證等），調(diào)查摸清依法取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地相關(guān)情況；三是調(diào)查摸清年代相對(duì)久遠(yuǎn)（國(guó)家現(xiàn)行用地政策出臺(tái)前已實(shí)際使用或占用，至今仍在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)）的用地項(xiàng)目，本著尊重歷史原則，進(jìn)一步查清界定其取得的合法性以及是否具備入市條件；四是調(diào)查摸清非法（在國(guó)家現(xiàn)行用地政策出臺(tái)后，仍不具備合法、規(guī)范的用地手續(xù)）取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地情況，在違法狀態(tài)未消除前暫不可入市；五是調(diào)查摸清“城中村”數(shù)量和分布，合理界定“城中村”范圍，而且今后不再擴(kuò)大，避免出現(xiàn)以實(shí)施“城中村”改造為名規(guī)避征地，擾亂土地市場(chǎng)等情況的發(fā)生；六是在建設(shè)用地增減掛鉤工作基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)查農(nóng)村閑置建設(shè)用地情況，通過(guò)開(kāi)展土地評(píng)價(jià)確定可復(fù)墾整理潛力，為未來(lái)調(diào)整入市做好相應(yīng)地塊及指標(biāo)儲(chǔ)備。

2.對(duì)擬實(shí)施入市地區(qū)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃覆蓋

經(jīng)調(diào)研，現(xiàn)行相關(guān)規(guī)劃未能完全覆蓋農(nóng)村地區(qū)，不同程度上存在規(guī)劃缺失的情況，從而導(dǎo)致集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市無(wú)規(guī)劃可依，不具備入市基本條件。

從地區(qū)實(shí)際出發(fā)，全覆蓋規(guī)劃編制成本較高，一般集體經(jīng)濟(jì)組織承受壓力較大，同時(shí)規(guī)劃具有時(shí)效性，而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，提早編制規(guī)劃將可能導(dǎo)致部分區(qū)域因入市較晚進(jìn)而規(guī)劃失效造成資金的不必要浪費(fèi)。

從試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在入市意向調(diào)查的基礎(chǔ)上，可暫對(duì)有入市意向且條件相對(duì)完備的地區(qū)先行編制規(guī)劃，作為今后規(guī)劃審核依據(jù)，規(guī)劃編制費(fèi)用或可計(jì)入用地成本，減輕集體經(jīng)濟(jì)組織資金壓力，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，應(yīng)從根本、長(zhǎng)效著手，可以通過(guò)編制國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃全覆蓋，為全面推行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市創(chuàng)造基本條件。

3.優(yōu)先維護(hù)好“三個(gè)平衡”

1987年，“中國(guó)土地拍賣第一槌”在深圳敲響,國(guó)有建設(shè)用地自實(shí)行有償使用至今已30余年，從協(xié)議出讓到招標(biāo)拍賣掛牌，出讓方式不斷完善，市場(chǎng)化程度不斷提高，地方土地財(cái)政收入更是與日俱增，在國(guó)家多次宏觀調(diào)控作用下，國(guó)有建設(shè)用地有償使用已基本步入法制化、規(guī)范化軌道。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，無(wú)論從觀念上還是實(shí)施層面，都會(huì)對(duì)國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)造成一定影響，既有平衡將被打破，既有利益分配機(jī)制也將重新調(diào)整。按照循序漸進(jìn)、審慎穩(wěn)妥原則，在全面實(shí)施改革初期，應(yīng)優(yōu)先考慮維護(hù)好“三個(gè)平衡”。

（1）維護(hù)農(nóng)民、集體、政府、企業(yè)四者平衡

“漲價(jià)歸公”抑或“讓利于民”爭(zhēng)議已久，在不同時(shí)期均有其合理性，但從當(dāng)前實(shí)際出發(fā)，完全“漲價(jià)歸公”的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，但立即轉(zhuǎn)為全部“讓利于民”又未免操之過(guò)急，對(duì)現(xiàn)有利益格局沖擊較大。故集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配首先要維護(hù)好農(nóng)民、集體、政府、企業(yè)四者間的平衡，一是農(nóng)民在長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的同時(shí)，應(yīng)享有一定的改革紅利，應(yīng)把之前征地的一次性收入轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期、穩(wěn)定的可持續(xù)收入；二是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)實(shí)在在的市場(chǎng)主體地位，依法享有決策權(quán)和收益權(quán)，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，鄉(xiāng)村全面振興；三是確保地方政府既有收益大體穩(wěn)定，避免對(duì)地方財(cái)政收入造成無(wú)序不可控沖擊，從而影響城市發(fā)展建設(shè)；四是切實(shí)降低企業(yè)用地成本，對(duì)于符合條件的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，通過(guò)降低土地取得成本等手段，鼓勵(lì)企業(yè)利用集體建設(shè)用地投資建設(shè)，從而帶動(dòng)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)揮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等綜合效益。

（2）維護(hù)農(nóng)民入市收益與征地收益平衡

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主要受兩方面因素影響，即規(guī)劃管控和集體經(jīng)濟(jì)組織（農(nóng)民）意愿，其中農(nóng)民意愿主要取決于入市為其帶來(lái)的收益情況，若入市收益偏高，一是將對(duì)未來(lái)征地造成一定阻礙，降低農(nóng)民主動(dòng)配合實(shí)施征地的積極性，從而影響公共利益項(xiàng)目的用地保障；二是在過(guò)高的收益驅(qū)使下難免會(huì)作出不理性的決策，尤其是突然產(chǎn)生的過(guò)高收益，極有可能出現(xiàn)一時(shí)間內(nèi)大量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地爭(zhēng)搶、無(wú)序、盲目、跟風(fēng)入市，造成土地市場(chǎng)混亂，違背改革初衷。

因此，維護(hù)農(nóng)民入市收益與征地收益平衡至關(guān)重要，具有導(dǎo)向性意義，一般來(lái)說(shuō)，從一次性收入來(lái)看，征地收益應(yīng)高于入市收益，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，入市收益又具有征地收益所不具備的長(zhǎng)期性、持續(xù)性以及預(yù)期性和一定風(fēng)險(xiǎn)性等特點(diǎn)，在各自優(yōu)劣因素比較上，二者整體上不應(yīng)有太大差異。

（3）維護(hù)集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)值平衡

受規(guī)劃等限制，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍僅局限于工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，受區(qū)位條件等影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力較小，同時(shí)，因未發(fā)生征地行為，集體建設(shè)用地取得成本要低于國(guó)家建設(shè)用地取得成本，盡管改革提出“同權(quán)同價(jià)、同等入市”，但從試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，當(dāng)前無(wú)論是抵押權(quán)設(shè)立還是后期流轉(zhuǎn)在實(shí)際價(jià)值方面集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地還不可同日而語(yǔ)。在改革初期，不宜過(guò)早過(guò)度追求實(shí)現(xiàn)“同權(quán)同價(jià)”，而應(yīng)以實(shí)際需求為導(dǎo)向，遵循“高投入、高回報(bào)”等一般經(jīng)濟(jì)規(guī)律，側(cè)重于“物美價(jià)廉、因地制宜”，及早營(yíng)造健康、成熟、完善的集體建設(shè)用地市場(chǎng)。在未來(lái)集體經(jīng)濟(jì)得到切實(shí)的發(fā)展壯大、集體建設(shè)用地市場(chǎng)化程度不斷提高，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制建立健全后，“同權(quán)同價(jià)、同等入市”的改革目標(biāo)是完全可以實(shí)現(xiàn)的。

為維護(hù)上述“三個(gè)平衡”，試點(diǎn)政策提出了土地增值收益調(diào)節(jié)金的概念，若從一個(gè)縣（市）出發(fā)，因區(qū)位差異不明顯，整體情況相近，統(tǒng)一一個(gè)調(diào)節(jié)金收取標(biāo)準(zhǔn)基本可以實(shí)現(xiàn)上述三個(gè)平衡，但在全國(guó)實(shí)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)入市后，對(duì)于直轄市、副省級(jí)城市以及一些發(fā)展速度較快的地級(jí)市等土地市場(chǎng)發(fā)達(dá)、用地需求量大、內(nèi)部情況復(fù)雜的地區(qū)，僅一個(gè)調(diào)節(jié)金標(biāo)準(zhǔn)難以起到調(diào)節(jié)維護(hù)平衡的作用，而且因影響因素較多導(dǎo)致設(shè)定難度較大，將來(lái)或可通過(guò)費(fèi)改稅的形式予以調(diào)節(jié)。

4.與征地制度改革范圍相銜接

《房地產(chǎn)管理法》經(jīng)修正后，第九條內(nèi)容，即城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓，但法律另有規(guī)定的除外。較原條款增加了“但法律另有規(guī)定的除外”內(nèi)容，剛性減弱，留有余地，而“余地”應(yīng)該在于試點(diǎn)時(shí)期的“城中村集體建設(shè)用地整治后入市”這一途徑。

《土地管理法》經(jīng)修正后，第四十五條內(nèi)容對(duì)土地征收的公共利益進(jìn)行了界定，采取列舉方式明確：因軍事和外交、政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設(shè)需要以及成片開(kāi)發(fā)建設(shè)等六種情形，確需征收的，可以依法實(shí)施征收。前五種情形較為清晰，而其中“成片開(kāi)發(fā)建設(shè)”并未如前五種從項(xiàng)目性質(zhì)出發(fā)而是對(duì)空間利用作出了要求，按照試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，而這個(gè)空間應(yīng)該限定于城市規(guī)劃區(qū)以及開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）范圍內(nèi)。

因此，在實(shí)施集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中，除采取規(guī)劃管控外，在空間布局上應(yīng)避免與可實(shí)施征地區(qū)域相沖突，在未來(lái)相關(guān)法律制度框架下，除“城中村”內(nèi)集體建設(shè)用地綜合整治入市外，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)和開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）內(nèi)集體所有的土地應(yīng)征收為國(guó)有土地后，再行實(shí)施土地供應(yīng)；城市規(guī)劃區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）外的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合入市條件的前提下可實(shí)施入市。如此既可減少農(nóng)民在征地與入市之間的選擇障礙和利益沖突，同時(shí)，也未對(duì)正常城市化進(jìn)程以及產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)的發(fā)揮造成影響。

5.確定集體經(jīng)濟(jì)組織合法的市場(chǎng)主體地位，發(fā)揮政府指導(dǎo)和監(jiān)管作用

《民法總則》賦予了集體經(jīng)濟(jì)組織合法的市場(chǎng)主體地位，其作為集體建設(shè)用地所有權(quán)的唯一主體，應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)村基層民主作用，在符合法律法規(guī)的前提下，對(duì)集體建設(shè)用地處置享有獨(dú)立自主決策權(quán)，而在具體環(huán)節(jié)管理上，如民主決策程序是否合法有效、出讓底價(jià)是否合理、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、規(guī)劃用途管制、交易代理、金融支持政策以及批后監(jiān)管、資金審計(jì)等則需要政府及其相關(guān)職能部門(mén)給予必要的指導(dǎo)和干預(yù)，避免出現(xiàn)私相授受，侵害農(nóng)民、集體權(quán)益行為的發(fā)生，確保集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市程序合法合規(guī)，入市結(jié)果合理有效，集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民、政府和企業(yè)的權(quán)益均得到充分保障。

五、結(jié)語(yǔ)

從井田制到“三塊地”，歷次土地改革初衷均為更好地順應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要，更大限度地發(fā)揮土地價(jià)值，更大程度地保護(hù)土地資源，但同時(shí)也必須認(rèn)識(shí)到，土地資源作為生產(chǎn)生活行為的重要載體，涉及面廣，影響力大，土地改革不宜急于求成，應(yīng)以不影響當(dāng)前土地市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展、不侵害農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)土地利用更為充分科學(xué)合理有效為根本原則，持審慎態(tài)度穩(wěn)步推進(jìn)。

試點(diǎn)工作的開(kāi)展提供了大量的寶貴經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也暴露出一些問(wèn)題需要進(jìn)一步清晰明確，希望在今后相關(guān)政策研究制定中以問(wèn)題為導(dǎo)向，確保全國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革統(tǒng)一有序推進(jìn)。