何 薇

（中國鐵路成都局集團(tuán)有限公司客站建設(shè)指揮部，四川 成都 610081）

鐵路建設(shè)資金管理是鐵路工程項目建設(shè)單位財務(wù)管理工作的主要內(nèi)容之一。近年來，高標(biāo)準(zhǔn)、大規(guī)模鐵路工程項目建設(shè)的迅猛發(fā)展，特別是國務(wù)院辦公廳《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號）發(fā)布以來，鐵路建設(shè)又將掀起新一輪的建設(shè)高潮，也意味著對承擔(dān)鐵路建設(shè)管理任務(wù)的各鐵路局如何加強(qiáng)建設(shè)資金流向監(jiān)管、管好用好建設(shè)資金提出了更高的要求。因此，總結(jié)鐵路工程項目建設(shè)管理資金的制度和工作實(shí)踐，特別是分析實(shí)施建設(shè)資金的流向監(jiān)督管理、風(fēng)險控制過程中存在的問題，探討對策和改進(jìn)措施，對完善建設(shè)資金流向監(jiān)管形成閉環(huán)流程，確保鐵路建設(shè)資金流向安全可控是非常重要的一項工作。筆者希望通過本文的研究，為鐵路工程項目建設(shè)管理單位搞好資金流向監(jiān)管工作提出可操作性的建議。

一、加強(qiáng)鐵路建設(shè)資金流向監(jiān)管的必要性

（一）規(guī)范建設(shè)資金管理的需要

鐵路項目資金來源以財政性資金、鐵路債券、企業(yè)自由資金、銀行借款資金為主。近幾年，隨著國有鐵路和地方經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展，地方政府和企業(yè)積極出資參與鐵路建設(shè)項目，合資鐵路也逐漸增多，建設(shè)項目呈現(xiàn)投資主體多，拼盤項目多的特點(diǎn)。因此，對投資主體規(guī)范鐵路建設(shè)資金管理，體現(xiàn)建設(shè)資金全過程監(jiān)管，要求的標(biāo)準(zhǔn)將會更高。鐵道部《關(guān)于加強(qiáng)施工單位資金流向的指導(dǎo)意見》（鐵財〔2011〕24號）是目前鐵路建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行資金流向監(jiān)管的基本依據(jù)，它界定了監(jiān)管工作的內(nèi)容，也提出了可操作性實(shí)施措施，目的就是要求建設(shè)單位依法合規(guī)地對施工單位項目建設(shè)資金流向?qū)嵤┍O(jiān)管，降低鐵路建設(shè)項目財務(wù)風(fēng)險。

（二）保證項目順利實(shí)施的需要

鐵路建設(shè)具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、技術(shù)要求復(fù)雜等特點(diǎn)，特別是近期開工的以中西部為重點(diǎn)的特大型鐵路基礎(chǔ)設(shè)施“補(bǔ)短板”建設(shè)項目，如川藏鐵路、渝昆高鐵、西渝高鐵等大通道，都將是展示中國高鐵建設(shè)項目管理標(biāo)準(zhǔn)化體系的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，因此，必須始終堅持將“世界一流”的總目標(biāo)分解細(xì)化到鐵路建設(shè)全過程和每個環(huán)節(jié)，嚴(yán)格把控質(zhì)量、安全、工期、投資效益、環(huán)境保護(hù)、技術(shù)創(chuàng)新等六大管理要素。鐵路總公司提出的全方位、全過程覆蓋項目實(shí)施的“六位一體”目標(biāo)控制體系，包括以開工預(yù)算、全面管控、全程跟蹤、竣工決算為主的投資管理體系，是實(shí)現(xiàn)鐵路建設(shè)宏觀控制和系統(tǒng)管理的指導(dǎo)理論[1]。因此，只有加強(qiáng)建設(shè)資金流向的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)“全程跟蹤”，才能為項目建設(shè)提供有效的資金保障。

（三）履行建設(shè)單位職責(zé)的需要

鐵路建設(shè)單位，是由各方出資人或其授權(quán)的出資人代表依法組建的鐵路建設(shè)項目合資公司（或者由鐵路建設(shè)項目的投資者成立的項目組織、實(shí)施和管理單位），是實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)的直接責(zé)任者，對鐵路建設(shè)項目的策劃、前期工作、資金籌集、建設(shè)管理、運(yùn)輸經(jīng)營、還本付息、資產(chǎn)保值增值全過程負(fù)責(zé)。合資鐵路項目公司可根據(jù)需要依法決策項目建設(shè)管理方式，既可委托鐵路局或鐵路專業(yè)管理機(jī)構(gòu)代建，也可由項目公司自行組織建設(shè)。但是，鐵路建設(shè)單位依據(jù)投資人明確的職責(zé)和權(quán)限履行職責(zé)，并接受其監(jiān)督，以充分保證投資人的權(quán)利。

2015年9月，中國鐵路總公司發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范非控股合資鐵路建設(shè)項目管理的指導(dǎo)意見》，鼓勵社會資本進(jìn)入鐵路建設(shè)項目市場，并打破了長期以來鐵總控股項目建設(shè)的慣例，對各鐵路局作為管內(nèi)鐵路建設(shè)管理單位經(jīng)營主體的體系如何適應(yīng)項目建設(shè)管理的新要求提出了挑戰(zhàn)。因此，鐵路建設(shè)單位在履行控制投資、確保工程質(zhì)量和建設(shè)工期的職責(zé)過程中，必須要不斷探索新的鐵路建設(shè)組織體系。嚴(yán)格執(zhí)行財政部《國有建設(shè)單位會計制度》（財會字〔1995〕45號）及其他有關(guān)基建財務(wù)管理的各項法律法規(guī)，加強(qiáng)包括建設(shè)資金流向監(jiān)管的財務(wù)管理工作，始終是維護(hù)項目出資人合法權(quán)利的根本。

（四）維護(hù)社會穩(wěn)定的需要

近年來，架子隊用工模式在鐵路工程項目施工管理的實(shí)踐中得到了成功的嘗試和深入推進(jìn)實(shí)施，目前已經(jīng)發(fā)展成為鐵路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化管理的重要內(nèi)容。鐵路工程架子隊管理體系要求建設(shè)單位把架子隊管理納入項目招標(biāo)文件的施工組織設(shè)計、項目開工條件審查、項目施工作業(yè)檢查和考核等環(huán)節(jié)，也要求施工單位通過勞務(wù)公司和勞務(wù)分包市場推進(jìn)農(nóng)民工身份實(shí)名制，依法與農(nóng)民工簽訂勞動合同，既要確保農(nóng)民工群體在鐵路工程項目建設(shè)中發(fā)揮積極的作用，又要充分保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。國家鐵路局《關(guān)于在鐵路工程建設(shè)領(lǐng)域集中開展清查拖欠農(nóng)民工工資工作的通知》（國鐵工程監(jiān)函〔2017〕16號）也明確要求，鐵路工程建設(shè)項目的建設(shè)單位應(yīng)全面推行施工過程結(jié)算、工資專戶管理和銀行代發(fā)等制度，確保農(nóng)民工拿到“辛苦錢”。因此，加強(qiáng)鐵路建設(shè)資金流向監(jiān)管工作，也是事關(guān)建設(shè)單位和施工單位的社會責(zé)任的重要舉措。

二、鐵路建設(shè)資金流向監(jiān)管過程中存在的問題

（一）監(jiān)管意識不強(qiáng)

部分鐵路建設(shè)單位對建設(shè)資金流向監(jiān)管認(rèn)識不到位，特別是在項目的工期、質(zhì)量或者安全等方面出現(xiàn)問題或隱患時，很容易出現(xiàn)重現(xiàn)場、輕管理的現(xiàn)象。他們會認(rèn)為建設(shè)單位只要按合同約定和工程進(jìn)度履行撥款義務(wù)就可以了，即使施工單位存在擠占、挪用、截留建設(shè)資金行為，也是鐵路建設(shè)管理中的小問題。有的甚至對建設(shè)資金流向監(jiān)管持抵觸情緒，認(rèn)為建設(shè)資金如何使用完全是施工單位的事情，建設(shè)單位只要抓項目的工期、質(zhì)量、安全就可以了，不宜在其他方面管得過多過死，以避免由于資金監(jiān)管工作影響工程承包單位的正常施工。

（二）監(jiān)管工作片面

在鐵路建設(shè)資金監(jiān)管的實(shí)踐中，部分建設(shè)單位簡單地交由財務(wù)部門獨(dú)立實(shí)施，沒有要求進(jìn)度、計劃、安全、質(zhì)量等專業(yè)職能部門的工程師參與，也沒有要求項目監(jiān)理單位工程師提供核查意見。建設(shè)單位財務(wù)人員由于所在部門工作職能的限制，難以做到結(jié)合施工單位的工程進(jìn)度、工程階段、合同實(shí)施階段、驗工計價范圍等進(jìn)行全面系統(tǒng)地考察，對施工單位與受款單位的合約實(shí)施情況了解也不夠，僅依據(jù)施工單位財務(wù)部門報告的支付計劃和相關(guān)合同文件，很容易導(dǎo)致建設(shè)資金流向監(jiān)管工作脫離實(shí)際，甚至片面化、形式化。

（三）監(jiān)管方式單一，監(jiān)管深度不夠。

根據(jù)鐵路工程項目建設(shè)資金流向監(jiān)管的工作內(nèi)容要求，建設(shè)單位應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注施工單位與工程材料、設(shè)備采購、機(jī)械租賃、上級機(jī)關(guān)管理費(fèi)繳納及代收代繳的各項費(fèi)用等相關(guān)的項目資金流向，防止施工單位出現(xiàn)轉(zhuǎn)移、挪用、滯留建設(shè)資金的現(xiàn)象。因此，要求建設(shè)單位做到動態(tài)監(jiān)管，能夠根據(jù)銀行方面反饋的信息，及時與施工單位聯(lián)系，發(fā)出指令。但是，目前多數(shù)建設(shè)單位的監(jiān)管方式只是由財務(wù)部門指定專人使用開通網(wǎng)上銀行和借助網(wǎng)銀盾指令對施工單位的資金流向進(jìn)行監(jiān)管，難免表現(xiàn)出監(jiān)管工作方式簡單膚淺的弱點(diǎn)。

（四）監(jiān)管力量薄弱

要搞好施工單位建設(shè)資金流向的監(jiān)管工作，建設(shè)單位必須組建由工作經(jīng)驗豐富和技能熟練的財務(wù)人員牽頭，負(fù)責(zé)計劃進(jìn)度、質(zhì)量安全的工程師參加，監(jiān)理單位專業(yè)工程師配合組成的工作體系，要求監(jiān)管銀行的認(rèn)真配合，用動態(tài)化系統(tǒng)工程的工作理念指導(dǎo)工作，并且與工程項目管理的其他內(nèi)容有機(jī)地結(jié)合起來，貫穿項目建設(shè)的全過程。但是，很多鐵路建設(shè)單位的管理團(tuán)隊體系并不能滿足這項工作的要求，特別是隨著鐵路的大規(guī)模建設(shè)，客觀上造成了有一定專業(yè)工作經(jīng)驗的基建財務(wù)管理人才匱乏，甚至有的是從鐵路局所屬運(yùn)營單位和多經(jīng)公司抽調(diào)來的，不能勝任工作要求。有的建設(shè)單位財務(wù)部門人員配備不足，導(dǎo)致有些財務(wù)人員既是諸多項目的會計，同時還兼任其他項目的出納，日常核算工作量已經(jīng)非常飽滿，幾乎是在超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，因此難以投入充沛的精力開展對施工單位建設(shè)資金流向監(jiān)管的工作。

（五）監(jiān)管銀行未有效發(fā)揮監(jiān)管作用

鐵路工程項目在建設(shè)期間具有資金規(guī)模大、流轉(zhuǎn)性強(qiáng)和往來關(guān)聯(lián)客戶多等特點(diǎn)，一般都會吸引各大國資背景銀行以許諾愿意優(yōu)質(zhì)地提供建設(shè)資金監(jiān)管服務(wù)為條件，爭取吸納成為他們的開戶單位。但是，多數(shù)鐵路建設(shè)單位實(shí)施資金流向監(jiān)管的實(shí)踐證明，監(jiān)管銀行對施工單位的資金監(jiān)管行為可以概括為重前期、輕過程、缺力度。也就是說，監(jiān)管銀行主要對施工單位開立賬戶和協(xié)議簽訂比較重視，但對監(jiān)管協(xié)議中約定的部分條款未能執(zhí)行、服務(wù)質(zhì)量不高，甚至出現(xiàn)對施工單位的一些不符合監(jiān)管協(xié)議約定的付款行為直接放行，忽視及時報告資金流向的異?，F(xiàn)象，也疏于定期向建設(shè)單位報告施工單位相關(guān)的合同備案和建設(shè)資金預(yù)算執(zhí)行情況。這樣很容易使監(jiān)管工作的實(shí)際效果大打折扣，甚至導(dǎo)致監(jiān)管協(xié)議約定的條款淪為應(yīng)付上級機(jī)關(guān)檢查的一紙空文。

（六）監(jiān)管檢查責(zé)任的追究缺乏法律依據(jù)

雖然監(jiān)管建設(shè)資金流向的三方協(xié)議都會明確建設(shè)單位的檢查考核的權(quán)利，也會約定違約責(zé)任和處罰措施，但是，由于實(shí)施協(xié)議過程中缺乏法律依據(jù)，依據(jù)建設(shè)單位紅頭文件規(guī)定的對違約行為的處罰措施就顯得很蒼白無力。對于施工單位違約，只能采取限期整改或者暫緩撥付建設(shè)資金的辦法，而對于監(jiān)管銀行違約，幾乎是做不到任何處罰的。其實(shí)，建設(shè)單位對監(jiān)管銀行工作的檢查考核也是難以實(shí)施的，即使發(fā)現(xiàn)問題，也僅僅是提出要求糾正的建議，或者向銀行上級機(jī)關(guān)投訴，尋求幫助。

（七）監(jiān)管工作與施工單位實(shí)施資金統(tǒng)一歸集管理存在矛盾

鐵路建設(shè)項目的施工單位，即總承包商，一般都是綜合實(shí)力較強(qiáng)的鐵路工程專業(yè)化集團(tuán)公司。這些施工單位經(jīng)營規(guī)模宏大、技術(shù)力量雄厚、項目工點(diǎn)多而分散、項目種類幾乎覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)各個領(lǐng)域，而且可能處于各個不同的實(shí)施階段，因此，從集團(tuán)公司實(shí)施項目管理效益最大化的目標(biāo)出發(fā)，就要求必須通過對所屬各項目經(jīng)理部進(jìn)行資金歸集，統(tǒng)一管理。這種類似的做法似乎有利于工程項目的實(shí)施，但是與建設(shè)單位對某個具體的鐵路工程項目建設(shè)資金?？顚Ｓ玫囊笫窍嚆５?。

成都局客站建設(shè)指揮部負(fù)責(zé)建設(shè)管理的成都東客站、重慶北站項目都發(fā)生過施工單位歸集項目建設(shè)資金的問題。根據(jù)施工單位和監(jiān)管銀行工作人員的反映，此資金歸集行為是施工單位集團(tuán)公司總部通過商業(yè)銀行后臺實(shí)施的，繞過了代表簽訂建設(shè)資金流向監(jiān)管三方協(xié)議的施工單位和銀行的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，因為他們分別是施工單位的項目經(jīng)理部和監(jiān)管銀行的某支行營業(yè)部，屬于基層單位，而且是非獨(dú)立法人。因此，建設(shè)資金流向監(jiān)管工作與施工單位實(shí)施資金統(tǒng)一歸集管理的矛盾為監(jiān)管工作的實(shí)施帶來了難度。

三、搞好鐵路建設(shè)資金流向監(jiān)管工作的應(yīng)對措施

（一）加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，提高建設(shè)單位資金監(jiān)管團(tuán)隊人員的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)和監(jiān)管意識。

建設(shè)單位要由財務(wù)部門牽頭，與計劃進(jìn)度、安全質(zhì)量等部門專業(yè)工程師組成資金監(jiān)管團(tuán)隊，并要求監(jiān)理工程師配合，充分認(rèn)識鐵路建設(shè)資金流向監(jiān)督的重要性，樹立工作責(zé)任感。資金監(jiān)管團(tuán)隊人員應(yīng)在加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和專業(yè)培訓(xùn)、掌握監(jiān)管工作技能的同時，開展對各施工單位建設(shè)資金流向監(jiān)管過程中的一些典型案例的研討，互相借鑒管理經(jīng)驗，提高綜合管理素質(zhì)。

（二）重視合同管理，研究和規(guī)范制定監(jiān)管條款，確保資金流向監(jiān)管依法合規(guī)。

合同管理是鐵路建設(shè)項目管理的核心。目前，鐵路建設(shè)管理通用的做法是，基本遵循鐵財〔2011〕24號文的指導(dǎo)性意見，把鐵路建設(shè)資金流向管理的要求、內(nèi)容和方法納入工程項目招標(biāo)文件和施工承包合同，簽訂和旅行與施工單位和銀行的三方監(jiān)管協(xié)議，但是，仍然需要對實(shí)施項目建設(shè)資金流向監(jiān)管過程中對出現(xiàn)的一些問題進(jìn)行研討，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提出更加適合鐵路工程建設(shè)項目管理的一些可操作性意見。比如，為防止出現(xiàn)施工單位與監(jiān)管銀行總行通過銀行后臺實(shí)施項目資金歸集的問題，可以要求監(jiān)管銀行以支行名義簽訂三方監(jiān)管協(xié)議之前，提供銀行法人單位的委托授權(quán)；在協(xié)議簽訂后，由施工單位集團(tuán)總公司和銀行獨(dú)立法人層面的機(jī)構(gòu)向建設(shè)單位確認(rèn)已經(jīng)歸檔三方協(xié)議的副本，并同意與其下屬單位共同履行協(xié)議約定的責(zé)任。另外，也可以探討對施工單位和監(jiān)管銀行履行監(jiān)管協(xié)議行為的更加嚴(yán)格的考核條款以及違約責(zé)任處罰措施，比如建設(shè)單位有權(quán)利對監(jiān)管銀行嚴(yán)重違約行為的處罰包括終止合作、要求施工單位關(guān)閉該銀行的建設(shè)資金專戶、選定更換新的銀行、重新簽訂新的監(jiān)管協(xié)議。

（三）嚴(yán)格履行建設(shè)資金監(jiān)管協(xié)議，明確監(jiān)管職責(zé)，建立逐級負(fù)責(zé)的資金監(jiān)管體系。

三方協(xié)議簽訂以后，建設(shè)單位、施工單位及監(jiān)管銀行就必須按照“分級負(fù)責(zé)、分級監(jiān)督”的管理原則，明確各級資金監(jiān)管責(zé)任主體及責(zé)任人，充分履行各級單位的監(jiān)管職能，做到監(jiān)管銀行對施工單位資金實(shí)施撥付監(jiān)管向建設(shè)單位負(fù)責(zé)。要求實(shí)時監(jiān)管及時發(fā)現(xiàn)問題，并報告建設(shè)單位協(xié)調(diào)解決，及早控制可能違約的事件。對于施工單位嚴(yán)重違反合同約定和建設(shè)資金流向監(jiān)管協(xié)議，并拒絕執(zhí)行建設(shè)單位做出的處罰決定的，可以由鐵路局報告項目投資機(jī)構(gòu)或者控股股東，最高處罰可影響施工單位在鐵路建設(shè)領(lǐng)域的信用評價體系。

（四）嘗試引入社會中介機(jī)構(gòu)，探索第三方實(shí)施鐵路建設(shè)資金流向監(jiān)管的管理模式。

近年來，鐵路建設(shè)投資領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)社會資本（包括國內(nèi)企業(yè)資金以及外資）參股高鐵項目和城際鐵路項目，有的建設(shè)項目是由社會資本控股、中國鐵路總公司參股的合資鐵路項目。因此，鐵路建設(shè)管理機(jī)制必須改革，以適應(yīng)新的鐵路建設(shè)投資模式的要求。比如，合資公司可能會聘請有豐富建設(shè)管理經(jīng)驗的投資咨詢公司和高水平的會計師事務(wù)所對項目建設(shè)管理進(jìn)行指導(dǎo)和審計，包括建設(shè)資金流向的監(jiān)管和審計工作。因此，鐵路建設(shè)單位有必要嘗試引入社會中介機(jī)構(gòu)，與目前實(shí)施的施工單位建設(shè)資金流向的檢查監(jiān)督工作結(jié)合起來，探索鐵路建設(shè)管理改革的新模式。