龍悅寧LONG Yue-ning

（云南民族大學(xué)，昆明650500）

0 引言

區(qū)域發(fā)展的平衡是我國發(fā)展的重要目標(biāo)，生態(tài)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是我國縮小區(qū)域發(fā)展差距的重要舉措。環(huán)境在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，產(chǎn)生沖突，發(fā)生環(huán)境問題，因此本質(zhì)上講，生態(tài)問題與經(jīng)濟(jì)問題相互依存，相互制約。

財(cái)政補(bǔ)償制度是我國調(diào)整經(jīng)濟(jì)失衡的重要手段，在環(huán)境問題方面，生態(tài)財(cái)政補(bǔ)償亦為我們解決這一問題提供了可行的方法。

環(huán)境法和經(jīng)濟(jì)法的“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，明確表示：對(duì)因進(jìn)行生態(tài)環(huán)保而喪失發(fā)展權(quán)或者發(fā)展權(quán)受限的予以經(jīng)濟(jì)和生態(tài)上的補(bǔ)償，可以使生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者和受益者之間形成良好的激勵(lì)機(jī)制，從而達(dá)到生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的平衡，縮小區(qū)域發(fā)展差距，消除貧困。西雙版納作為我國重要的生態(tài)區(qū)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)是該區(qū)域發(fā)展的重要目標(biāo)，生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是解決這一問題的重要手段。因此本文旨在通過對(duì)這一問題的研究，以期能夠?qū)ξ麟p版納經(jīng)濟(jì)與生態(tài)發(fā)展之間如何協(xié)調(diào)平衡，消除貧困，縮小區(qū)域發(fā)展差距提供一個(gè)思路。本文主要分為四部分，第一部分是對(duì)生態(tài)發(fā)展財(cái)政補(bǔ)償相關(guān)理論進(jìn)行闡釋；第二部分是對(duì)西雙版納的生態(tài)發(fā)展現(xiàn)狀及發(fā)展困難進(jìn)行分析；第三部分是通過對(duì)西雙版納現(xiàn)有的生態(tài)財(cái)政補(bǔ)償制度進(jìn)行分析，然后總結(jié)其存在的不足之處；第四部分則是針對(duì)西雙版納的生態(tài)發(fā)展及財(cái)政補(bǔ)償制度的不足之處提出一些完善建議。

1 生態(tài)發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)償相關(guān)理論

1.1 生態(tài)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展原則是環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重要原則，強(qiáng)調(diào)代際公平、區(qū)域公平、發(fā)展公平和生態(tài)公平，可持續(xù)發(fā)展原則已經(jīng)是我國指導(dǎo)生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展的基本要求——其中消除貧困、削減貧困帶來的生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，是可持續(xù)發(fā)展的核心目標(biāo)。聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)，聯(lián)合國教科文組織等國際重要發(fā)展促進(jìn)機(jī)構(gòu)就多次強(qiáng)調(diào)，消除貧困是可持續(xù)發(fā)展達(dá)到人與環(huán)境和諧一致的基本目標(biāo)。

可持續(xù)發(fā)展在消除貧困的方面，強(qiáng)調(diào)生態(tài)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的一致性，“生態(tài)”和“發(fā)展”的共同性，要求生態(tài)與經(jīng)濟(jì)間的發(fā)展協(xié)調(diào)、社會(huì)和人的可持續(xù)發(fā)展，以消除貧困為手段，進(jìn)而縮小區(qū)域差距為目標(biāo)，兼顧經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益與社會(huì)效益，是全面發(fā)展理念的貫徹實(shí)施。稅收是可持續(xù)發(fā)展的重要手段，作為參與經(jīng)濟(jì)分配的強(qiáng)制手段，財(cái)政和稅收對(duì)可持續(xù)發(fā)展的作用在于：在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展當(dāng)中協(xié)調(diào)收入比例，在財(cái)政的支付過程中，強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)等重要因素的補(bǔ)償和激勵(lì)，促進(jìn)解決生態(tài)發(fā)展而帶來的不平衡問題，建立適當(dāng)?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

1.2 公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)移支付理論

公共產(chǎn)品是一個(gè)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理念，其強(qiáng)調(diào)那些無法由私人提供供給，又無法依靠市場的價(jià)格機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)的產(chǎn)品。傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品中，環(huán)境、生態(tài)等要素是純公共產(chǎn)品，是無法通過手段進(jìn)行市場化的，但是隨著環(huán)境管理和財(cái)稅政策的理論發(fā)展，環(huán)境從傳統(tǒng)公共新產(chǎn)品變化為私人產(chǎn)品變得可能，碳排放交易制度、綠色稅收制度、綠色金融制度等應(yīng)運(yùn)而生，尤其是綠色財(cái)政制度的發(fā)展，使得環(huán)境作為特殊的私人產(chǎn)品可以通過政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行購買。當(dāng)政府部門將上級(jí)財(cái)政的收入補(bǔ)償給因生態(tài)發(fā)展影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域或個(gè)人，實(shí)際就是政府財(cái)政在購買環(huán)境私人產(chǎn)品，當(dāng)上級(jí)政府財(cái)政的收入轉(zhuǎn)移支付到下級(jí)政府財(cái)政，則體現(xiàn)出政府財(cái)政在進(jìn)行環(huán)境私人產(chǎn)品購買的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，這種做法可以鼓勵(lì)下級(jí)政府實(shí)施積極的環(huán)境發(fā)展策略。

1.3 生態(tài)財(cái)政補(bǔ)償制度的法律特點(diǎn)

1.3.1 概念

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)方面，轉(zhuǎn)移支付也成為一項(xiàng)重要的制度手段。有學(xué)者人為，生態(tài)轉(zhuǎn)移支付“就是指國家為了解決生態(tài)財(cái)政失衡、維護(hù)生態(tài)公平、提升生態(tài)效率而進(jìn)行政府間的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移活動(dòng)”。從這種角度來說，轉(zhuǎn)移支付包括了生態(tài)補(bǔ)償制，生態(tài)財(cái)政補(bǔ)償制度是轉(zhuǎn)移支付的手段之一。

我們認(rèn)為，生態(tài)發(fā)展財(cái)政補(bǔ)償制度就是指政府對(duì)因進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提供生態(tài)傳統(tǒng)公共產(chǎn)品的地區(qū)，購買其提供的生態(tài)產(chǎn)品，使得生態(tài)產(chǎn)品私人化，區(qū)域化，價(jià)值化。同時(shí)，根據(jù)“誰受益誰補(bǔ)償”原則，確定該私人生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值，明確轉(zhuǎn)移支付的價(jià)格向提供生態(tài)產(chǎn)品的地區(qū)支付費(fèi)用，其中包括中央政府財(cái)政對(duì)地方政府財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付、地方各級(jí)政府財(cái)政通過上級(jí)財(cái)政之間的轉(zhuǎn)移支付，使得提供生態(tài)產(chǎn)品多的地區(qū)獲得較多的生態(tài)發(fā)展利益，提供生態(tài)產(chǎn)品較少的地區(qū)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付購買生態(tài)產(chǎn)品，進(jìn)而可以減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)發(fā)展的失衡，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)平衡發(fā)展。

1.3.2 補(bǔ)償主體多樣性

生態(tài)發(fā)展財(cái)政補(bǔ)償?shù)闹黧w主要是指進(jìn)行生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主體，可以分為垂直轉(zhuǎn)移支付——包括中央政府和地方政府，上級(jí)政府和下級(jí)政府；平級(jí)轉(zhuǎn)移支付——同級(jí)政府之間建立生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

1.3.3 補(bǔ)償對(duì)象多樣性

從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上來說，只要是生態(tài)產(chǎn)品提供者，就可以參與到生態(tài)轉(zhuǎn)移支付當(dāng)中，包括當(dāng)?shù)氐木用瘛⑵髽I(yè)、政府和相應(yīng)的提供生態(tài)產(chǎn)品的社會(huì)群體都是可以接受補(bǔ)償?shù)膶?duì)象，在美國，碳排放交易制度就是一種特殊的轉(zhuǎn)移支付制度。

2 西雙版納區(qū)域生態(tài)發(fā)展概述

2.1 發(fā)展現(xiàn)狀

中國云南西雙版納州是我國的重點(diǎn)生物多樣性區(qū)域，是我國重要的生態(tài)資源地區(qū)，除兩個(gè)國家級(jí)保護(hù)區(qū)外，西雙版納還擁有我國第一個(gè)跨境自然保護(hù)區(qū)，中、老、緬跨境自然保護(hù)區(qū)，其中由地域上互不相連的勐養(yǎng)、勐侖、勐臘、尚勇、曼布稿五個(gè)子保護(hù)區(qū)組成的西雙版納國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和布龍（州級(jí)）自然保護(hù)區(qū)構(gòu)成。

作為亞洲的縱向嶺谷區(qū)區(qū)域，西雙版納擁有北半球的絕大多數(shù)生物群落類型和除沙漠與海洋外的各類生態(tài)系統(tǒng)，是全球生物多樣性最豐富的地區(qū)之一和世界級(jí)的基因庫。

與生物多樣性保護(hù)的成就相比，西雙版納地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，區(qū)域發(fā)展不平衡的情況非常明顯，其與景洪市相鄰的納板河自然保護(hù)區(qū)，人均年收入僅為其他區(qū)域的1/3，約為3000-4000 元，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到生態(tài)保護(hù)的制約的情況較為突出。

2.2 發(fā)展存在的困難

西雙版納的林業(yè)產(chǎn)業(yè)以橡膠為主，橡膠總面積約占全國總面積的26.6%，并且年產(chǎn)干膠量達(dá)到了全國的34.5%，其產(chǎn)業(yè)面積和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均為全國第一；除此之外，其茶葉產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也較好，茶產(chǎn)量居全國第一，但是林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，相關(guān)的政策缺乏執(zhí)行的具體措施，尤其是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的林下經(jīng)濟(jì)開展較為困難，幾個(gè)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后情況嚴(yán)重，中央政府通過轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)先后實(shí)現(xiàn)了多個(gè)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域的村落搬遷工程。

除此之外，隨著野生動(dòng)物種群數(shù)量的不斷增加，生物多樣性保護(hù)也給西雙版納州帶來了大量的野生動(dòng)物侵權(quán)事件，政府處理野生動(dòng)物侵權(quán)的問題缺乏完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移機(jī)制，尤其單一的依靠地方政府進(jìn)行補(bǔ)償往往難以彌補(bǔ)所造成的巨大損失。

盡管國家不斷加大野生動(dòng)物侵權(quán)的補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，但是與地方發(fā)展權(quán)的損失相比仍然明顯不足，亦彌補(bǔ)不了當(dāng)?shù)鼐用駛€(gè)體發(fā)展的需求。

3 西雙版納生態(tài)發(fā)展財(cái)政補(bǔ)償制度的迫切性

3.1 現(xiàn)狀

隨著西雙版納地區(qū)旅游業(yè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，越來越多的外來人口將新的農(nóng)耕方式和經(jīng)濟(jì)方式帶入的傣族居住地區(qū)，譬如以旅游業(yè)為主的傣族園景區(qū)，大部分原住民傣族已經(jīng)拋棄了傳統(tǒng)的生態(tài)生活方式——拋棄了傳統(tǒng)居住竹樓，不再從事稻作農(nóng)耕生產(chǎn)，轉(zhuǎn)而將肥沃的土地租賃給外來人口進(jìn)行香蕉、火龍果的高附加值水果的種植，除對(duì)“壟林”的特殊信仰的生態(tài)觀予以保留外，對(duì)傳統(tǒng)信仰中神河瀾滄江的水資源污染和周邊雨林的保護(hù)問題選擇視而不見，很多地區(qū)已經(jīng)喪失了大部分傳統(tǒng)生態(tài)文化保護(hù)價(jià)值。有的地區(qū)更是由于旅游業(yè)不發(fā)達(dá)，而缺乏一二產(chǎn)業(yè)的支持，當(dāng)?shù)鼐用竦陌l(fā)展較為落后，在發(fā)展權(quán)沒有得到充分保障的情況下，現(xiàn)行的自然保護(hù)區(qū)政策和財(cái)政補(bǔ)償?shù)娜蔽?，?dǎo)致傣族原住民的發(fā)展與生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生了激烈矛盾，使得傣族生態(tài)文化的保護(hù)與發(fā)展受到了巨大的挑戰(zhàn)。除了少數(shù)旅游景區(qū)內(nèi)，生態(tài)文化補(bǔ)償也僅僅針對(duì)原住傣族竹樓生活方式的傳承給予補(bǔ)助，難以解決目前西雙版納地區(qū)，尤其是生態(tài)保護(hù)區(qū)域內(nèi)傣族生態(tài)文化保護(hù)與發(fā)展權(quán)的相互關(guān)系。

3.2 西雙版納生態(tài)財(cái)政補(bǔ)償制度的特征

西雙版納現(xiàn)有的生態(tài)財(cái)政補(bǔ)償制度是傳統(tǒng)的財(cái)政性單一補(bǔ)償制度，在法律特征上呈現(xiàn)出以下的特征：

3.2.1 補(bǔ)償主體較少

西雙版納生態(tài)財(cái)政補(bǔ)償?shù)闹黧w主要依靠的是上下級(jí)生態(tài)補(bǔ)償模式，主要是以云南省政府對(duì)下級(jí)政府的生態(tài)補(bǔ)償為主，即對(duì)西雙版納州政府的生態(tài)補(bǔ)償為目標(biāo)，只有極其少數(shù)情況下，會(huì)涉及到中央財(cái)政對(duì)基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付問題，這明顯與該地區(qū)對(duì)我國的生態(tài)貢獻(xiàn)不相符合。

3.2.2 被補(bǔ)償主體較少

現(xiàn)行階段，除野生動(dòng)物侵權(quán)的生態(tài)補(bǔ)償外，以發(fā)展權(quán)為核心的補(bǔ)償機(jī)制尚未得到全面的建立，被補(bǔ)償主體僅限為西雙版納州政府，而相關(guān)的企業(yè)、居民和提供生態(tài)服務(wù)的團(tuán)體均被排除在外。

3.2.3 對(duì)傣族生態(tài)文化主體的補(bǔ)償缺乏認(rèn)可

作為少數(shù)民族自治地區(qū)，傣族的生態(tài)文化在發(fā)展中遇到的問題并沒有引起西雙版納地區(qū)的足夠重視，現(xiàn)行的西雙版納生態(tài)財(cái)政補(bǔ)償?shù)闹黧w主要是云南省政府以及西雙版納州政府，少數(shù)情況下是中央基于區(qū)域平衡發(fā)展進(jìn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；接受生態(tài)財(cái)政補(bǔ)償?shù)闹黧w主要是州政府及各個(gè)下轄的市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，僅限于政府間轉(zhuǎn)移支付，尚未涉及到生態(tài)發(fā)展專項(xiàng)補(bǔ)償，尚未涉及對(duì)企業(yè)、經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的原住民的補(bǔ)償。

3.2.4 補(bǔ)償形式?jīng)]有脫離傳統(tǒng)的補(bǔ)償路徑依賴

西雙版納生態(tài)財(cái)政補(bǔ)償應(yīng)該涉及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)作物種植技術(shù)改進(jìn)、生物多樣性保護(hù)等諸多方面，但是目前多為專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，主要針對(duì)水利建設(shè)、醫(yī)藥發(fā)展、公共交通等方面，沒有涉及到生態(tài)發(fā)展補(bǔ)償?shù)母绢I(lǐng)域，導(dǎo)致沒有得到補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)以及該地區(qū)的原住民仍然處于極端貧困的狀態(tài)，尤其是自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的自治民族、原住居民因自然保護(hù)而引起傳統(tǒng)生態(tài)文化生活方式受到極大的損害的居民，應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償而沒有得到。

3.2.5 沒有將生態(tài)文化發(fā)展的不平衡作為補(bǔ)償?shù)目紤]要件

傳統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償制度，將生態(tài)發(fā)展和農(nóng)業(yè)發(fā)展作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)，其目的在于通過生態(tài)補(bǔ)償措施改進(jìn)當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)生活方式，鼓勵(lì)綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為衡量生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾笜?biāo)，忽視了生態(tài)文化的保護(hù)和發(fā)展的不平衡，對(duì)生態(tài)文化不夠重視，沒有將該指標(biāo)納入補(bǔ)償?shù)目紤]要件，除了旅游區(qū)域外，沒有對(duì)生態(tài)文化保護(hù)和傳承進(jìn)行補(bǔ)償。

4 完善建議

①擴(kuò)大西雙版納生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w和被補(bǔ)償對(duì)象范圍。其主要是擴(kuò)大中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付類型，擴(kuò)大上級(jí)對(duì)下級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，增加國家投入，將發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政收入通過中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付給西雙版納地區(qū)中發(fā)展落后區(qū)域。擴(kuò)大被補(bǔ)償對(duì)象，將企業(yè)、居民和提供生態(tài)服務(wù)的社會(huì)組織納入到生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶e極鼓勵(lì)這些主體參與了生態(tài)發(fā)展建設(shè)中，共享生態(tài)建設(shè)成果。

②尊重企業(yè)的生態(tài)文化發(fā)展，將生態(tài)文化補(bǔ)償納入到生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的范疇。對(duì)該地區(qū)的原住民，尤其是那些仍然處于極端貧困的狀態(tài)的原住民，特別是那些自然保護(hù)區(qū)內(nèi)犧牲了經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利提供生態(tài)產(chǎn)品的自治民族、原住居民，應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的補(bǔ)償和幫助，解決其自身發(fā)展問題，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的最終目標(biāo)。