劉航穎，譙 冉

(1.四川省公安廳走私犯罪偵查局; 2.四川警察學院，四川 成都 610000)

警察執(zhí)法權威是警察充分履職盡責的重要保障，是警察權力得以實現(xiàn)的基石。警察執(zhí)法權威是警察在執(zhí)法活動中能夠影響他人的一種威懾力，具體表現(xiàn)為警察主體在刑事執(zhí)法和治安管理活動中形成的能夠影響和改變一定社會群體及個人的心理與行為的威信、威望等綜合影響力[1]。警察執(zhí)法權威根植于警察權力，是警察在行使合法權力過程中衍生的一種外化影響力，目的是使公眾能夠自覺地服從警察的執(zhí)法管理活動，從而以更小的警務成本來獲得更好的社會效應。2019年2月1日，《公安機關維護民警執(zhí)法權威工作規(guī)定》正式施行，標志著人民警察執(zhí)法權威的維護進入了全新階段，旨在引領公安機關及其民警嚴格依法履行職責、行使職權，樹立嚴格規(guī)范公正文明的執(zhí)法形象，提升執(zhí)法公信力和執(zhí)法權威。隨著執(zhí)法環(huán)境的日益復雜，警察權威存在弱化的趨勢，不敢作為、不愿作為的情況時有發(fā)生，如何重塑以容錯糾錯機制為核心的警察執(zhí)法權威成為了一個重要命題。

一、警察執(zhí)法權威的價值維度

(一)以警察權為基礎的強制性威懾力

警察權力是法律賦予警察為預防和懲治犯罪、實現(xiàn)社會治安管理而對特定客體實施制約的強制力。警察權力由警察職位、警察職權和警察職責構成，且三者之間缺一不可，呈現(xiàn)出相互關聯(lián)、相互制約的關系[2]。警察立足警察職位，依據(jù)法律規(guī)定履行警察職責，在法定范圍內行使警察職權，才能夠樹立警察權威，從而在充分行使警察權力的過程中對特定主體產生威懾力和制約力[3]。與此相對，若警察行使權力時未能達到職位、職權、職責的有效統(tǒng)一，則可能導致警察權力的濫用，從而影響警察執(zhí)法權威的構建。

(二)以警察威信為依托的非強制性影響力

警察威信是指警察在社會大眾心中的威望和信譽，來自群眾的信任、服從和內心確認，其最終目標是群眾將警察的要求作為自覺自愿的行為。警察威信不僅建立在警察權力的基礎之上，更需要通過警察不斷提升自身履職能力來獲取。除了少數(shù)打擊具有較大社會危害性的違法犯罪活動需要借助警察權力的強制力之外，絕大多數(shù)的警務活動必須依靠警察自身的職業(yè)品德、業(yè)務技能、綜合素養(yǎng)等非強制性影響力來實現(xiàn)。換言之，警察威信作為一種有別于剛性執(zhí)法的非強制性影響力，其作用的發(fā)揮有助于獲得社會大眾對警察執(zhí)法活動的理解、配合與信服。從本質上看，警察權力的有效行使是警察執(zhí)法權威構成的外在基礎，而警察威信的樹立是警察執(zhí)法權威構建的內在核心。

二、我國警察執(zhí)法權威弱化的現(xiàn)狀

當前，我國警察執(zhí)法權威呈弱化趨勢。我國社會主要矛盾的改變對公安工作提出了新的更高的要求，特別是在互聯(lián)網飛速發(fā)展的情況下，個別群眾對警察執(zhí)法不信任也不理解，對警務執(zhí)法活動的評價極為苛刻，認為警察辦好案件是分內之事，稍有一個疏漏或者誤解都會被別有用心的網友移花接木，在網絡上無限地放大和曲解，引發(fā)涉警負面輿情。更有甚者以社會化評價中“滿意度測評”作為要挾，故意為難刁難民警，失實投訴、惡意誣陷等做法導致民警的執(zhí)法環(huán)境日益復雜與艱難[4]?？梢哉f，受各種復雜因素影響，近年來警察執(zhí)法權威呈弱化趨勢，基層一線民警執(zhí)法顧慮不斷增加，怕犯錯、怕?lián)煹男睦砥毡榇嬖?，警察?zhí)法權威受到挑戰(zhàn)。

部分基層民警在實際工作中仍然存在“怕投訴、怕辦案、怕行動”等三怕心理。究其原因，還是由于近年來頻發(fā)的民警權益受到侵害的案事件所致。從發(fā)案數(shù)量看，涉警侵權案件數(shù)量逐年攀升、呈高發(fā)態(tài)勢；從侵害對象看，大多為一線執(zhí)法執(zhí)勤民警和輔警；從侵害行為看，主要表現(xiàn)為言語侮辱、造謠誹謗、推搡拉扯、暴力攻擊；從危害后果看，侵害民警執(zhí)法權益的行為不僅僅損害了警察的人身安全，更是損害了公安機關的執(zhí)法權威和依法履職的效能。

警察執(zhí)法權威弱化的具體表現(xiàn)形式主要有以下幾點。一是從發(fā)案地點看，以發(fā)生在街面較多。街面是妨礙民警日常執(zhí)法行為多發(fā)的場所。民警在處置涉及醉酒人員、流浪人員、閑雜人員等警情時，處置難度比較大，特別是醉酒人員妨礙執(zhí)法概率較大。二是從發(fā)生環(huán)節(jié)看，現(xiàn)場傳喚期間易發(fā)生阻礙民警執(zhí)法行為。民警遇到妨礙執(zhí)法主要出現(xiàn)在兩個方面：一方面是民警在處理打架和矛盾糾紛等情況時，對現(xiàn)場當事人進行依法制止并調解雙方矛盾糾紛，因各種突發(fā)情況，雙方當事人有可能將矛盾重點轉向民警；另一方面是違法犯罪嫌疑人為逃避公安機關的打擊處理，對抗處警民警的盤查、傳喚、抓捕等執(zhí)法活動，這方面在基層派出所表現(xiàn)最為明顯。從發(fā)生的案件看，現(xiàn)場傳喚期間容易發(fā)生妨礙執(zhí)法活動的行為，主要表現(xiàn)為違法行為人不愿意、不配合民警傳喚。三是從表現(xiàn)形式看，以侮辱性、傷害性為主。從類型上看，侵害民警執(zhí)法權威主要表現(xiàn)為發(fā)表辱警言論、阻礙執(zhí)行職務、對民警實施暴力傷害。近年來，民警執(zhí)法權益遭受侵害主要以侮辱性、傷害性行為為主體。一些群眾對民警現(xiàn)場執(zhí)法感到不如意、不順心，就肆意侮辱、謾罵執(zhí)法民警，甚至直接進行人身攻擊。從發(fā)生的妨礙執(zhí)法活動案件看，謾罵、推搡、拉扯、腳踢等行為，已成為妨礙民警日常執(zhí)法的主要表現(xiàn)形式[5]。伴隨著當前日趨困難和復雜的執(zhí)法環(huán)境，廣大民警對維護自身執(zhí)法權益的期望、訴求變得越來越強烈。

三、警察執(zhí)法權威弱化的原因分析

(一)警察隊伍執(zhí)法理念、執(zhí)法能力與水平參差不齊

1.文明執(zhí)法與嚴格執(zhí)法的理念錯位

近年來，各級公安機關嚴格按照“四句話十六字”總要求(1)2017年5月19日，習近平總書記在會見全國公安系統(tǒng)英雄模范理工集體表彰大會代表時發(fā)表重要講話，明確提出了“對黨忠誠、服務人民、執(zhí)法公正、紀律嚴明”十六字總要求。參見《“四句話、十六字”總要求是公安履職的根本遵循》，載中國警察網，http://special.cpd.com.cn/n37971186/n38310378/c38312889/content.html.，在服務人民、執(zhí)法公正上狠下功夫，執(zhí)法效果顯著，獲得了人民群眾的高度認可。但一部分民警思想也因此陷入了誤區(qū)，將文明執(zhí)法等同于人性化執(zhí)法，誤以為人性化執(zhí)法就是放任不管、就是降低執(zhí)法標準和忍氣吞聲。在這種錯誤思想指導下，少數(shù)民警在正當履行執(zhí)法行為受到不法侵害時，往往不敢果斷制止，甚至任由違法人員肆意侵害，導致維護執(zhí)法權威的最佳時機貽誤，變相助長了違法人員的囂張氣餡，弱化了警察執(zhí)法的強制力。

2.現(xiàn)場執(zhí)法能力有待提高

少數(shù)民警法律意識淡薄，證據(jù)意識、程序意識不強，在執(zhí)法過程中存在不嚴格、不公正、不文明、不規(guī)范的情況，給執(zhí)法對象造成了不可彌補的傷害，致使案件辦理處于被動狀態(tài)，并造成不良的社會影響。一些民警在遇到較為復雜的糾紛和案件時，不會做群眾工作、現(xiàn)場處置能力差、言語簡單粗暴，往往由于一個動作不到位、一句話不恰當而引起群眾不滿，導致侵權案件的發(fā)生。而當民警面臨執(zhí)法阻礙甚至侵害時，又無法尋求妥善處理的方法和途徑，僅憑經驗或者慣例進行處置，導致警察執(zhí)法的能力和權威受到質疑。

3.警情快速研判能力和自我防護能力有待加強

大部分一線接處警單位接到警情后，不分析、不研判或分析出現(xiàn)偏差，導致不當出警，造成警力對比弱勢，發(fā)生民警被侵權案件。與此同時，部分基層民警身體素質、防護技能和自我保護意識不夠，導致在執(zhí)法權威受到威脅時，缺少自我保護的能力和維護執(zhí)法權威的能力。另外，少數(shù)民警對警械的使用心存顧慮，為降低因使用警械錯誤而受罰的風險而選擇放棄使用警械，在遇到不法行為侵害時不敢“亮劍”、不敢“放招”，不能完全正確行使正當防衛(wèi)權，以致陷入被動執(zhí)法局面，導致執(zhí)法過程中執(zhí)法權威和正當權益受損。

(二)當前日益復雜的執(zhí)法環(huán)境使警察在履職過程中面臨阻礙

1.社會矛盾錯綜復雜，部分價值觀出現(xiàn)異化

隨著社會評價機制的多元化發(fā)展，人們普遍以收入高低和社會影響力大小作為判斷一個人成功的標準。警察職業(yè)由于收入不高以及社會影響力較小，時常在接處警過程中受到執(zhí)法對象的輕視，甚至淪為少數(shù)人發(fā)泄對社會不滿情緒的對象，辱罵毆打警察、對抗警察執(zhí)法的事情時有發(fā)生。

2.受現(xiàn)行行政管理體制制約，公安機關承擔非警務活動任務較多

“以塊為主、條塊結合”的行政管理體制使公安機關在人事、經費、保障等方面受地方政府的影響較大，公安機關在日常工作中承擔了大量的非警務活動，而這些非警務活動往往由于涉及過多的群眾利益而顯得較為敏感，人民警察在這類工作中往往由于經驗不足或者考慮不全面而引起群眾不滿，導致矛盾出現(xiàn)甚至引發(fā)侵權事件。

3.新聞媒體過度追求閱讀量，誤導性的宣傳報道時有發(fā)生

隨著社會信息化和網絡化程度的不斷深化，微信、微博、抖音等公共媒體的影響力、覆蓋面和傳播速度發(fā)展迅猛。從監(jiān)管方面看，當前對社會輿情和公共媒體的導向及監(jiān)管體系尚未形成，一些小眾傳媒為搏眼球和增加點擊量，在利益的驅使下，盡其所能尋找警民對抗的信息點，甚至引導一些曾被打擊處理的網民站在執(zhí)法者的對立面，導致黑警、惡警、辱警貼文層出不窮。加之大部分公安機關缺乏新聞媒介素養(yǎng)，缺乏應對媒體的本領和能力，要么拒絕宣傳、拒絕采訪；要么不聞不問、聽之任之；由于調查(偵查)時間、程序及保密等原因，一些事實無法做到及時公布，為媒體炒作留下了空間。一些新聞媒體出于對經濟效益的過度追求，大肆渲染和炒作涉警事件，甚至胡編亂造以產生轟動效應[6]。這些負面報道與宣傳炒作不僅僅損害了公安機關的公眾形象，而且使得在某些領域警民關系愈發(fā)緊張。尤其在重大安保維穩(wěn)活動期間，干擾阻礙警察執(zhí)法甚至暴力襲警案件時有發(fā)生，網上涉警輿情負面炒作頻頻出現(xiàn)，導致警察執(zhí)法非常拘謹，警察權威受到挑戰(zhàn)，不敢作為、不愿作為傾向凸顯。

4.受本位主義驅使，普法教育宣傳與公民維權意識之間存在矛盾

一些群眾對法律的認知不夠，常常以個人的主觀臆斷評定公安機關的執(zhí)法活動。如遇民警正常規(guī)范的警務行為未按其主觀意愿進行或案件辦理結果不能使其單方面滿意時，就主觀地認為民警的執(zhí)法活動存在過錯，認為自身權利受到侵害，從以往完全沒有維權概念發(fā)展為如今的過度維權、無理維權[7]，從一個極端走向另一個極端，從而導致暴力抗警、抗法行為發(fā)生。

(三)現(xiàn)有立法的缺失使警察執(zhí)法權威缺乏強制性保障

1.現(xiàn)有關于侵犯警察執(zhí)法權益的處罰性條款缺乏震懾作用

《人民警察法》規(guī)定了5種“拒絕或者阻礙人民警察依法執(zhí)行職務”的違法行為，應給予治安管理處罰。但對以暴力、威脅等方法實施上述行為構成犯罪的，則是“依法追究刑事責任”，這與《刑法》一樣將警察作為一般的國家工作人員來看待，并沒有充分考慮到警察群體作為國家機器的特殊性和危險性。具體行為定性及處罰設置考慮不夠全面、處罰力度偏輕，缺乏應有的特殊威懾作用。

2.實踐中保護性條款操作性不強

《人民警察使用警械和武器條例》在具體實踐中，對警察何種情形下可以使用警械武器進行正當防衛(wèi)的規(guī)定仍較模糊，可操作性不強，使警察正當防衛(wèi)意識受到抑制，導致警械武器的使用相對滯后，往往錯失先發(fā)制人的良機。

3.現(xiàn)有法律法規(guī)缺位，在面對軟暴力時無法啟動維權程序

警察在執(zhí)法活動中往往面臨更復雜的環(huán)境，無論是危險性還是可能遭遇的阻礙都遠遠大于一般的行政執(zhí)法主體。近兩年來，國家從立法層面越來越重視對警察執(zhí)法權威的維護，出臺了一系列的法律法規(guī)，但從執(zhí)行層面看，現(xiàn)有維護警察執(zhí)法權威的法律規(guī)定過于籠統(tǒng)、模糊，在實踐中對一些行為往往難以界定。同時，由于這種案件屬于敏感類型，因而很多時候都是降格處理，甚至協(xié)商處理解決。違法者違法成本過低，無法起到震懾作用。尤其是警察在面對諸如起哄辱罵、惡意投訴、誣陷警察執(zhí)法不公等軟暴力時，由于缺乏相應的懲處依據(jù)，無法啟動維權程序。

四、重塑警察執(zhí)法權威的路徑選擇

(一)完善法律法規(guī)，進一步加強對警察執(zhí)法權威的立法保護

我國現(xiàn)行立法對于暴力襲擊、威脅正在執(zhí)行公務的人民警察，致使人民警察重傷、死亡的惡性案件的刑罰力度不夠。建議可以參照刑法修正案(九)中的立法模式增加從重條款，“暴力襲擊、威脅正在執(zhí)行職務的人民警察，致使人民警察傷殘、死亡的，以故意傷害、故意殺人罪從重處罰”。還可以出臺具體的司法解釋或者在最高人民法院《關于常見犯罪的量刑指導意見》中提高該類案件的量刑的基點，提升此類案件的刑罰幅度，體現(xiàn)立法對人民警察依法執(zhí)行職務過程中受到侵害情況的特殊保護。

(二)建立、健全組織機構，為公安民警執(zhí)法權益的保護奠定組織基礎

首先，針對公安民警高風險、高負荷的工作環(huán)境和職業(yè)特征，進一步建立健全公安民警合法權益保護委員會，確立這一機構的地位，變臨時機構為常設機構，以維護公安民警的正當權益。其次，應當加強公安民警維權的專門機構，為正當執(zhí)法遭受侵害的民警義務提供法律咨詢和訴訟代理，為受侵害民警追索經濟賠償和精神補償，同時設立專項保護基金，用于慰問、訴訟等維權工作開支。具體而言，可以設立維護民警執(zhí)法權威工作委員會辦公室，使民警執(zhí)法權威的維護主體更加明確。具體機構可設在警務督察處，由警務督察處主要負責人任維權辦主任，配備專職維權力量。維權辦主要負責協(xié)調督辦侵犯民警執(zhí)法權威事件、案件；調查侵犯民警執(zhí)法權威的情形、線索，受理調查侵犯民警執(zhí)法權威的申請、申訴；協(xié)調維權委成員單位評估和預警執(zhí)法風險，發(fā)布預防侵犯民警執(zhí)法權威工作指引；出面撫慰因依法履行職責、行使職權受到侵害的民警等，為民警執(zhí)法權威維護提供組織保障。

(三)以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為切入點，提升公安民警執(zhí)法公信力

規(guī)范民警執(zhí)法行為，全面提升執(zhí)法規(guī)范化水平是提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。一是要加強執(zhí)法規(guī)范化建設，以現(xiàn)代化的執(zhí)法理念指引執(zhí)法活動，通過規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法，實現(xiàn)人民警察為人民服務的宗旨。二是要建立健全制度規(guī)范操作機制。結合公安機關執(zhí)勤執(zhí)法規(guī)范、公安機關人民警察現(xiàn)場制止違法犯罪行為操作規(guī)程、警務實戰(zhàn)訓練教程等系列規(guī)范，按照講科學、有統(tǒng)籌的原則，做到有定性定量準則、有操作規(guī)程、有參照目標、有檢驗標準、有監(jiān)督措施，建立健全規(guī)章制度操作機制，使各項執(zhí)法執(zhí)勤規(guī)范制度發(fā)揮更加有效的作用。三是要強化督導，保障各項制度落實。應當進一步加大接處警工作督導力度，經常深入基層，加強對接處警工作的縱向檢查和指導，及時協(xié)調解決工作中存在的突出問題，指導基層開展工作；對現(xiàn)場處警工作情況進行跟蹤督導，全面提升執(zhí)法規(guī)范化水平。

(四)加強正面輿論引導，樹立人民警察良好的社會公眾形象

正確對待警媒關系，與媒體建立互信、互助、互動、互惠的和諧關系，爭取新聞媒體對公安工作的理解和支持。營造良好的輿論氛圍，樹立、保護好人民警察公眾形象的實質就是保護警察執(zhí)法權益，為警察更好地履職盡責奠定社會基礎。一方面，公安部門要進一步拓展宣傳陣地，努力把握公安宣傳主導權，引導各類新聞媒體本著高度負責的態(tài)度審慎對待涉警宣傳；另一方面，要借助微信公眾號、抖音、微博等平臺開展豐富多彩的公安文化宣傳，樹立新時代人民警察的良好形象，特別是要緊貼群眾生活所需，加大法律、安全、交通、消防、禁毒等方面知識的普及力度，全方位塑造警察的社會公眾形象，為警察執(zhí)法營造良好的社會環(huán)境。

(五)以構建容錯糾錯機制為契機，激勵民警主動擔當作為

應當加強對《公安機關維護民警執(zhí)法權威工作規(guī)定》的理解和執(zhí)行，進一步加大維護民警執(zhí)法權威的力度，依法嚴肅查處暴力襲警和妨害阻礙民警執(zhí)行職務行為，暢通“綠色通道”，第一時間緊急救治、撫恤慰問因公負傷民警；謹慎對待、慎重處理對參戰(zhàn)民警執(zhí)法執(zhí)勤行為的舉報投訴，準確適用依法履職免責、容錯糾錯要求，依法依規(guī)、及時全面、公正客觀核查處置，第一時間為受到不實投訴、誣告陷害、侮辱誹謗、惡意炒作的民警澄清正名，保護民警的工作積極性和工作熱情，促進履職盡責、擔當作為。對民警執(zhí)法活動中出現(xiàn)的問題，在認真調查核實的基礎上，要客觀公正地評價對待，嚴格區(qū)分執(zhí)法不作為、亂作為與積極承擔中存在執(zhí)法瑕疵的區(qū)別，堅決防止“多干多錯、少干少錯、不干不錯”的不良導向[8]。特別是對于在事實表述、法條引用、文書制作等方面存在的執(zhí)法瑕疵，上級公安機關應主動介入，幫助指導民警依法糾錯，加強與當事人溝通交流，及時消除社會影響，最大程度減輕參戰(zhàn)民警承擔的壓力。尤其是要積極發(fā)揮公職律師的作用，切實保護民警的合法權益。

(六)發(fā)揮公職律師的“顧問”作用，提升民警執(zhí)法權威維護專業(yè)化水平

一方面，積極發(fā)揮公職律師作用，為民警執(zhí)法權威維護提供專業(yè)支持。組建以公職律師為主的維護民警執(zhí)法權益法律顧問團，專門頒發(fā)維權工作法律顧問聘書，助推維權工作落到實處。同時，認真梳理近年來派出所等易被侵權單位的典型案例，剖析侵權成因，提出工作對策，常態(tài)化發(fā)出維權預警信息和安全提醒，有效減少侵權案件的發(fā)生。尤其是侵權案件發(fā)生后，應當組織公職律師提前參與介入，全程跟進，對案件定性、取證、處理等環(huán)節(jié)進行指導，變被動審案為主動指導，解決取證難、證據(jù)少、打擊不力問題，加強與檢法機關溝通協(xié)調配合，及時研究解決襲警辱警等案件法律適用問題和個案認識分歧，確保案件辦理事實清楚、證據(jù)確鑿、程序合法、法律適用準確。同時，對民警執(zhí)法是否屬于按照法定條件和程序履行職責、行使職權進行認定，為是否給予行政相對方損害補償提供法律支撐。另一方面，發(fā)揮公職律師的法律咨詢、援助作用，將執(zhí)法權威保護程序前置。組織公職律師及時有效地為受侵害的公安民警提供法律咨詢和法律援助，在依法對襲警辱警行為進行行政處罰或者刑事打擊的同時，就給民警造成的身體傷害和財產損失等民事賠償部分為民警提供法律咨詢、組織開展民事調解、代為起草相關法律文書或免費代理訴訟，有效保障民警權益。