葛志專 巫細(xì)波

一、引言

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出要“合理統(tǒng)籌解決廣州南沙新增建設(shè)用地規(guī)模，調(diào)整優(yōu)化城市布局和空間結(jié)構(gòu)”，要求把南沙高質(zhì)量發(fā)展放在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的大格局下做好頂層設(shè)計(jì)，把整個空間區(qū)域放在灣區(qū)甚至全國的大布局中進(jìn)行系統(tǒng)性謀劃。為此必須牢牢圍繞戰(zhàn)略定位，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，突出南沙特色，把握好城市開發(fā)建設(shè)趨勢和特點(diǎn)，發(fā)揮制度先行、政策優(yōu)越的優(yōu)勢，盡早審視當(dāng)下開發(fā)建設(shè)中的問題，避免城市開發(fā)建設(shè)“老路”，精細(xì)化謀劃好建設(shè)“藍(lán)圖”，全面提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平，高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)好粵港澳全面合作示范區(qū)、廣東省高水平對外開放門戶樞紐、廣州城市副中心。

二、城市空間開發(fā)建設(shè)的主要趨勢

（一）實(shí)行多規(guī)合一，法治保障“一張藍(lán)圖畫到底”

西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)基本完成工業(yè)化時代城市空間規(guī)劃格局，但在信息化革命下，許多全球城市都在進(jìn)行新時期的城市空間布局的整體性、多維度的再升級，規(guī)劃的多樣合一依然重要。在我國，黨的十八大以來，黨中央對國土空間規(guī)劃提出一系列具體要求，特別是要實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，堅(jiān)持規(guī)劃立法。國土空間資源發(fā)展、保護(hù)、銜接、管理等規(guī)劃問題在“一張藍(lán)圖”編制將是我國城市城市規(guī)劃未來發(fā)展趨勢[1]，要從制度上建立科學(xué)規(guī)劃機(jī)制。

（二）重視發(fā)展質(zhì)量，規(guī)避工業(yè)化時代的“大城市病”現(xiàn)象

發(fā)展不平衡不充分是世界各國面臨的共同問題。我國城市的功能和布局大幅改善提升，也累積了許多不協(xié)調(diào)不平衡問題，“城市病”現(xiàn)象顯著，城市空間呈現(xiàn)“攤大餅”式擴(kuò)張，大城市升級改造綜合成本劇增。新時期，追求城市高質(zhì)量發(fā)展成為時代共識，特別是對超大城市、國家中心城市而言，更加需要率先推動以可持續(xù)發(fā)展理念推動城市的高質(zhì)量發(fā)展[2-3]，追求人與自然和諧發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

（三）迎接信息時代，數(shù)字城市與現(xiàn)實(shí)城市同步規(guī)劃建設(shè)

新一輪科技與產(chǎn)業(yè)革命正加速到來，對城市生產(chǎn)運(yùn)營和治理方式將產(chǎn)生顛覆性影響，建設(shè)智慧城市和與現(xiàn)實(shí)城市高度同步的數(shù)字城市建設(shè)成為趨勢[4-5]。以雄安新區(qū)為代表，新一代城市同步規(guī)劃建設(shè)數(shù)字城市，從建城之初就對基礎(chǔ)設(shè)施、城市治理體系進(jìn)行完整的數(shù)字化設(shè)計(jì)，促進(jìn)實(shí)體城市與數(shù)字城市同步規(guī)劃建設(shè)，同時圍繞智慧城市建設(shè)需求，發(fā)展信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及數(shù)字服務(wù)業(yè)。城市基礎(chǔ)設(shè)施和實(shí)體空間建設(shè)的同時，城市將實(shí)現(xiàn)數(shù)字化，城市數(shù)據(jù)資源將給城市帶來巨大價值。

（四）開放協(xié)同發(fā)展，從“資源競爭、零和博弈”向“創(chuàng)新驅(qū)動、合作共贏”轉(zhuǎn)型

20 世紀(jì)80 年代以來，全球化、區(qū)域一體化進(jìn)程加速，世界人口和資源加速向城市群、都市圈集聚。城市群成為經(jīng)濟(jì)體參與全球競合的主導(dǎo)形態(tài)。地域分工更加全球化、網(wǎng)絡(luò)化，城市之間依靠傳統(tǒng)要素增長、零和博弈式的競爭方式正在向依靠技術(shù)創(chuàng)新、知識增長、合作共贏轉(zhuǎn)型。我國城市（群）間也正由競爭走向協(xié)同,城市（群）之間的頂層規(guī)劃、治理機(jī)制、平臺建設(shè)、政策制定、體制機(jī)制越來越注重協(xié)同發(fā)展、共商共建、共管共治[6-8]。

（五）注重回歸自然，建設(shè)生態(tài)城市成為必然趨勢

在人類社會不同發(fā)展階段，生活生產(chǎn)生態(tài)空間在城市空間演化中的作用不同。農(nóng)業(yè)文明時代，生活空間占據(jù)主導(dǎo)，城市經(jīng)濟(jì)社會活動規(guī)模小、內(nèi)容簡單；工業(yè)文明時代，生產(chǎn)空間急劇擠占生態(tài)空間、生活空間。當(dāng)前，大部分的工業(yè)經(jīng)濟(jì)體正由后工業(yè)文明時代走向生態(tài)文明時代，綠色城市、低碳城市成為城市轉(zhuǎn)型的新形態(tài)，城市空間轉(zhuǎn)型將以生產(chǎn)空間為主導(dǎo)向生態(tài)優(yōu)先、生活空間主導(dǎo)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的空間優(yōu)化模式轉(zhuǎn)變，以構(gòu)建宜居、自然、綠色的城市空間結(jié)構(gòu)。

三、當(dāng)前南沙空間開發(fā)中的主要問題

（一）空間開發(fā)邊規(guī)劃邊建設(shè)，不夠注重開發(fā)時序

20 世紀(jì)90 年代至今，南沙的發(fā)展定位不斷演變，城市總體規(guī)劃、土地使用總體規(guī)劃等多次調(diào)整變更（表1），在南沙快速發(fā)展的同時，也必須看到以下問題：

一是南沙可開發(fā)利用空間越來越少，20 世紀(jì)90 年代以來形成的中低端產(chǎn)業(yè)難以轉(zhuǎn)移、空間固化特征明顯，空間開發(fā)更加碎片化，空間利用的效率有待進(jìn)一步提高，城市建設(shè)“四面開花”的現(xiàn)象比較普遍，產(chǎn)業(yè)的地均產(chǎn)出并沒有顯著增加，相比周邊區(qū)域城市功能、產(chǎn)業(yè)布局質(zhì)量有待進(jìn)一步提升。二是沒有突出南沙作為大灣區(qū)區(qū)位中心的地位，空間開發(fā)定位與全區(qū)的戰(zhàn)略定位有一定差異。在灣區(qū)層面，空間上與珠三角、港澳全面合作的特征不顯著。在副中心層面，空間上承載中心城市功能的特征不顯著。特別是對未來的空間用途的精細(xì)化規(guī)劃并不清晰。三是當(dāng)前的空間規(guī)劃利用用途主要是根據(jù)目前已有的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目而定，未考慮到可持續(xù)性，且預(yù)留空間不突出。四是南沙城市規(guī)劃中存在前瞻性不足、約束性不強(qiáng)、“一任領(lǐng)導(dǎo)一任規(guī)劃”等問題，如何更好地科學(xué)規(guī)劃、長遠(yuǎn)規(guī)劃、更有力地執(zhí)行規(guī)劃成為重要課題。

表1 南沙功能定位的變遷與城市空間布局特征

（二）城鄉(xiāng)空間落差明顯，潛在治理難度與建設(shè)成本加大

表2 至2020年南沙土地用途規(guī)劃單位：平方公里

南沙從郊區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)起步，多年來以經(jīng)濟(jì)增長為優(yōu)先導(dǎo)向，在快速工業(yè)化進(jìn)程中難以避免城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)象。一是農(nóng)業(yè)空間保護(hù)與開發(fā)潛在壓力增大。至2020 年，南沙農(nóng)用地占比達(dá)41%，且具有剛性約束性，如以香港、新加坡等城市為南沙發(fā)展標(biāo)桿，未來必然面臨城鎮(zhèn)建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)用地不足的問題（表2）。近幾年來，南沙的建設(shè)用地已經(jīng)通過易地置換土地指標(biāo)等方式實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，未來進(jìn)一步置換農(nóng)用地用途的成本將越來越高。

二是農(nóng)村空間治理壓力與成本加大。南沙都市化程度整體仍然不高，目前僅有2 個街道，常住人口僅73 萬人，且多為南沙屬地原鎮(zhèn)村居民，但“城市病”已經(jīng)出現(xiàn)：“城中村”“城邊村”“遠(yuǎn)郊村”較多，城鄉(xiāng)空間的落差十分明顯，衍生出違法建設(shè)突出、房屋出租秩序混亂、環(huán)境衛(wèi)生臟亂、社會治安形勢嚴(yán)峻等問題，必將大幅增加未來升級改造的成本，亟需加大城市更新和鄉(xiāng)村提升的力度，預(yù)防和治理城市空間衍生相關(guān)問題?，F(xiàn)代化的城市綜合服務(wù)功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，村鎮(zhèn)布局與工業(yè)廠房交叉布局，部分村鎮(zhèn)集體用地用途低效或與全區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃方向不匹配，針對村集體的集體建設(shè)用地缺乏統(tǒng)一、強(qiáng)有力的規(guī)劃引導(dǎo)和約束。村落的空間形態(tài)與南沙未來建設(shè)國際化城市、濱海城市的定位形成明顯反差。

（三）城市功能品質(zhì)有待提升，需更注重?cái)?shù)字城市建設(shè)

城市建設(shè)的空間布局必須與南沙未來城市定位、全球城市發(fā)展的趨勢相呼應(yīng)。目前南沙的城市建設(shè)方式與未來城市的形態(tài)和功能還存在差距，城市建設(shè)理念需要進(jìn)一步提升。

一是與高水平對外開放門戶樞紐城市的定位不相匹配。該類國際開放型區(qū)域往往是國際風(fēng)貌、現(xiàn)代城市、國家開放形象的典范，如新加坡、中國香港、阿姆斯特丹、首爾、法蘭克福等。南沙城市設(shè)計(jì)理念、風(fēng)格和主色調(diào)仍未形成體系，沒有形成特色鮮明的城市形象和城市標(biāo)識，國際化元素塑造不夠，“千城一面”現(xiàn)象突出，有關(guān)城市規(guī)劃的指標(biāo)體系較為傳統(tǒng)、創(chuàng)新不足。

二是與建設(shè)粵港澳優(yōu)質(zhì)生活圈的示范區(qū)有差距。城市功能設(shè)施配置僅能滿足本地人的需求，公共服務(wù)水平還難以達(dá)到國際化水平，不能匹配服務(wù)全球人才需求，與知識經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)營環(huán)境還不完全匹配，同時嶺南本土風(fēng)貌不夠彰顯。

三是城市建設(shè)并未體現(xiàn)未來智慧城市的特點(diǎn)，如城市運(yùn)營管理智慧、智能建筑、智慧交通系統(tǒng)、智能生活系統(tǒng)。且中心區(qū)域空間的高密度建設(shè)可能造成未來預(yù)留空間不足，為未來城市治理升級和城市規(guī)劃更新帶來潛在挑戰(zhàn)。

（四）共建共享協(xié)同不足，與灣區(qū)城市全面對接有待深化

南沙定位為粵港澳全面合作示范區(qū)，“全面合作”成為其區(qū)別于其他重大平臺的核心特征。然而，多年來南沙難以接受中心城區(qū)輻射，也較少與周邊城市共同發(fā)展，呈現(xiàn)孤立發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

一是缺乏與灣區(qū)城市高效的合作共建機(jī)制，“獨(dú)自為政”行政區(qū)主導(dǎo)特征依然明顯。南沙發(fā)展中存在的主要問題之一就是缺乏協(xié)同，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)色彩濃，在建設(shè)機(jī)制、規(guī)劃對接、重大平臺共建等方面的協(xié)同對接或一體化都還需進(jìn)一步增強(qiáng)，如東岸快速集聚的人口與公共服務(wù)資源并未進(jìn)入人口承載力較強(qiáng)的南沙，城市之間的戰(zhàn)略協(xié)同明顯不足。

二是空間功能布局與南沙粵港澳全面合作示范區(qū)定位仍有差距。目前的“一心四片區(qū)”中，主要明確了未來的空間產(chǎn)業(yè)布局方向，僅在南沙中心區(qū)明確體現(xiàn)出港澳合作的特征，其他四個片區(qū)均無顯著的與港澳、與珠三角城市群合作特征，與港澳、珠三角城市合作規(guī)模、分工體系都還需大力提升（表3）。

表3 南沙“一心四片區(qū)”主要功能定位

三是在交通樞紐空間對接層面，南沙并未成為交通中心、樞紐區(qū)域。隨著港珠澳大橋、深中通道、虎門大橋、南沙大橋的通車運(yùn)營，珠江東西兩岸的市場一體化將加速推進(jìn)，傳統(tǒng)上經(jīng)過廣州、南沙的人流、物流的流通路徑可能發(fā)生重大變化，特別是東岸中心城市對西岸的輻射能力將顯著提升。而四大樞紐通道與南沙的直接聯(lián)通性較弱，南沙地理中心的區(qū)位優(yōu)勢可能在中短期內(nèi)難以轉(zhuǎn)化為資源集聚優(yōu)勢，且在國際航運(yùn)樞紐建設(shè)方面，當(dāng)前西岸貨源腹地市場與深圳、香港航運(yùn)樞紐更為緊密，通道全部開通運(yùn)營后，可能進(jìn)一步削弱南沙航運(yùn)腹地市場。

四是在產(chǎn)業(yè)空間對接層面，南沙并未成為灣區(qū)產(chǎn)業(yè)合作中心。在產(chǎn)業(yè)合作層面，當(dāng)前南沙主要的工業(yè)企業(yè)仍是日資及內(nèi)地企業(yè)，港澳及珠三角城市產(chǎn)業(yè)還較少集聚南沙，工業(yè)產(chǎn)值前20 名企業(yè)中，無一家企業(yè)來自香港或珠三角其他城市（表4）。近幾年來引進(jìn)的34 個世界500 強(qiáng)企業(yè)項(xiàng)目，主要是央企、國企投資項(xiàng)目。在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，由于行業(yè)從業(yè)規(guī)則與港澳尚未充分對接，港澳企業(yè)投資經(jīng)營的項(xiàng)目還較少，自貿(mào)區(qū)建設(shè)以來，新注冊企業(yè)突破9 萬戶，但港澳企業(yè)不足3%。

表4 2018年南沙工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值前20名企業(yè)來源地情況

（五）綠色發(fā)展壓力大，生產(chǎn)生活生態(tài)空間統(tǒng)籌治理有待加強(qiáng)

生產(chǎn)、生活、生態(tài)三種功能空間利用的失衡已經(jīng)造成南沙部分區(qū)域環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)功能退化、生活空間設(shè)施配套不全和缺少活力、中遠(yuǎn)期預(yù)留空間有限等問題。

一是生態(tài)空間受到生產(chǎn)生活空間擠壓。小虎島是廣州石化港口倉儲物流及精細(xì)化工集中區(qū)，島上20 余家化工企業(yè)儲存有苯類、酮類、酯類、丙烯酸酯、苯乙烯，醇類、醚類等多種有機(jī)化工原料，該區(qū)域環(huán)境風(fēng)險較大且安全防護(hù)成本較高，同時也在客觀上使得沙仔島自貿(mào)區(qū)塊與周邊其他自貿(mào)區(qū)區(qū)塊的融合聯(lián)系程度將被“天然”降低。而且區(qū)內(nèi)仍有大量化工、火電、造船、裝備制造等（其中部分為央企），占地面積大，資源能源消耗大，產(chǎn)業(yè)鏈相對封閉、發(fā)展自成一體，難以和地方協(xié)調(diào)、融合、互促發(fā)展。

二是生產(chǎn)空間難以統(tǒng)籌開發(fā)。自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)由大小不同、位置各異的七個區(qū)塊組成，各部分協(xié)調(diào)發(fā)展的復(fù)雜性比其他自貿(mào)區(qū)更高。同時，南沙尚有大量的農(nóng)村地區(qū)，自貿(mào)區(qū)周邊范圍許多土地權(quán)屬等歷史遺留問題較多，一些土地屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地，統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)難度較大。尤其是各個農(nóng)村集體對土地開發(fā)、招商引資和規(guī)劃建設(shè)獨(dú)立決策，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次普遍較低，土地產(chǎn)出率不高，容易導(dǎo)致空間發(fā)展碎片化，不利于自貿(mào)區(qū)區(qū)塊整體開發(fā)。

三是生產(chǎn)與生活空間品質(zhì)有待提升。南沙生產(chǎn)空間品質(zhì)有待提升，尚未形成規(guī)模和特色的CBD，空間形象不夠鮮明，輻射能級不高，與紐約曼哈頓、倫敦道克蘭、東京新宿、新加坡Mari?na bay、香港中環(huán)等世界級CBD 存在很大差距，無法給城市形象帶來全球性的影響力。城市生活空間功能和品質(zhì)有待提升；產(chǎn)業(yè)園區(qū)的職住分離現(xiàn)象突出，大量人員居住在中心城區(qū)、工作在南沙；傳統(tǒng)鎮(zhèn)村占據(jù)主導(dǎo)形態(tài)，以傳統(tǒng)商貿(mào)零售及基本居住功能為主，工作機(jī)會、住房機(jī)會和城市公共服務(wù)設(shè)施難以實(shí)現(xiàn)合理匹配，生產(chǎn)與生活空間協(xié)調(diào)不夠。

四、粵港澳全面合作形勢下優(yōu)化南沙空間開發(fā)的對策建議

（一）圍繞國家戰(zhàn)略定位，科學(xué)規(guī)劃國土空間，保障“一張藍(lán)圖繪到底、干到底”

南沙定位粵港澳全面合作示范區(qū)、廣州城市副中心，未來發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)、總體藍(lán)圖已經(jīng)確定，擔(dān)負(fù)著國家級戰(zhàn)略性發(fā)展區(qū)域的使命和廣州國家中心城市綜合功能提升的重大任務(wù)，關(guān)鍵是要堅(jiān)持這一定位不動搖、可持續(xù)，堅(jiān)持一張藍(lán)圖繪到底、干到底，堅(jiān)決摒棄短期利益，追求長遠(yuǎn)發(fā)展，規(guī)劃先行的理念要始終貫穿于南沙城市建設(shè)的思路中，要把所有工作的開展導(dǎo)向、發(fā)展重點(diǎn)都回歸到南沙在粵港澳世界級城市群的功能作用上來，都回歸到廣州國家中心城市建設(shè)全面上水平上來。要按照《廣州市城市總體規(guī)劃（2017—2035 年）》《廣州南沙新區(qū)城市總體規(guī)劃(2012—2025 年)》已經(jīng)確定的各項(xiàng)具體目標(biāo)、發(fā)展重點(diǎn)，把提高發(fā)展質(zhì)量和提升城市品質(zhì)貫穿始終，始終圍繞戰(zhàn)略定位，扎實(shí)落實(shí)“多規(guī)合一”，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。規(guī)劃要體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學(xué)性、加強(qiáng)協(xié)調(diào)性，強(qiáng)化規(guī)劃權(quán)威，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。按照局部高強(qiáng)度開發(fā)、整體低強(qiáng)度開發(fā)的思路，優(yōu)化城市重點(diǎn)功能區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)，嚴(yán)禁大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)，提升城市設(shè)計(jì)水平，精細(xì)管好用好每一寸土地，凸顯南沙嶺南水鄉(xiāng)特色和國際化元素。研究南沙的城市標(biāo)識系統(tǒng)，形成一批富有嶺南文化氣息和水鄉(xiāng)特色的風(fēng)貌區(qū)。

（二）圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，同步提升城鄉(xiāng)發(fā)展，加快形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間格局

盡早抓住當(dāng)前南沙城中村規(guī)模不大、拆遷成本相對較低的時間窗口，通盤考慮城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展，以灣區(qū)建設(shè)階段為時間節(jié)點(diǎn)，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展同步提升，從整體上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)、互為資源，互相服務(wù)。

一是加快推動農(nóng)村空間改造升級。明確全區(qū)城中村總體規(guī)劃，按照集聚提升、城郊結(jié)合、特色保護(hù)、搬遷撤并的方式分類升級，把城中村全面融入灣區(qū)全面合作示范區(qū)建設(shè)中來；城邊村要加快向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型；遠(yuǎn)郊村要培育嶺南特色彰顯的美麗鄉(xiāng)村，建設(shè)若干特色小城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村。加快全面完成農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記，按照省、市已有政策指引，妥善處理農(nóng)村歷史遺留用地問題，完善適應(yīng)未來的公共配套服務(wù)設(shè)施布局，支持升級后的村莊發(fā)展多種新興服務(wù)業(yè)態(tài)，滿足潛在流入的中高端產(chǎn)業(yè)人口、港澳及國際人士的多樣化需求。嚴(yán)格規(guī)劃指引，大力推進(jìn)村級工業(yè)園規(guī)劃和升級改造建設(shè)，促進(jìn)集體用地發(fā)展中高端產(chǎn)業(yè)和配套環(huán)節(jié)。

二是加快推動農(nóng)業(yè)空間升級。有限空間的利用始終要圍繞南沙未來重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，走節(jié)約集約、資源整合的開發(fā)路徑，在中長期內(nèi)，農(nóng)業(yè)并非南沙以及粵港澳大灣區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)空間上，永久農(nóng)田要大力促進(jìn)與二三產(chǎn)業(yè)空間的融合，面向粵港澳大灣區(qū)都市人群消費(fèi)升級需求，發(fā)展都市農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)地成為灣區(qū)城市的后花園；要抓住鄉(xiāng)村振興的重大機(jī)遇，突出“人、地、錢”等關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，完善農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)可以依法向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的政策制度，讓農(nóng)民更多獲取土地改革紅利。爭取逐年減少農(nóng)業(yè)用地面積，爭取指標(biāo)調(diào)整、異地置換，穩(wěn)步有序增加建設(shè)用地指標(biāo)。

（三）圍繞現(xiàn)代化城市建設(shè)，對標(biāo)國際一流，建設(shè)未來城市新樣本

南沙城市化要實(shí)現(xiàn)從數(shù)量向質(zhì)量、從外延向內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變，城市建設(shè)要對標(biāo)雄安新區(qū)“未來之城、生態(tài)之城、標(biāo)桿之城、宜居之城、創(chuàng)新之城”，堅(jiān)持世界眼光、國際標(biāo)準(zhǔn)、中國特色、高點(diǎn)定位，以重點(diǎn)功能區(qū)塊建設(shè)帶動城市建設(shè)全面上水平，增強(qiáng)高端配套功能，高標(biāo)準(zhǔn)高水平規(guī)劃建設(shè)廣州城市副中心，努力建設(shè)成為世界一流灣區(qū)門戶城市。

一是突出門戶樞紐功能，打造國際開放合作空間、國際城市風(fēng)貌。圍繞高水平對外開放門戶樞紐的功能特征，打造面向國際的開放合作空間。以構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新格局的需求為導(dǎo)向，深化與“一帶一路”沿線國家的世界重要城市、全球主要自貿(mào)區(qū)、自貿(mào)港區(qū)和商協(xié)會建立務(wù)實(shí)的交流合作機(jī)制，建設(shè)國際商務(wù)功能區(qū)，集聚生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)國際企業(yè)、國際組織，集聚駐穗領(lǐng)館、駐華商務(wù)代表處在南沙設(shè)立外事服務(wù)機(jī)構(gòu)，打造國際會議、文化交流新樞紐，建設(shè)國際會議會展、文體活動場館，推進(jìn)廣東廣州具有全球意義的國際論壇、會議在南沙舉辦。以國際人士生活需求為導(dǎo)向，建設(shè)一批人才公寓，搭建人才工作平臺，建立一批海外人才工作站，建設(shè)國際（港澳）人才社區(qū)、青年人才社區(qū)，打造匯聚高端人才和專業(yè)人才的國際人才港。

二是高質(zhì)量建設(shè)大灣區(qū)宜居宜業(yè)優(yōu)質(zhì)生活圈。要加快補(bǔ)齊公共服務(wù)短板，更好融入粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，重點(diǎn)圍繞教育和人才高地、人文灣區(qū)、休閑灣區(qū)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)空間、健康灣區(qū)的建設(shè)，合理布局高品質(zhì)、國際化的公共服務(wù)空間，優(yōu)化教育基礎(chǔ)設(shè)施布局，加快國際學(xué)校建設(shè)，引進(jìn)一批高品質(zhì)教育資源、醫(yī)療資源，與名校、名醫(yī)合作辦學(xué)辦醫(yī)，創(chuàng)建國家健康醫(yī)療旅游示范基地，建設(shè)覆蓋全區(qū)的智慧醫(yī)療網(wǎng)，建設(shè)集養(yǎng)老、休閑、旅游功能于一體的高端休閑綜合服務(wù)平臺。營造全民文化體育氛圍，發(fā)展有嶺南水鄉(xiāng)特色的體育文化運(yùn)動，舉辦承辦一批有影響力的國際體育賽事。

三是以雄安新區(qū)為標(biāo)桿，超前建設(shè)智慧城市、數(shù)字城市。堅(jiān)持?jǐn)?shù)字城市與現(xiàn)實(shí)城市同步規(guī)劃、同步建設(shè)，適度超前布局智能基礎(chǔ)設(shè)施，在近期內(nèi)規(guī)劃和技術(shù)水平未能確定的情況下，要預(yù)留足夠限制開發(fā)建設(shè)空間，大力建設(shè)“數(shù)字南沙”。與城市基礎(chǔ)設(shè)施同步建設(shè)感知設(shè)施系統(tǒng)，形成全面覆蓋的智能監(jiān)測體系，打造匯聚城市數(shù)據(jù)和統(tǒng)籌管理運(yùn)營的智能城市信息管理中樞，把數(shù)字技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)全面覆蓋到城市治理運(yùn)行、城市設(shè)施中，特別是在交通、應(yīng)急管理、防洪減災(zāi)、能源資源管理、污染防控、醫(yī)療衛(wèi)生、樓宇管理等領(lǐng)域率先打造全覆蓋的數(shù)字化物聯(lián)感知體系。全區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施智慧化水平要不低于90%。

（四）圍繞粵港澳全面合作，拓展港澳發(fā)展空間，打造大灣區(qū)融合發(fā)展典范

一是優(yōu)先創(chuàng)新要素流通機(jī)制，建立由直接利益主體主導(dǎo)的多樣化合作共建機(jī)制。牢牢把握南沙是粵港澳全面合作示范區(qū)的定位，首要關(guān)鍵是促進(jìn)港澳與內(nèi)地合作區(qū)的要素雙向高效流通，爭取國家、省權(quán)限下放或授權(quán)，優(yōu)先在港澳與內(nèi)地人員、資金無障礙流通方面取得突破，相關(guān)規(guī)則由南沙自主決策。創(chuàng)新合作共建機(jī)制，推動建立粵港澳大灣區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，并將主要工作機(jī)構(gòu)設(shè)在南沙。允許南沙與粵港澳三地不同層級政府、部門、社會主體之間構(gòu)建直接合作機(jī)制，在空間開發(fā)建設(shè)中，可由南沙主導(dǎo)直接將不同層級、不同行政區(qū)劃、不同制度但利益共享的主體集聚南沙，降低制度性交易成本和時間成本，提高建設(shè)效率。

二是突出全面合作特色，與港澳、珠三角城市共同打造重點(diǎn)片區(qū)。在當(dāng)前“一心四片區(qū)”功能布局中，應(yīng)更加突出“全面”合作特色，轉(zhuǎn)變以往“以外為主、以內(nèi)為輔”的主要從國外、國內(nèi)其他區(qū)域招商方式，抓住粵港澳大灣區(qū)本身即為全國最具活力的市場、最具創(chuàng)新能力的區(qū)域、最具人口集聚效應(yīng)的特征，實(shí)現(xiàn)“內(nèi)外并重，強(qiáng)化內(nèi)部”轉(zhuǎn)向，加強(qiáng)與粵港澳三地共商共建共享產(chǎn)業(yè)片區(qū)、專業(yè)平臺，特別是要加強(qiáng)與香港、深圳合作，引進(jìn)金融類、科技類企業(yè)，加快推進(jìn)粵港深度合作區(qū)建設(shè)，大力引進(jìn)港澳具備比較優(yōu)勢類服務(wù)業(yè)，引領(lǐng)灣區(qū)融合發(fā)展。聯(lián)動番禺、順德、南海、翠亨新區(qū)、東莞濱海灣新區(qū)等重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，建設(shè)“利益共同體”。實(shí)施“南沙自貿(mào)+”策略，選取與南沙功能、產(chǎn)業(yè)定位互補(bǔ)的地區(qū)，創(chuàng)新合作方式，合作建立“南沙自貿(mào)+”特別合作區(qū)，并購泛珠區(qū)域貿(mào)易公司，加快集聚灣區(qū)乃至泛珠等更廣區(qū)域的資源要素。加強(qiáng)與前海、橫琴協(xié)調(diào)發(fā)展，落實(shí)省委決策部署，以南沙為核心推進(jìn)廣東自貿(mào)區(qū)建設(shè)，推動三個片區(qū)創(chuàng)新亮點(diǎn)相互借鑒、政策相互延伸。

三是加強(qiáng)三地優(yōu)勢互補(bǔ)合作，促進(jìn)南沙產(chǎn)業(yè)融入灣區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈。深化與港澳合作，以規(guī)則對接促進(jìn)產(chǎn)業(yè)對接，加強(qiáng)金融、科技、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域合作。對標(biāo)港澳國際營商規(guī)則，在內(nèi)地管轄權(quán)和法律框架下，實(shí)施與港澳趨同的稅收、商事仲裁、執(zhí)業(yè)資格、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等措施，放寬港澳專業(yè)服務(wù)準(zhǔn)入限制，推進(jìn)服務(wù)業(yè)職業(yè)資格互認(rèn)。推動適應(yīng)粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化的金融創(chuàng)新，完善金融業(yè)負(fù)面清單準(zhǔn)入模式，簡化金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入方式。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立與粵港澳商貿(mào)、旅游、物流、信息等服務(wù)貿(mào)易自由化相適應(yīng)的金融服務(wù)體系。推動自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域的支付服務(wù)向粵港澳三地銀行業(yè)開放。探索適合商業(yè)保理發(fā)展的外匯管理模式。允許境內(nèi)期貨交易所在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域設(shè)立大宗商品期貨保稅交割倉庫，支持港澳地區(qū)企業(yè)參與商品期貨交易。深化與珠三角城市合作，協(xié)調(diào)周邊城市與南沙空間對接，發(fā)揮南沙自貿(mào)片區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)、國際航運(yùn)樞紐等開放優(yōu)勢，推動深圳、中山、東莞、佛山等周邊城市在互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、人工智能及其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)合作，協(xié)同形成灣區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈體系，支持灣區(qū)制造業(yè)企業(yè)在南沙設(shè)立國際業(yè)務(wù)總部、窗口公司、服務(wù)部門。吸引“珠江—西江”經(jīng)濟(jì)帶沿線企業(yè)，構(gòu)建泛珠地區(qū)企業(yè)“走出去”“引進(jìn)來”的首選區(qū)域。

四是加強(qiáng)設(shè)施互聯(lián)互通，釋放南沙灣區(qū)中心地潛在優(yōu)勢。在深中通道、港珠澳大橋相繼開通的形勢下，要加快挖潛南沙作為灣區(qū)地理中心優(yōu)勢，與灣區(qū)城市（特別是珠江西岸城市）、泛珠區(qū)域（特別是高鐵沿線城市）進(jìn)一步深化構(gòu)建“航運(yùn)合作網(wǎng)、軌道交通網(wǎng)、陸路通勤網(wǎng)”。努力鞏固提升國際航運(yùn)樞紐功能，積極探索建設(shè)自由貿(mào)易港區(qū)，形成全方位開放新格局的新樞紐。學(xué)習(xí)香港經(jīng)驗(yàn)，改革服務(wù)環(huán)境，建設(shè)智慧港口，落實(shí)減稅降費(fèi)，大力壓縮企業(yè)辦事環(huán)節(jié)、收費(fèi)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)與珠江西岸、高鐵沿線城市共享合作、共建貨源網(wǎng)絡(luò)、共組航運(yùn)企業(yè)，增強(qiáng)無水港活力，積極主動開拓貨源腹地市場。加快集疏運(yùn)體系建設(shè)，增強(qiáng)鐵路集運(yùn)功能，率先破解海鐵聯(lián)運(yùn)難題，降低進(jìn)港公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)慶盛樞紐及周邊科技產(chǎn)業(yè)基地，建設(shè)成為港澳服務(wù)內(nèi)地、產(chǎn)業(yè)對接的“橋頭堡”。加快構(gòu)建多條高效聯(lián)通順德、中山、珠海至澳門，東莞、深圳的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，高密度布置至香港、澳門的客運(yùn)水運(yùn)快線，加快構(gòu)建“半小時交通圈”。高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量優(yōu)化建設(shè)區(qū)內(nèi)通勤道路網(wǎng)絡(luò)，以市場應(yīng)用促產(chǎn)業(yè)發(fā)展，廣泛建設(shè)智能交通系統(tǒng)。

（五）圍繞生態(tài)文明建設(shè)，統(tǒng)籌生產(chǎn)生活生態(tài)空間，構(gòu)建大灣區(qū)高質(zhì)量生活圈

一是嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)空間，塑造南沙新優(yōu)勢。牢牢堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，抓住灣區(qū)建設(shè)機(jī)遇，協(xié)調(diào)省、珠江上游區(qū)域、國家部委，嚴(yán)格管控上游污染源頭。加快解決好沿海岸線污染問題，嚴(yán)控海洋污染。加強(qiáng)央地合作，加快搬遷或撤并，升級岸線周邊的污染企業(yè)。加強(qiáng)明珠灣、沙仔島、小虎島周邊環(huán)境治理，依法禁止“兩違”建筑，有序管理停車場、廣告牌、公用設(shè)施。讓生態(tài)建設(shè)與城市建設(shè)相得益彰，把生態(tài)文明塑造成為吸引中高端要素資源的又一顯著優(yōu)勢。

二是統(tǒng)籌利用生產(chǎn)空間，統(tǒng)籌布局城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。在全區(qū)范圍參照自貿(mào)區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施全面的負(fù)面清單制度，借鑒相關(guān)創(chuàng)新制度，促進(jìn)片區(qū)之間的聯(lián)動、無縫開發(fā)建設(shè)，確保整體規(guī)劃、整體建設(shè)。加快解決好農(nóng)村土地確權(quán)歷史遺留問題，對國土空間的開發(fā)、保護(hù)和整治進(jìn)行全面安排和總體布局，實(shí)施“多規(guī)合一”，強(qiáng)化空間用途管制，堅(jiān)持節(jié)約集約用地，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化過程中土地使用與南沙國際化城市建設(shè)方向相匹配，加強(qiáng)以鎮(zhèn)政府駐地為中心的農(nóng)民生活圈建設(shè)，因地制宜促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展。

三是提高生產(chǎn)生活空間品質(zhì)，打造高質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)生活圈。嚴(yán)格落實(shí)“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”的要求，在生產(chǎn)空間上，要促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高端制造業(yè)的集聚發(fā)展，各類開發(fā)片區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)要綠色生產(chǎn)、緊湊布局。在生活空間上，要高標(biāo)準(zhǔn)打造優(yōu)質(zhì)生活圈，提升城市空間品質(zhì)，普及綠色建筑、海綿城市建設(shè)，設(shè)計(jì)好城市天際線、沿海沿江沿河岸線走廊，杜絕“水泥森林”城市現(xiàn)象。提升鎮(zhèn)村生活空間品質(zhì)，加強(qiáng)鎮(zhèn)村風(fēng)貌整體管控，注重融入時代感、現(xiàn)代性，彰顯嶺南文化、水鄉(xiāng)文化和海洋文化特色，堅(jiān)持城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”，切實(shí)提高城市管理水平，建設(shè)國際化城市。