姜美娟

（煙臺職業(yè)學(xué)院，山東 煙臺 264670）

引言

黨的十九大明確提出要建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。2018 年9 月1 日《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》指出，“力爭用3－5 年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益”。多年來，各地為了大力發(fā)展航空運輸市場，加大財政支持力度，設(shè)立航線專項資金，對培育和發(fā)展機場航線或引進航空公司運力進行資金補助，取得了一定成效。但同時由于航空公司運力有限，各地發(fā)展航空運輸市場的熱情持續(xù)高漲，供需矛盾較為突出，在實際工作中也出現(xiàn)了一些問題。為此，以特定城市具體案例分析為基礎(chǔ)，對航線專項資金績效管理進行研究，分析問題和原因，提出切實可行的解決方案，對貫徹落實中央要求和指導(dǎo)地方工作有著重要的意義。

一、地方財政航線專項資金對社會經(jīng)濟發(fā)展起到重要作用

地方財政機場航線專項資金是地方財政部門專門安排的用于培育和發(fā)展當?shù)睾娇者\輸市場的政策性扶持資金。一般來講，國內(nèi)大城市、經(jīng)濟發(fā)達城市航空客源充足，航線網(wǎng)絡(luò)健全，航空公司營運該城市航線經(jīng)濟效益好，基本不需要地方財政予以資金補助。而中小城市或比較偏遠的欠發(fā)達城市，或者亟需加快發(fā)展的較大城市，客源相對不足，機場航線數(shù)量不能滿足需要，航空公司執(zhí)飛后經(jīng)濟效益低，需要地方財政投入資金進行補貼，否則航空公司不愿執(zhí)飛該城市航線。為此，多年來各地紛紛出臺扶持機場發(fā)展的政策，吸引各航空公司入駐運營。湖南省政府2009 年印發(fā)《湖南省國內(nèi)航線航班開發(fā)專項資金獎勵試行辦法》，以培育發(fā)展長沙黃花國際機場的航線航班[1]；三亞市政府2015 年發(fā)布《三亞市鼓勵民用航空業(yè)發(fā)展財政補貼實施辦法》，國際航班起降費、國際航班旅客人數(shù)等 11 種情況均可獲得一定額度的財政補貼[2]。中西部地區(qū)一些二、三線城市，也制定航線補貼政策，吸引航空公司開辟國際航線，僅 2012 年，就有 18 個省(市)對 63 家外國航空公司營運的 107 條國際航線給予補貼，補貼金額超過 6 億元[3]。山東省濟南、青島、煙臺、威海、臨沂等地也出臺航線補貼政策，吸引航空公司入駐運營。

從各地實踐來看，航線培育和發(fā)展專項資金起到了積極作用。在專項資金的扶持下，航線航班不斷增加，不僅為市民提供了便利的交通條件，滿足出行、旅游需要，而且?guī)恿藘傻亟?jīng)貿(mào)旅游發(fā)展。特別是國際航線的開通，為發(fā)展國際貿(mào)易和加強中外交流提供了有利條件。

二、S 省Y 市航線專項資金案例分析

（一）總體情況

為促進Y 市航空運輸業(yè)的發(fā)展，充分調(diào)動航空公司在Y 市運營的積極性，幫助機場培育壯大航空客貨市場，從2007 年起，Y 市采取“一事一議”的方法，對個別國際客運航線和過夜飛機實施財政補貼扶持。2007 年至2011 年補貼航線較少，每年補貼額度均為幾百萬元；2012 年起，補貼范圍由單一補貼國際航線擴大到地區(qū)航線和個別國內(nèi)航線，補貼額度逐年增加。隨著補貼范圍、補貼額度的變化，為規(guī)范航線培育專項資金的管理使用，2015 年起，市財政設(shè)立航線培育專項資金，2016 年市財政局印發(fā)了《Y 市航線培育專項資金管理使用暫行辦法》和《Y 市航線培育專項資金績效評價管理辦法》，對專項資金的日常管理、補助范圍、補助標準、補助期限、補助程序和監(jiān)督考核以及專項資金績效評價的組織實施等方面，作了全面規(guī)定。截至2019 年底，Y 市財政累計安排航線培育專項資金6 億元。

（二）主要做法

1.嚴格資金使用程序。主要在申報、審核、協(xié)議簽署等關(guān)鍵環(huán)節(jié)把好關(guān)。Y 市國際機場集團公司每年年底前向主管機關(guān)Y 市交通局申報次年擬需補助的航線和過夜飛機的總體情況、補助方案、補貼預(yù)算等，市交通局審核后，報市財政局復(fù)核，經(jīng)同意后，對確定給予補助的航線和過夜飛機，由Y市國際機場集團公司確定航線合作對象，并與有關(guān)航空公司簽署合作協(xié)議。年內(nèi)需臨時增加的補助航線和過夜飛機，按上述程序提前30 天以上申報。

2.加強資金日常監(jiān)管。市財政局、市交通局對航線專項資金使用情況及享受補助的航線運營情況進行監(jiān)督檢查；市審計局定期進行審計；第三方評估機構(gòu)跟蹤評估，及時提出意見建議。

3.完善管理工作機制。成立了專項資金管理使用領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了會商制度和督查制度，確保資金管理使用安全合規(guī)、公開透明、精準高效。

（三）績效分析

在交通局和機場集團績效自評的基礎(chǔ)上，市財政局聘請第三方機構(gòu)對航線培育專項資金管理使用情況進行了績效評價。綜合近幾年情況，主要以2019 年資金運行數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，進行如下績效分析。

1.目標設(shè)置合理

Y 市航線培育專項資金項目的總體目標為將Y 市機場打造成為千萬級機場，實現(xiàn)“建設(shè)國內(nèi)干線機場，打造輻射全國、連接日韓、面向世界的航空服務(wù)圈”的戰(zhàn)略目標。為了總體目標，Y 市機場在保持現(xiàn)有航線持續(xù)穩(wěn)定運營的基礎(chǔ)上，不斷加大航空市場的開發(fā)力度，加快拓展完善國際、國內(nèi)航線網(wǎng)絡(luò)。2019 年度Y 市財政航線專項資金額度為2 億元，Y 市機場申請繼續(xù)扶持或新開拓19 條國內(nèi)、國際航線，增加過夜飛機5 架和韓國首爾貨運航班。經(jīng)過努力，2019 年12 月底Y 市機場年旅客吞吐量突破1000 萬人次大關(guān)，躍入全國大型機場行列。

2.組織實施能力與條件良好

項目主管單位Y 市交通局為機關(guān)單位，具有較強的管理協(xié)調(diào)能力。Y 市國際機場集團公司通過與山東航空公司、東方航空公司、中國聯(lián)合航空公司等10 余家航空公司密切合作，為航線開拓和航班增加提供了有利的保障。

3.社會經(jīng)濟效益達到預(yù)期

社會效益：航線培育項目的實施，進一步激發(fā)了航空公司開發(fā)Y 市航空市場的積極性，完善了Y 市航空網(wǎng)絡(luò)，為旅游行業(yè)和貿(mào)易行業(yè)的發(fā)展提供了便利的條件。同時通過對國際、國內(nèi)航線的扶持，加強Y 市與各地間的聯(lián)系，為Y 市擴大對外開放、吸引周邊國家和發(fā)達城市的客商來Y 市投資營造了良好環(huán)境。

經(jīng)濟效益：航線培育項目的實施，有力促進了Y 市民航市場的穩(wěn)定發(fā)展。通過財政對機場多年扶持，特別是對2019 年申報19 條航線的大力支持，Y 市機場實現(xiàn)了年旅客吞吐量1000 萬人次的目標；通過對韓國首爾等貨運航線的扶持，Y 市機場的年貨郵吞吐量達到5.6 萬噸；通過增加過夜飛機，實現(xiàn)每架飛機每日不低于8 小時的飛行時間。項目的實施有力促進了Y 市國際機場集團有限公司營業(yè)收入的增加。

三、地方財政航線專項資金面臨的風(fēng)險及主要問題剖析

通過對S 省Y 市航線專項資金績效管理案例研究，綜合分析全國各地基本情況，對航線專項資金面臨的風(fēng)險和主要問題做如下剖析。

（一）專項資金項目面臨的風(fēng)險

1.天氣與季節(jié)因素。惡劣的天氣是飛機飛行的最大危害。要注重對天氣信息的收集，及時調(diào)整航班，同時注意根據(jù)旅游淡旺季情況，適時調(diào)整航班的數(shù)量。

2.政治因素的影響。國際關(guān)系的變化對相關(guān)國家之間航線的影響較大。要關(guān)注時局變化，根據(jù)政治風(fēng)向調(diào)整航線及航班。

3.民航政策的影響。民航政策會對航線開通運行起引導(dǎo)作用，空域管制對航線航班有著決定性影響。要根據(jù)民航政策的調(diào)整，及時調(diào)整航線的運行。

4.航空公司的決策影響。各航空公司會根據(jù)各航線的盈虧情況調(diào)整航線和航班。機場應(yīng)加強與各航空公司的溝通聯(lián)系，及時解決遇到的問題。

5.客座率的降低?？妥适蔷C合因素的反應(yīng)，但主要與票價密切相關(guān)。應(yīng)注重與各大旅行社的合作，推進旅行社包機政策，利用旅行社的宣傳平臺，加大力度宣傳航線航班信息。

（二）社會經(jīng)濟方面的不利影響

1.供需矛盾突出，造成社會資源浪費較大。地方政府發(fā)展民航的熱情持續(xù)高漲，省級或區(qū)域?qū)用嫒狈y(tǒng)籌規(guī)劃，機場布局規(guī)劃和建設(shè)規(guī)模不合理，造成機場之間競爭激烈，一些航線開通難度大，運營成本高，大多中小機場難以形成完善的航線網(wǎng)絡(luò)布局。財政資金等社會資源不能有效分配，造成較大浪費。

2.航空公司養(yǎng)尊處優(yōu)，不利于中國民航競爭力的發(fā)展。各航空公司運力相對緊張，在各地補貼政策的包圍中產(chǎn)生了優(yōu)越感，不同程度地忽視了自身建設(shè)、日常管理和戰(zhàn)略發(fā)展，在國際航空市場中缺乏競爭力，不利于“民航強國”戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

3.投入產(chǎn)出不理想。許多城市缺乏科學(xué)的調(diào)研論證，一味增加財政專項資金數(shù)額，提高航線補貼標準，航線開通后客座率長時間沒有增長，行政成本持續(xù)增加。同時，航空公司雖然取得部分補助資金，但運力布局不合理，運營經(jīng)濟效率低，影響了航空公司整體經(jīng)濟效益和全面發(fā)展。

（三）日常工作中的問題分析

1.項目績效目標的設(shè)定不夠合理，部分目標值設(shè)定過低。主要原因是財政部門、業(yè)務(wù)主管部門沒能深入調(diào)研，對基本情況掌握不全面，對問題分析不深不透。項目單位在申報項目績效目標時進行了保守計算。

2.合同管理不夠完備，不利于保障補助航線的穩(wěn)定運營。在航線航班的設(shè)立中，大型航空公司仍處于較為強勢的地位，一方面航空公司不愿受到合同協(xié)議的約束，另一方面機場為了能夠在航線航班的開設(shè)中得到大型航空公司的支持，對其容忍度較高。

3.部分航線的補助標準超出專項資金管理辦法中的標準規(guī)定。主要原因是航線培育政策不夠完善，部分補助標準與要求不具備可操作性。

4.補貼航線難以實現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營。除少部分熱門航線外，大多數(shù)二三線城市開通的遠程國際航線刨除補貼后僅靠市場收入很難維系[4]。由于客源不足、航空市場波動較大、航空公司決策不穩(wěn)定等因素，補貼航線發(fā)展為正常航線，需要一個較長的過程。

5. 部分航線未及時開通，未及時執(zhí)飛航線的預(yù)算資金占比較高。主要原因是航線開發(fā)運營存在較大的不確定性和較強的動態(tài)性，受政治因素、民航政策、航空公司決策影響較大。

四、加強航線專項資金績效管理具體措施

（一）高度重視，強化責(zé)任意識。

真正的績效管理是落實主體的責(zé)任，激發(fā)其能動性，如此，主體方才能不斷去追求更高目標，更有效率去行動，更好實現(xiàn)利益目標[5]。財政部門、業(yè)務(wù)主管部門、項目單位以及審計、紀檢監(jiān)察機關(guān)、第三方評價組織等，均要提高思想認識，強化責(zé)任意識，各司其職、各負其責(zé)，在專項資金管理運行的各個環(huán)節(jié)，精準定位，把好關(guān)口，確保專項資金使用達到更高的績效目標。

（二）科學(xué)謀劃，強化預(yù)算管理。

要加強項目的前期調(diào)研論證，進一步提高規(guī)劃意識，科學(xué)編制預(yù)算方案，著力增強預(yù)算方案的針對性、有效性和可執(zhí)行性。要樹立“預(yù)算編制就是法規(guī)”的觀念，預(yù)算方案一經(jīng)批準，必須嚴格執(zhí)行、執(zhí)行到位，不得隨意調(diào)整變更，切實維護預(yù)算的嚴肅性。

（三）完善辦法，注重源頭規(guī)范。

要根據(jù)國家法律法規(guī)和財政部門有關(guān)要求，結(jié)合評價中存在問題、原因和近年來專項資金管理使用的經(jīng)驗做法，制定并不斷完善航線專項資金管理使用辦法，為從源頭規(guī)范管理使用專項資金提供根本遵循。

（四）建章立制，加強過程管理。

要建立會商制度、督查制度和溝通協(xié)調(diào)制度，及時協(xié)調(diào)解決項目管理全過程各個環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題。要完善目標管理體系，將績效管理與項目管理相統(tǒng)一；規(guī)范與航空公司的協(xié)議簽訂，明確雙方義務(wù)責(zé)任；完善項目補助標準，切實符合實際；建立航線資金補助動態(tài)調(diào)整機制，提高專項資金的使用效率。要建立完善資金撥付臺賬、項目執(zhí)行動態(tài)管理臺賬、定期核查臺賬，確立專戶儲存、專賬核算、?？顚Ｓ玫戎贫却胧?，進一步規(guī)范專項資金管理和使用，確保專項資金撥付及時、流向透明，管理和使用安全有效。

（五）加強督導(dǎo)，確保管理到位。

專項資金涉及的財政部門、業(yè)務(wù)主管部門、項目單位，要健全領(lǐng)導(dǎo)組織機構(gòu)，加強專項資金管理使用工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，強化對專項資金使用的管控；審計、紀檢監(jiān)察等部門，要按照職責(zé)加強監(jiān)督檢查；第三方評估機構(gòu)，要建立跟蹤評估制度，發(fā)現(xiàn)問題，及時反饋。通過群策群力，使專項資金管理使用達到更高的績效目標。

結(jié)論

地方財政設(shè)立航線專項資金，為發(fā)展民航運輸業(yè)投入很大。要結(jié)合實際，深入研究，構(gòu)建符合當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的航線網(wǎng)絡(luò)布局，采取有效措施，提高專項資金績效目標，全面落實中央關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的部署要求。