姜安印 胡 前

習(xí)總書記2019年9月在河南鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會，明確提出黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展與京津冀協(xié)同發(fā)展、長江三角洲一體化、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)一樣，是我國目前重要的國家戰(zhàn)略。黃河流域既是我國重要的生態(tài)屏障，也是不可忽視的經(jīng)濟地帶。黃河流經(jīng)我國西中東部三個區(qū)域，地貌特征復(fù)雜，對不同的區(qū)域?qū)嵤┎煌闹卫矸椒?，在不同的區(qū)域提出不同的發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)是黃河流域經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的題中應(yīng)有之意。習(xí)總書記提出，對于黃河流域的不同地域，要依據(jù)自然特征采取最適宜的治理方法；對于流域經(jīng)濟帶的不同區(qū)域，要因地制宜，依據(jù)不同的發(fā)展條件發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商，積極探索富有地域特色的高質(zhì)量發(fā)展新路子[1]。

我國已經(jīng)進入經(jīng)濟新常態(tài)，黃河流域的治理與發(fā)展已經(jīng)不再是簡單的治理水土流失、懸河改造，而是面臨著新舊動能轉(zhuǎn)換、縮小區(qū)域發(fā)展差異、綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展和增強發(fā)展可持續(xù)性等諸多重大問題[2]。黃河流域由于歷史、地理等原因，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，尤其是上中游部分地區(qū)和下游灘區(qū)，是我國貧困人口相對集中的區(qū)域，是解決區(qū)域發(fā)展不均衡問題，實現(xiàn)全面建成小康社會的現(xiàn)實需要。黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的建設(shè)不僅關(guān)乎著黃河流域9個省份的治理與發(fā)展，更關(guān)乎著全國區(qū)域一體化的構(gòu)建與建立，是當(dāng)前我國高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分，是建設(shè)美麗中國的必由之路，更是人民群眾對于生態(tài)環(huán)境和美好生活需要的集中體現(xiàn)。

一、文獻綜述

目前對于黃河流域生態(tài)保護和經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)研究，多集中于對習(xí)總書記關(guān)于黃河流域高質(zhì)量發(fā)展演講的擴充、相關(guān)頂層設(shè)計[3-5]、生態(tài)保護與流域經(jīng)濟帶高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展[6-9]，以及流域經(jīng)濟帶發(fā)展路徑研究[10-12]三個方面。任保平、張倩（2019）從戰(zhàn)略思路、戰(zhàn)略內(nèi)容、戰(zhàn)略設(shè)計三個方面，分類發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、綠色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、開放發(fā)展五個維度論述了高質(zhì)量發(fā)展的思路；陳曉東、金碚（2019）從全域統(tǒng)籌、生態(tài)保護、文化傳承、宜居共享等角度研究了高質(zhì)量發(fā)展的著力點；左其亭（2019）從水文安全、經(jīng)濟法律等視角描繪了發(fā)展框架并進一步提出了發(fā)展時間路線圖。在協(xié)調(diào)發(fā)展方面，金風(fēng)君、郭晗（2019）等人從生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展協(xié)調(diào)推進、可持續(xù)發(fā)展的角度論述了黃河流域高質(zhì)量發(fā)展過程中生態(tài)保護的重要性，認為黃河治理的“牛鼻子”在于水沙調(diào)節(jié)，生態(tài)治理好了，發(fā)展自然就上去了，這是黃河流域治理發(fā)展的根基，同時也體現(xiàn)了“綠水青山就是金山銀山”的綠色可持續(xù)發(fā)展思想。對于發(fā)展路徑研究，張貢生（2019）以路徑選擇為側(cè)重點進行研究，提出了建立黃河經(jīng)濟帶管委會、黃河發(fā)展基金等路徑模式；師博（2019）以黃河流域中心城市為落腳點，提出了中心城市的高質(zhì)量發(fā)展是帶動流域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵；任保平（2019）將黃河流域分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，并針對不同的區(qū)域擬定了相應(yīng)的發(fā)展模式。以上研究對實現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展有著重要意義，為本文研究的順利開展奠定了基礎(chǔ)。但是已有研究很少涉及流域不同區(qū)域的具體適宜性發(fā)展路徑，對于流域經(jīng)濟帶覆蓋省份普遍存在的地方財政收入低、負債率高、財政自給率低下等現(xiàn)象，以及在水源涵養(yǎng)、水土保持、產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)引進、基建建設(shè)等方面投入不足問題很少涉及，因此本文著重針對不同流域的資源稟賦提出一些具體的發(fā)展思路，并研究適宜的資金籌措方式，最后提出一些問題與建議。

二、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略思路

（一）戰(zhàn)略構(gòu)想

黃河流域擁有豐富的水電能源和礦產(chǎn)資源，雖然工業(yè)化進程相對其他區(qū)域相對緩慢，但流域內(nèi)省份在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、發(fā)展過程中存在著一定的后發(fā)優(yōu)勢。借助后發(fā)優(yōu)勢的發(fā)展紅利，黃河流域經(jīng)濟帶很有可能成為我國經(jīng)濟的一個增長極。從全國層面來看，黃河經(jīng)濟帶的建成將與長江經(jīng)濟帶、沿海經(jīng)濟帶共同構(gòu)成中國經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合網(wǎng)絡(luò)空間格局，又與海上絲綢之路經(jīng)濟帶相銜接，完善現(xiàn)有的對外開放空間布局。同時，黃河經(jīng)濟帶作為絲綢之路的起點與腹地，有助于“一帶一路”的對接與發(fā)展。從區(qū)域?qū)用鎭砜?，黃河流域經(jīng)濟帶的建成將有助于西部陸海新通道的建設(shè)與對接、國家“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略的落地生根，加強西部與東部省份的聯(lián)系，緩解東西部發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀。從具體省區(qū)市來看，流域經(jīng)濟帶的建設(shè)有助于流域城市群的構(gòu)建，甘青寧、晉陜豫、呼包鄂榆、山東半島等區(qū)域在流域的發(fā)展下聯(lián)系更加緊密，流域經(jīng)濟帶的建設(shè)加快了沿線城市化的進程，推進了區(qū)域城市群的構(gòu)建。

（二）基于流域分工視角下的功能定位

亞當(dāng)·斯密在《國富論》中充分揭示了分工是財富的源泉，對于一個區(qū)域如此，對于流域亦是如此。作為社會分工在流域的空間體現(xiàn)，流域分工指的是同一水系所涉及的不同地域之間依據(jù)各自生產(chǎn)優(yōu)勢、自然環(huán)境，在彼此之間進行專門化生產(chǎn)的過程[13]。流域分工的依據(jù)應(yīng)當(dāng)是其自然條件和經(jīng)濟基礎(chǔ)，也就是流域內(nèi)部不同地域之間自然基礎(chǔ)狀況和經(jīng)濟發(fā)展的差異性。根據(jù)不同的自然條件，選擇不同的發(fā)展路徑，以水而定、量水而行。黃河上游流域的三江源地區(qū)、祁連山、甘南山等重要水源涵養(yǎng)區(qū)應(yīng)該充分發(fā)揮環(huán)境保護、水源涵養(yǎng)的生態(tài)功能；中游以汾渭平原為主的糧食主產(chǎn)區(qū)，應(yīng)該通過農(nóng)業(yè)技術(shù)革新提高糧食產(chǎn)出的數(shù)量及質(zhì)量，把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為區(qū)域戰(zhàn)略目標；黃河下游三角洲地區(qū)，可以依托生物多樣性、濕地生態(tài)，大力開發(fā)旅游業(yè)。在流域分工整體布局中，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、合理規(guī)劃，牢固樹立全流域“一盤棋”的思想，從整體發(fā)展的視角出發(fā)，實現(xiàn)黃河流域上下游、干支流、左右岸的統(tǒng)籌謀劃，在開發(fā)層面上將其分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)；在功能定位上劃分為生態(tài)功能、經(jīng)濟功能、人文功能以及社會功能。通過更加細致的分工使流域沿線產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加合理，發(fā)揮更大的財富效應(yīng)，提高整體流域效率。

（三）基于比較優(yōu)勢視角的產(chǎn)業(yè)升級

在流域分工的基礎(chǔ)上，各地要依據(jù)自身資源稟賦，發(fā)揮比較優(yōu)勢。林毅夫在新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)中詳細闡述了依據(jù)比較優(yōu)勢發(fā)展適宜當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)對于發(fā)展中國家發(fā)展的必要性。中國現(xiàn)在仍然是世界上最大的發(fā)展中國家，而黃河流域經(jīng)濟帶沿線省份又是國內(nèi)相對落后、發(fā)展相對緩慢的地區(qū)。因此，這些省份的重點城市在進行產(chǎn)業(yè)承接、產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)革新的時候，不能急功近利，要借助后發(fā)優(yōu)勢，根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦、要素積累，選擇合適的勞動密集型或者資本相對密集型產(chǎn)業(yè)，吸引農(nóng)村閑置勞動力，進而加快城市化進程，形成更大的產(chǎn)業(yè)集聚，更好地提升產(chǎn)業(yè)水平，從而進一步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，形成一種良性循環(huán)，輻射周邊中小城市，逐漸形成軸帶狀城市群。在此基礎(chǔ)上，完成中心城市到功能型城市的轉(zhuǎn)變，使得分工更加細化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加合理，逐步實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的目標。

最后，在進行流域分工、按比較優(yōu)勢發(fā)展的思路下，應(yīng)當(dāng)著重強調(diào)流域各省區(qū)要以黃河的治理和保護為前提。習(xí)近平總書記在河南考察時提出，黃河流域高質(zhì)量發(fā)展要“共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理”，這也是黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略思路。我們的發(fā)展一定要是遵循自然規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展，遵循經(jīng)濟規(guī)律的科學(xué)發(fā)展，遵循社會規(guī)律的人文性發(fā)展。缺少任何一個，都談不上高質(zhì)量發(fā)展。

三、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的路徑

（一）上游流域發(fā)展路徑

黃河上游流域3472 公里，從源頭至內(nèi)蒙古托克托縣河口鎮(zhèn)，流經(jīng)5省。進一步細分，上游流域可以依據(jù)地貌分為河源區(qū)、川峽相間區(qū)和平原區(qū)。河源區(qū)位于青藏高原東北部的青海高原，是黃河的源頭也是重要的水源涵養(yǎng)基地，被譽為“高原水塔”“黃河之腎”；川峽相間區(qū)擁有著豐富的水力資源，也是我國重點開發(fā)建設(shè)的水電基地之一；平原區(qū)為黃河沖擊平原，是著名的引黃灌區(qū)，灌溉歷史悠久，沖擊形成的肥沃土壤以及得天獨后的灌溉條件使得這里自古就有“黃河百害，唯富一套”的說法。

針對上游流域的河源區(qū)，要保住黃河的“造血”基地。近年來，受全球溫室效應(yīng)、人為活動因素影響，瑪多縣（譽為千湖之縣，河源區(qū)的典型代表）植被退化嚴重，土壤水源涵養(yǎng)能力大大降低，全縣草場退化面積占全縣土地總面積的63.7%、自然草場面積的70%[14]，湖泊萎縮，水源減少，造成黃河下游在上世紀90 年代發(fā)生過多次斷流。在這種背景下，要堅決根治部分區(qū)域毀林開荒、肆意采礦的問題。對于當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)，要有專門人員的引導(dǎo)、專門區(qū)域的劃分，合理可持續(xù)地使用草場，避免過度放牧造成草場進一步惡化。以自然恢復(fù)為主要手段，加以生態(tài)紅線指標及閾值確定，對主要湖泊、支流進行人工蓄水修復(fù)，逐漸恢復(fù)“高原水塔”的造血能力。

在資金籌措方面，除了加大中央財政、地方財政的直接支出外，還要充分發(fā)揮金融機構(gòu)信貸資金的功能，加大綠色信貸、綠色債券、綠色保險的投放，充分運用“互聯(lián)網(wǎng)+綠色金融”的商業(yè)模式，通過市場競爭手段解決綠色信貸期限錯配等問題，拓寬融資渠道，不斷改善市場環(huán)境，創(chuàng)新綠色產(chǎn)品，讓綠色金融有利可圖。針對生態(tài)項目投融資，建立生態(tài)補償投資基金，利用市場的監(jiān)管成本低以及信息擴散快等優(yōu)勢，以直接融資的方式提供資本支持，實現(xiàn)資本籌集、生態(tài)功能修復(fù)等功能[15]。另一方面，完善國內(nèi)碳交易市場，構(gòu)建碳金融平臺，創(chuàng)新碳金融產(chǎn)品，建立信息披露管理制度[16]，嚴格把控配額供給，增強市場流動性，力求通過理想的碳市場價格機制傳遞價格信息，增加市場碳交易需求，豐富投資主體。隨著碳交易市場制度的逐漸完善，積極引導(dǎo)林農(nóng)植樹造林，通過森林管理、植被恢復(fù)等方式增加森林、草原碳匯，以市場化的生態(tài)補償機制促進林業(yè)恢復(fù)，完成“綠水青山”到“金山銀山”的轉(zhuǎn)化，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)理念，從而自發(fā)的去保護生態(tài)環(huán)境，在河源區(qū)形成綠色、經(jīng)濟、循環(huán)的發(fā)展路子。

川峽相間區(qū)蘊含著豐富的水力資源，平坦的寧蒙河段土質(zhì)較好、物產(chǎn)豐富，是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)和商品糧基地。川峽相間區(qū)可以引入社會資本繼續(xù)發(fā)揮水電資源的優(yōu)勢。河套平原可以依靠得天獨厚的水土條件大力發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品，如名貴中藥枸杞、河套雪花粉、特色蘋果梨，以及具有內(nèi)蒙古首個“氣候認證”的葵花籽，等等。要以生態(tài)產(chǎn)業(yè)為抓手，吸引民營資本建立集儲存、集散、銷售為一體的電商產(chǎn)業(yè)模式，大力發(fā)展觀光旅游農(nóng)業(yè)，運用“體驗式”“采摘式”等旅游模式吸引游客。利用線上媒介進行宣傳，拓展消費群體，進一步打造綠色品牌，依靠“互聯(lián)網(wǎng)+”在全國進行推廣銷售，在生態(tài)與農(nóng)業(yè)之間尋求平衡，以生態(tài)滋養(yǎng)農(nóng)業(yè)，以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟反哺生態(tài)發(fā)展，打造圍繞生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟路線。

（二）中下游流域發(fā)展路徑

黃河中下游以河南鄭州桃花峪為分界點，全長1992 公里。從地貌單元劃分，流經(jīng)黃土高原、汾渭平原、黃淮海平原、山東半島、黃河三角洲，最后流入渤海。其中黃土高原地區(qū)是黃河泥沙的主要來源，防污治沙刻不容緩；汾渭平原是黃河中游區(qū)域光熱水土條件最好的區(qū)域，自古就是糧食主產(chǎn)區(qū)，同時也是中華文明和華夏歷史的搖籃；黃河三角洲地區(qū)自然資源豐富，地域遼闊，生物種類繁多，擁有極大的開發(fā)潛力。從資源稟賦來看，黃河中下游地區(qū)有著豐富的礦產(chǎn)資源、土地資源，以及密集的勞動力人口。近年來，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展有了很大的起色，但是生態(tài)問題日益加劇，東中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題也沒有得到根本改善。因此，黃河中下游流域的發(fā)展應(yīng)該從兩個方面著手同步進行改善。

1.治理與保護?？傮w來看，中下游流域面臨的“四水”問題日益嚴峻，具體表現(xiàn)為水資源短缺與用水量過大之間的矛盾、流域生態(tài)功能損害嚴重與用水不合理之間的矛盾、部分地區(qū)水污染形勢嚴峻與工業(yè)生活污水無序排放之間的矛盾、流域水安全風(fēng)險不斷加劇與流域居民人口稠密之間的矛盾。分段來看，黃土高原地區(qū)治理問題迫切，土質(zhì)疏松、植被破壞嚴重，大量土地裸露造成水土不斷流失，加之夏季降雨集中，暴雨頻繁，導(dǎo)致黃河在這段流域每年裹挾著大量泥沙，不僅造成流域水質(zhì)下降，更是“懸河”的直接原因，嚴重威脅著數(shù)百萬居民的安全。汾渭平原、華北平原地區(qū)水質(zhì)污染嚴重，防治問題迫切，其中渭河、汾河已經(jīng)成為黃河污染最為嚴重的支流，曾經(jīng)的“涇渭分明”已不復(fù)存在，取而代之的是渭河匯入?yún)^(qū)域的“黑黃分明”。下游地區(qū)“二級懸河”形勢嚴峻，河床最高的開封市地段，河床已高出市區(qū)地平面7～8m，最高處甚至達10m以上。洪水威脅嚴重影響著灘區(qū)居民的生活安全，制約著地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。在中下游地區(qū)的治理與保護問題上，應(yīng)該在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上逐漸開展。水土條件好的地方應(yīng)該造林固沙，有條件的區(qū)域要打壩修田，自然修復(fù)能力差的地方應(yīng)該人工治理，生態(tài)環(huán)境較好的區(qū)域則要自然恢復(fù)。凡此種種，都應(yīng)順從自然規(guī)律，從局部生態(tài)環(huán)境著手逐漸改善。以小流域、小區(qū)域為點綜合治理，一個點一個點的治理，一個點一個點的改善。對于污染嚴重的支流、區(qū)域，則要針對主要污染源限期整改，設(shè)置嚴格的排污標準，定期檢查。

2.開發(fā)與發(fā)展。中下游地區(qū)應(yīng)當(dāng)以統(tǒng)籌東中西部協(xié)同發(fā)展為目標，以流域內(nèi)特色農(nóng)業(yè)、工業(yè)、旅游業(yè)為抓手，不斷優(yōu)化流域沿線產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)層次，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)良性互動，培育和形成新的增長極[17]。具體來看，黃河中下游有以汾渭平原為主的糧食主產(chǎn)區(qū)，也有晉陜豫沿線完整的原材料工業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)體系；有礦產(chǎn)資源豐富的山西，也有勞動力人口密集的河南；有“天下黃河一壺收”的壺口瀑布，也有我國溫帶最年輕、最完整、最廣闊的濕地黃河三角洲；有八百里秦川信天游，也有百十載華夏梨園春。由此可以看出，黃河中下游流域的一二三產(chǎn)業(yè)資源十分豐富，在今后的發(fā)展中，應(yīng)當(dāng)不斷優(yōu)化以農(nóng)林漁為第一產(chǎn)業(yè)、資源型及其相關(guān)工業(yè)為第二產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)、文化業(yè)為第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局。對于區(qū)域農(nóng)業(yè)，要注重農(nóng)業(yè)技術(shù)不斷革新升級，以提高糧食產(chǎn)出的數(shù)量及質(zhì)量為戰(zhàn)略目標，通過技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。對于資源型及其相關(guān)工業(yè)，應(yīng)當(dāng)注重產(chǎn)業(yè)的上下游聯(lián)系，通過產(chǎn)業(yè)承接、轉(zhuǎn)移進行集聚，形成產(chǎn)業(yè)園區(qū)，降低成本。另一方面，依據(jù)要素積累程度，遵循比較優(yōu)勢原理進行產(chǎn)業(yè)升級，不斷提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)品質(zhì)量。對于特色旅游業(yè)，要不斷形成“文化+旅游”的模式，將黃河的千年文明注入到相關(guān)的旅游產(chǎn)品之中，形成一種“唱著信天游看壺口瀑布”“聽著河南梆子品北宋歷史”的特色旅游文化。在這種不斷優(yōu)化的過程中，使中下游形成生態(tài)、經(jīng)濟兩不誤，一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展路線。

對于中下游區(qū)域資金籌措的融資問題，可以參考主要發(fā)達國家大河（海）流域開發(fā)融資模式，除了主要河道的整治與維護需要政府財政的直接投入外，對于河道以外的基礎(chǔ)設(shè)施、交通運輸和產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，應(yīng)該本著“市場增進”的原則，努力使市場在資源配置中起到主導(dǎo)作用[18]，這就有必要充分發(fā)揮社會資本的作用。新《預(yù)算法》發(fā)布后，地方政府有了一定的發(fā)債權(quán)，政府債券成為地方政府的主要融資形式，其與風(fēng)險相對獨立于政府的城投債、公私合營方式的PPP模式共同構(gòu)成了政府主要的三大融資模式。地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的財政風(fēng)險、政策現(xiàn)狀的控制程度等因素，結(jié)合不同融資方式的優(yōu)缺點，綜合選擇不同的融資方式。具體來看，政府在流域開發(fā)建設(shè)融資中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主體職責(zé)，積極有效、創(chuàng)造性地引入社會資本，發(fā)揮投融資平臺作用，促進融資模式的多元化，綜合有效的運用三大融資手段。針對地方債券應(yīng)該出臺相關(guān)措施，完善地方債券管理機制，建立現(xiàn)代公債制度；針對城投債要合理管控新增債務(wù)，積極消除平臺存量債務(wù)，不斷推動其在健康穩(wěn)定的道路上轉(zhuǎn)型升級；針對PPP模式，應(yīng)該通過降低準入門檻、簡化手續(xù)等手段，積極穩(wěn)妥地推進PPP 項目的合作，以及基于PPP 合作方式的BOT、TOT 等新的公私合營方式，通過建立預(yù)警機制和風(fēng)險評估模型，加強政府承諾支出的管理和控制，實時關(guān)注風(fēng)險變化，實現(xiàn)全生命周期的風(fēng)險防控[19]。

四、進一步發(fā)展存在的問題

（一）存在問題

1.共同利益與特殊利益之間的矛盾。本文在前面提到流域分工可以更好地發(fā)揮流域內(nèi)各個段落之間自身的優(yōu)勢，彼此之間進行專門化生產(chǎn)，從而提高整條流域的生產(chǎn)效率，最大化的創(chuàng)造財富。但是，馬克思認為，分工雖然能夠促進生產(chǎn)效率的提升，但是往往不能保證人們都能夠得到生產(chǎn)效率提升帶來的財富增加，分工還會造成特殊利益與共同利益之間的矛盾。例如，黃河上游的三江源地區(qū)要發(fā)揮重要的水源涵養(yǎng)功能，就需要草場保護、禁止森林砍伐，而這會減少牧民的收入來源。上游保護好了，整條流域都受益，但是牧民從中獲取的收益卻不及大量放牧來得多，這就是特殊利益與共同利益之間的矛盾。除生態(tài)環(huán)境外，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，也存在著利益之間的相互矛盾，各地在各自特殊利益的驅(qū)使下采取“以鄰為壑”的短視行為，造成無序低效競爭、產(chǎn)能過剩、結(jié)構(gòu)性矛盾等問題。歸根結(jié)底，流域分工不僅存在著利益創(chuàng)造方面的激勵效應(yīng)，而且存在著利益享有方面的分化效應(yīng)。如果在利益分配方面不能做到全流域共同享有流域發(fā)展利益，流域自身利益之間的矛盾就會阻礙流域的高質(zhì)量發(fā)展，也會影響東中西部協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略格局。

2.經(jīng)濟發(fā)展與流域保護之間的矛盾。黃河流域9省從經(jīng)濟發(fā)展總體來看，存在著發(fā)展不協(xié)調(diào)，整體發(fā)展水平較弱，局部發(fā)展欠佳等問題。具體來看，下游流域與中上游流域存在較大差異，下游流域的河南、山東作為經(jīng)濟人口大省，經(jīng)濟總量多年保持前列，而上游流域的甘青寧三省卻常年墊底。從整體發(fā)展水平來看，近年來黃河流域GDP 全國占比低于人口全國占比1～2 個百分點。2019 年9省人均GDP低于全國10240美元的平均水平。從局部發(fā)展來看，黃河流域有貧困縣198個，占全國的29.12%[21]，貧困人口眾多，同時面臨著貧困程度深，貧困面廣，返貧人數(shù)多等問題。與迫切的經(jīng)濟發(fā)展相對應(yīng)的是黃河流域生態(tài)環(huán)境脆弱，水質(zhì)條件差。上游草場退化，中游水土流失，下游懸河嚴峻。同時，水資源嚴重短缺。黃河流域面積占全國國土面積的8.3%，但是年徑流量只占全國河川徑流量的2%，人均年徑流量為473m3，僅為全國平均水平的23%，卻承擔(dān)著全國15%的耕地作業(yè)和12%的人口的取水任務(wù)。在整體用水量不足的前提下，水質(zhì)也不能得到保障，2018 年黃河流域的水質(zhì)屬于輕度污染，黃河干流的137 個水質(zhì)斷面中，劣V類水所占比重高達12.4%，明顯高于全國6.7%的平均水平。同時黃河流域森林覆蓋率為19.36%，低于全國21.36%的平均水平。

3.航運能力弱，東西向聯(lián)系不緊密。黃河經(jīng)濟帶與長江經(jīng)濟帶在流域自然特征、人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展、人文環(huán)境方面都有著很大差異，其中最顯著就是長江擁有著強大的航運功能，溝通并支撐著流域經(jīng)濟的長足發(fā)展。通過航運，長江經(jīng)濟帶東西向聯(lián)系十分緊密，長江“黃金水道”也助力長江經(jīng)濟帶成為繼長三角、珠三角、環(huán)渤海之后的我國經(jīng)濟增長“第四極”。然而黃河因為徑流量少、泥沙大、河道分散等原因，航運難以開展，致使黃河流域經(jīng)濟帶東西橫向聯(lián)系較弱，也使得一些原材料、半成品、產(chǎn)成品在運輸成本上有所增加。

（二）對策建議

1.制度保障助力流域經(jīng)濟發(fā)展。通過制度設(shè)計將黃河流域發(fā)展相關(guān)的負外部性內(nèi)部化。針對上文提到的不同區(qū)域之間的利益沖突，可以考慮通過優(yōu)化黃河流域整體管控措施來解決，對局部各自為政的管控加以統(tǒng)一協(xié)調(diào)與管理，避免陷入各自發(fā)展的“囚徒困境”。要做到整條黃河一把抓，一條流域一盤棋的全方位管理。完善河長制、湖長制組織體系，加強協(xié)調(diào)跨區(qū)域管理多層次動態(tài)體系，建立健全全流域整體利益共享機制。牽頭下游發(fā)達省份與上游省份之間的合作發(fā)展，設(shè)立“黃河發(fā)展基金”“綠地生態(tài)基金”，用以彌補上游退耕、退牧、保護濕地造成的經(jīng)濟損失。不斷加大對湖泊濕地保護修復(fù)、流域治理、生態(tài)修復(fù)等項目的金融支持。對于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展與流域保護之間的矛盾，首先要樹立綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，拒絕走先污染后治理的老路。其次，通過制度約束管控流域保護，設(shè)立完善污染排放、資源耗費、生態(tài)影響等綠色指標監(jiān)測體系，加強環(huán)保稅、資源稅、生態(tài)稅在內(nèi)的內(nèi)生成本稅體系建設(shè)，同時建立綠色補償基金，加大財政補貼，用以獎勵那些綠色科技研發(fā)投入大、“三廢”排放小、清潔生產(chǎn)做得好的企業(yè)，以此完善收益內(nèi)生化的激勵體系。最后，要不斷通過技術(shù)革新、廢料循環(huán)利用等方式從源頭上解決污染防控問題。

2.加強陸路運輸彌補航運不足。對于黃河航運能力不足、東西向聯(lián)系不緊密的問題，可以依靠現(xiàn)代化的公路、鐵路以及航空等交通運輸方式來支撐或替代，形成鐵路、公路、水路、民航、管道等多種運輸方式協(xié)同發(fā)展的綜合交通網(wǎng)絡(luò)[20]。依托我國現(xiàn)有的“三橫五縱”線路，積極參與“十縱十橫”綜合運輸大通道建設(shè)，在已有的隴?！m新陸橋通道、京包—包蘭通道基礎(chǔ)上，加快建設(shè)青島—濟南—石家莊—銀川—蘭州—西寧的青島至拉薩運輸通道，以及連云港—徐州—鄭州—西安—蘭州—烏魯木齊的陸橋運輸通道，不斷提升東西橫向聯(lián)系程度，大力發(fā)展智慧交通，借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)讓運輸更加契合需求[21]，減少無效運輸、過度運輸，形成一種更加高效的精準運輸，形成黃河經(jīng)濟帶密集的網(wǎng)格化、科技化的交通基礎(chǔ)設(shè)施空間新布局。

3.創(chuàng)新驅(qū)動推動產(chǎn)業(yè)升級。黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的落腳點在于高質(zhì)量。高質(zhì)量發(fā)展是區(qū)別于傳統(tǒng)的資源型發(fā)展模式，是一種新型發(fā)展理念，其中首要的就是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。黃河流域各省份面臨著嚴峻的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，但是創(chuàng)新投入?yún)s不足。對比長江經(jīng)濟帶，2018 年長江流域各省份研發(fā)投入占全國的56.8%，專利授權(quán)量占全國的62%，而黃河流域9省份研發(fā)投入僅為長江流域的41.7%，專利數(shù)只是前者的38.7%。長江流域有6 個國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，黃河流域只有3 個[22]。創(chuàng)新能力的不足制約著流域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展，同時影響著流域生態(tài)保護。因此，要加大流域省份創(chuàng)新科研投入，加大稅收優(yōu)惠力度，營造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍，牽頭高校企業(yè)合作，加強產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，要大力支持創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建立集聚，形成知識溢出的規(guī)模效應(yīng)。大力爭取國家級實驗室、科研中心建設(shè)，吸引專業(yè)人才的集聚，不斷為科研院所、高校注入新的動力。同時要不斷培養(yǎng)企業(yè)自生能力，在創(chuàng)新驅(qū)動下不斷摸索適合自己的產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型道路，最終走出一條適合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦的綠色高質(zhì)量發(fā)展路線。

五、結(jié)語

黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展作為新的國家戰(zhàn)略，具有提高人民生活質(zhì)量，協(xié)調(diào)我國區(qū)域平衡，推動綠色可持續(xù)發(fā)展的重要意義，是決勝全面建成小康社會，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的有力推手。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的基本要義在于保護，核心要素在于發(fā)展。要因地制宜，針對區(qū)域不同的要素稟賦、自然條件選擇適宜的治理和發(fā)展模式，以流域分工、比較優(yōu)勢的視角在不同區(qū)域打造各具特色的發(fā)展路子，走可持續(xù)的綠色發(fā)展路線。通過創(chuàng)新綠色金融、綜合運用三大融資方式彌補資金缺口，消除負外部性，以良好的生態(tài)環(huán)境去滋養(yǎng)經(jīng)濟綠色發(fā)展，用高質(zhì)量的經(jīng)濟發(fā)展去反哺生態(tài)環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，通過制度設(shè)計將負外部性內(nèi)生化，通過發(fā)展密集的交通網(wǎng)絡(luò)等手段彌補航運能力的不足，加強流域聯(lián)系，通過創(chuàng)新驅(qū)動推動產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，最終促進黃河流域經(jīng)濟帶在生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、人文效益、社會效益等方面的協(xié)同提升，不斷推進黃河流域經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展。