□ 江一凡

非機(jī)動(dòng)車交通安全管理一直是城市交通管理工作的重點(diǎn)，非機(jī)動(dòng)車引起的交通安全問題成因復(fù)雜，管理難度大，已逐漸成為城市交通治理的死角區(qū)和深水區(qū)。深圳市作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)開發(fā)特區(qū)，具有先進(jìn)的交通管理機(jī)制和完善的制度保障，其對(duì)非機(jī)動(dòng)車的管理模式具有推廣意義。筆者以深圳市非機(jī)動(dòng)車現(xiàn)狀問題為出發(fā)點(diǎn)，在分析其成因的基礎(chǔ)上總結(jié)先進(jìn)的交通安全管理對(duì)策，以期為其他城市非機(jī)動(dòng)車問題的治理提供參考和借鑒。

一、研究背景

與機(jī)動(dòng)車相比，非機(jī)動(dòng)車價(jià)格低廉、機(jī)動(dòng)靈活、操作簡(jiǎn)單，越來越成為市民首選的近中距離代步工具。但持續(xù)增長(zhǎng)的非機(jī)動(dòng)車數(shù)量和其自身靈活的特點(diǎn)也帶來了諸多交通問題，包括非機(jī)動(dòng)車違反交通信號(hào)、隨意占用車道、電動(dòng)車駕駛員不佩戴安全頭盔等，這些都給道路交通安全與交通秩序造成了較大影響。尤其是近年來市場(chǎng)上出現(xiàn)的各類新款電動(dòng)車，價(jià)格低廉、款式新穎且動(dòng)力性更強(qiáng)，但其安全性能往往無法得到保證，進(jìn)一步增加了城市交通管理部門的壓力。從數(shù)據(jù)上看，2011—2015年間，深圳市因交通事故致人死亡事故中大約有90%的死亡者為非機(jī)動(dòng)車駕駛員。

深圳市作為我國(guó)超一線城市，人口密集，交通需求較高，非機(jī)動(dòng)車的廣泛使用一定程度上緩解了城市的交通壓力，同時(shí)也帶來了諸如交通秩序、交通安全等問題。非機(jī)動(dòng)車管理成為深圳市道路交通安全管理的難題，主要受深圳市道路特點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)缺失以及多方面安全因素的影響。

1.道路原因

自1997年起，深圳市取消非機(jī)動(dòng)車專用道，成為國(guó)內(nèi)第一個(gè)沒有非機(jī)動(dòng)車專用道的城市。目前，深圳市非機(jī)動(dòng)車道主要布設(shè)在路緣線以外的人行道上，占用一部分人行道的空間。在部分道路條件較差的支路，人行道甚至沒有無障礙設(shè)置，非機(jī)動(dòng)車行駛十分困難。

2.標(biāo)準(zhǔn)缺失

非機(jī)動(dòng)車種類繁多，其中電動(dòng)車較為特殊。大部分電動(dòng)自行車使用鉛蓄電池，小部分使用鋰離子電池。近年來，電動(dòng)自行車行業(yè)發(fā)展過快，產(chǎn)品型號(hào)五花八門，一些廠家粗制濫造致使產(chǎn)品安全性能低下，發(fā)生交通事故前路權(quán)界定模棱兩可，發(fā)生事故后對(duì)車輛性質(zhì)難以鑒定，由此造成較為突出的電動(dòng)自行車管理問題。

國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)更新滯后是引發(fā)此類問題的主要內(nèi)部因素之一。我國(guó)第一部關(guān)于電動(dòng)車的標(biāo)準(zhǔn)《電動(dòng)自行車通用技術(shù)條件》于1999年發(fā)布實(shí)施。公安機(jī)關(guān)交通部門在具體道路交通管理工作中，只將符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)車鑒定為非機(jī)動(dòng)車，超出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)車則認(rèn)定為機(jī)動(dòng)車。但是作為機(jī)動(dòng)車，超標(biāo)的電動(dòng)自行車既無駕駛員考核制度，也沒有機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)。一旦出現(xiàn)違章、事故，或駕駛?cè)颂右菀搽y以追查。這就造成了超標(biāo)電動(dòng)車處于標(biāo)準(zhǔn)與法律的管理真空區(qū)，形成執(zhí)法管理難題。

3.安全因素

非機(jī)動(dòng)車事故多發(fā)的原因，一方面來自車輛本身。市場(chǎng)上一部分電動(dòng)車動(dòng)力性能較強(qiáng)，平均速度甚至能達(dá)到40公里/小時(shí)。然而，相比動(dòng)力性能，其被動(dòng)安全性較差，對(duì)乘車人保護(hù)性低，容易造成人員傷亡事故。此外，由于部分電動(dòng)自行車防火阻燃性能較差，近幾年引發(fā)的火災(zāi)事故逐漸增多，造成大量人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。另一方面是駕駛?cè)说脑颍菣C(jī)動(dòng)車尚無準(zhǔn)駕考核制度與完善的違法監(jiān)管機(jī)制，駕駛?cè)说缆方煌ò踩庾R(shí)參差不齊，出現(xiàn)交通違法行為也難以查處。駕駛非機(jī)動(dòng)車違反信號(hào)燈指示、占用機(jī)動(dòng)車道、不按規(guī)定讓行等違法行為時(shí)有發(fā)生，造成涉及非機(jī)動(dòng)車的事故多發(fā)。以深圳市南山區(qū)為例，2017年涉及非機(jī)動(dòng)車的死亡事故共13起，其中非機(jī)動(dòng)車均存在違法行為。

二、深圳市非機(jī)動(dòng)車交通安全管理對(duì)策

1.制度保障

全國(guó)人大于1992年授予深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方立法權(quán)。關(guān)于非機(jī)動(dòng)車的安全管理深圳市自2010年至今已出臺(tái)若干法規(guī)，用以規(guī)范非機(jī)動(dòng)車的市場(chǎng)秩序，提升非機(jī)動(dòng)車道路交通安全。深圳市2010年出臺(tái)了《深圳市非機(jī)動(dòng)車安全管理暫行辦法》（征求意見稿）（以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”）?！掇k法》對(duì)深圳市非機(jī)動(dòng)車生產(chǎn)、銷售、登記、通行等方面進(jìn)行了規(guī)定，并延用舊版國(guó)標(biāo)對(duì)非機(jī)動(dòng)車進(jìn)行定義。2012年出臺(tái)了《深圳市特殊行業(yè)電動(dòng)自行車管理暫行辦法》，對(duì)從事郵政、報(bào)刊投遞、快遞等涉及社會(huì)生產(chǎn)生活、民生的行業(yè)電動(dòng)車的配額流程、備案流程、變更流程、注銷流程、車輛檢驗(yàn)流程做出詳細(xì)規(guī)定。2015年修改并通過的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理?xiàng)l例》中，也對(duì)非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)说鸟{駛行為做出規(guī)定。

2018年5月17日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)批準(zhǔn)《電動(dòng)自行車安全技術(shù)規(guī)范》（GB17761—2018）（以下簡(jiǎn)稱“《新國(guó)標(biāo)》”），隨后，深圳市于2018年7月16日出臺(tái)《深圳市電動(dòng)自行車管理若干規(guī)定（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“《若干規(guī)定》”）?！度舾梢?guī)定》提出深圳擬將此前實(shí)施的“限電”政策的有效做法予以法定化，并結(jié)合實(shí)際制定了新措施，擬對(duì)電動(dòng)自行車劃“禁行區(qū)、限行區(qū)、準(zhǔn)行區(qū)”。

2.行業(yè)管理

由于非機(jī)動(dòng)車具有靈活便捷、駕駛門檻低的特點(diǎn)，一些如快遞、外賣、郵政等行業(yè)以及接送學(xué)生的家長(zhǎng)較為依賴非機(jī)動(dòng)車。對(duì)特殊行業(yè)進(jìn)行非機(jī)動(dòng)車管理，不能用簡(jiǎn)單的“一刀切”式禁行或限行政策。因?yàn)檫@既不利于相關(guān)行業(yè)的健康發(fā)展，也有悖于低碳環(huán)保的發(fā)展趨勢(shì)和國(guó)家政策。為此，深圳市道路交通管理部門實(shí)施了一系列針對(duì)特殊人群使用非機(jī)動(dòng)車的管理辦法，通過精細(xì)化管理的方法解決非機(jī)動(dòng)車問題。

（1）簽訂交通安全公約。為提高特殊行業(yè)非機(jī)動(dòng)車交通安全水平，深圳市公安機(jī)關(guān)指導(dǎo)電動(dòng)自行車行業(yè)協(xié)會(huì)、食品行業(yè)協(xié)會(huì)，各大外賣配送企業(yè)成立“深圳市即時(shí)配送行業(yè)交通安全管理聯(lián)盟”（以下簡(jiǎn)稱“即安聯(lián)”），簽訂交通安全公約，督促企業(yè)落實(shí)交通安全主體責(zé)任，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展,努力將即時(shí)配送行業(yè)的交通出行打造成交通文明的風(fēng)景線。①深圳交警與“即安聯(lián)”共同制定行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立企業(yè)交通安全管理制度，促使眾包掛靠模式轉(zhuǎn)型。②深圳交警指導(dǎo)“即安聯(lián)”按照外賣行業(yè)電動(dòng)自行車“統(tǒng)一最高時(shí)速、統(tǒng)一凈車質(zhì)量、統(tǒng)一顏色噴涂、統(tǒng)一安全裝置、統(tǒng)一購(gòu)置保險(xiǎn)”的要求，制定車輛準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。③深圳交警聯(lián)合“即安聯(lián)”出臺(tái)車輛備案、變更、注銷的流程標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)各外賣企業(yè)做到車輛信息的即時(shí)更新，實(shí)現(xiàn)車輛備案管理。④“即安聯(lián)”按照行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定外賣行業(yè)電動(dòng)自行車備案號(hào)牌以綠底白字為主色調(diào)，號(hào)牌內(nèi)容以“深·餐（英文字母+數(shù)字編號(hào)）”為統(tǒng)一格式，完成全市外賣行業(yè)符合標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)自行車前后備案號(hào)牌掛牌工作，確保車輛合法上路。

（2）制定員工準(zhǔn)入機(jī)制。①要求外賣行業(yè)外賣員工必須在“交警惠民平臺(tái)”注冊(cè)成為駕駛員星級(jí)用戶，并答題考試合格。②針對(duì)外賣行業(yè)外賣員工的交通安全問題，要設(shè)計(jì)制作專門的學(xué)習(xí)培訓(xùn)課程、視頻觀看光盤，按網(wǎng)點(diǎn)在相應(yīng)的轄區(qū)大隊(duì)開展為期半天的交通安全培訓(xùn)學(xué)習(xí)，半天的路面交通勸導(dǎo)體驗(yàn)活動(dòng)。同時(shí)安排宣傳民警，專門負(fù)責(zé)本轄區(qū)外賣企業(yè)網(wǎng)點(diǎn)配送員工的交通安全培訓(xùn)工作。

（3）加大違法查處力度。通過路面高清視頻設(shè)備，運(yùn)用人臉識(shí)別技術(shù)，將捕捉到的人臉信息、車輛備案號(hào)牌信息、工衣編號(hào)信息與重點(diǎn)車輛監(jiān)管平臺(tái)的外賣行業(yè)人、車庫(kù)進(jìn)行比對(duì)，特別是對(duì)闖紅燈、占用機(jī)動(dòng)車道、不戴頭盔、逆行等重點(diǎn)交通違法行為進(jìn)行重點(diǎn)查處。

（4）建立學(xué)校宣傳陣地。①通報(bào)曝光學(xué)生家長(zhǎng)頭盔佩戴率不高的學(xué)校。安排暗訪組于上下學(xué)高峰時(shí)段在各學(xué)校門口及周邊路段對(duì)學(xué)生家長(zhǎng)不戴頭盔駕駛電動(dòng)自行車情況進(jìn)行攝錄，統(tǒng)計(jì)出該學(xué)校學(xué)生家長(zhǎng)駕駛電動(dòng)自行車的頭盔佩戴率，定期向市教育局通報(bào)。②開展“小手拉大手”活動(dòng)。制作佩戴安全頭盔駕駛電動(dòng)車的相關(guān)宣傳鏈接，協(xié)調(diào)各區(qū)教育局在各學(xué)校家長(zhǎng)群進(jìn)行推送，各大隊(duì)在日常執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)接送學(xué)生家長(zhǎng)在駕駛電動(dòng)自行車時(shí)未佩戴頭盔的，要定期向?qū)W校進(jìn)行通報(bào)，協(xié)調(diào)學(xué)校對(duì)學(xué)生進(jìn)行教育，通過學(xué)生向家長(zhǎng)宣傳駕駛電動(dòng)自行車必須佩戴頭盔的安全理念，提高學(xué)生家長(zhǎng)頭盔佩戴率。③開展“送頭盔進(jìn)校園”活動(dòng)。聯(lián)合區(qū)教育局、街道辦等部門開展“送頭盔進(jìn)校園活動(dòng)”，免費(fèi)派送頭盔給家里有電動(dòng)自行車的學(xué)生，并附上戴頭盔交通安全宣傳折頁(yè)，力爭(zhēng)讓學(xué)生家長(zhǎng)養(yǎng)成騎行電動(dòng)自行車佩戴安全頭盔的好習(xí)慣。

3.監(jiān)管落實(shí)

良好的制度需要有力的監(jiān)管維護(hù)執(zhí)行。深圳市對(duì)于非機(jī)動(dòng)車違法行為采取常態(tài)治理與聯(lián)合整治相結(jié)合的手段，長(zhǎng)期保持對(duì)非機(jī)動(dòng)車違法行為零容忍的高壓態(tài)勢(shì)。深圳市交警每天會(huì)對(duì)轄區(qū)重點(diǎn)區(qū)域分批次進(jìn)行非機(jī)動(dòng)車違法行為常態(tài)整治。此外，針對(duì)非法“拉客載”、特殊行業(yè)不戴頭盔等重點(diǎn)違法行為，深圳市交警部門會(huì)開展跨區(qū)“全覆蓋、全時(shí)段、無死角、拉網(wǎng)式”的專項(xiàng)整治。

三、深圳市非機(jī)動(dòng)車交通安全管理成效

1.道路交通安全提升

通過比較深圳市2015—2018年道路交通事故統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，十年來由非機(jī)動(dòng)車引起的道路交通事故總數(shù)占比呈持續(xù)降低趨勢(shì)，死亡及受傷人數(shù)不斷縮減，財(cái)產(chǎn)損失顯著減少。

2.非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)私煌ò踩庾R(shí)改善

在深圳交警對(duì)非機(jī)動(dòng)車違法行為的高壓打擊態(tài)勢(shì)下，全市營(yíng)造出嚴(yán)管行人和非機(jī)動(dòng)車交通秩序的氛圍，非機(jī)動(dòng)車違法行為顯著減少。同時(shí)，通過各種形式媒體的宣傳倡導(dǎo)，非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)私煌ò踩庾R(shí)明顯提高，當(dāng)前深圳市快遞外賣等特殊行業(yè)電動(dòng)車頭盔佩戴率接近100%，總體電動(dòng)車頭盔佩戴率接近80%。

四、深圳市非機(jī)動(dòng)車交通安全管理借鑒意義

深圳市在非機(jī)動(dòng)車管理和問題治理方面提出了先進(jìn)的管理理念和卓有成效的方法，其管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)其他城市的非機(jī)動(dòng)車交通安全管理工作具有很大借鑒意義，具體包括以下方面。

1.多管齊下，形成全社會(huì)齊抓共管的局面

非機(jī)動(dòng)車的道路交通安全管理不止停留在路面的執(zhí)法監(jiān)管上，其源頭把控、法律許可、社會(huì)認(rèn)可需要相關(guān)行業(yè)共同努力。首先，從立法層面重視非機(jī)動(dòng)車道路交通安全。法律體系建設(shè)要有梯度、分區(qū)域、分車種、分時(shí)段進(jìn)行管理。一味的“一刀切”式管理反而會(huì)引發(fā)個(gè)人利益與集體利益的沖突，進(jìn)而引起市民的抵觸情緒。其次，生產(chǎn)環(huán)節(jié)。生產(chǎn)廠家必須肩負(fù)起主體責(zé)任，生產(chǎn)符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的具有較高安全性的車輛。監(jiān)管部門也要建立深度調(diào)查機(jī)制，事故一旦發(fā)生，生產(chǎn)銷售不合格車輛的生產(chǎn)廠家也要負(fù)連帶責(zé)任。第三，媒體宣傳環(huán)節(jié)。良好風(fēng)氣的形成離不開媒體宣傳，深圳市交警部門具有豐富的交通安全宣傳經(jīng)驗(yàn)，聯(lián)合微博、微信公眾號(hào)、新聞客戶端、廣播、電視等各種媒體渠道以及各種形式對(duì)非機(jī)動(dòng)車道路交通安全進(jìn)行宣傳教育，起到了良好的社會(huì)反響。

2.科技引領(lǐng)，開拓創(chuàng)新管理思路

深圳市利用路面高清視頻設(shè)備、人臉識(shí)別技術(shù)、民警PDA等先進(jìn)技術(shù)手段，能夠做到違法行為快速發(fā)現(xiàn)、快速查處、數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)，讓非機(jī)動(dòng)車違法行為無處遁形。對(duì)于多次違法的非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)耍钲诰揭步⒘死塾?jì)處罰制度，并將不接受處罰行為納入駕駛?cè)苏餍畔到y(tǒng)，做到違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)。

3.換位思考，為非機(jī)動(dòng)車開辟“綠道”

針對(duì)深圳非機(jī)動(dòng)車道配置不足，非機(jī)動(dòng)車與行人混行的現(xiàn)狀，深圳市各級(jí)管理部門也采取了相應(yīng)的整治措施。如2018年，沙井街道為規(guī)范電動(dòng)自行車行駛，率先嘗試將西環(huán)路最外側(cè)機(jī)動(dòng)車道改造成非機(jī)動(dòng)車道，并初顯成效。其實(shí)在此之前，《深圳市電動(dòng)自行車管理若干規(guī)定（征求意見稿）》的出臺(tái)也體現(xiàn)出放寬“限電令”的信號(hào)，這體現(xiàn)了深圳市政府對(duì)民生現(xiàn)實(shí)需求的體恤，是以人民為中心的施政理念的具體體現(xiàn)。

五、結(jié)語(yǔ)

非機(jī)動(dòng)車保有量巨大，是我國(guó)不同于西方國(guó)家的國(guó)情之一。在非機(jī)動(dòng)車交通安全管理的問題上切不可照搬照抄發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，而是應(yīng)當(dāng)敢于創(chuàng)新，循序漸進(jìn)地通過制度制定、宣傳教育以及嚴(yán)格執(zhí)法等方式改善現(xiàn)狀，進(jìn)而找到最適合當(dāng)?shù)厍闆r的管理策略。