◎熊勇鈞

黨的十九大提出：加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。黨的十九屆四中全會指出：必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。本文對“現(xiàn)代社會組織體制”的基本內(nèi)涵進(jìn)行了分析，梳理了當(dāng)前我國社會組織體制發(fā)展存在挑戰(zhàn)，并在此基礎(chǔ)上提出了建構(gòu)現(xiàn)代社會組織體制的對策思考。

一、我國現(xiàn)代社會組織體制的基本內(nèi)涵

（一）現(xiàn)代社會組織的監(jiān)管體制。監(jiān)管體制是國家關(guān)于社會組織管理的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分、權(quán)力運行機(jī)制等方面的體系和制度的總稱，包括社會組織的登記、備案、分類監(jiān)管和行為管理等制度。國家以培育社會組織的規(guī)模、充分發(fā)揮社會組織的積極作用、促進(jìn)社會組織發(fā)展為主要目標(biāo)；以法律規(guī)范為核心對社會組織進(jìn)行監(jiān)管，完善社會組織法律體系建設(shè)。

（二）現(xiàn)代社會組織的支持體制。支持體制是國家關(guān)于社會組織培育發(fā)展、扶植推動、優(yōu)惠補貼等各種支持性政策和制度的總和，包括社會組織的培育發(fā)展制度、優(yōu)先參與購買服務(wù)等扶植推動制度、優(yōu)惠稅收制度等。其實質(zhì)上體現(xiàn)的是國家與社會關(guān)系的另一個基本側(cè)面，是行使公權(quán)力并動用公共資源培育社會力量、加強社會建設(shè)、推動社會組織健康發(fā)展的一種國家制度。在我國，政府改革和社會轉(zhuǎn)型的巨大壓力使社會組織的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了現(xiàn)實需要，培育發(fā)展社會組織已成為各級政府面臨的緊迫任務(wù)。

（三）現(xiàn)代國家與社會組織的合作體制。合作體制是基于國家與社會之間合作的可能性而建構(gòu)并形成的另外一種國家制度。在以往的政治話語中通常強調(diào)的是國家與社會的差異乃至對抗，關(guān)注的是國家體系之外是否存在公共空間及其如何抗衡公權(quán)力的問題，而現(xiàn)代國家與社會組織的合作體制強調(diào)的是國家與社會之間的共存與合作?，F(xiàn)代國家與社會組織的合作基礎(chǔ)在于政府與社會組織都是具有公共性的組織，能共享公共性價值，這決定了雙方在涉及公共性話題如環(huán)境保護(hù)、疾病預(yù)防與控制、普及法律常識等眾多領(lǐng)域相互協(xié)作、共同行動。例如，在“26度空調(diào)節(jié)能行動”剛開始時只是社會組織發(fā)揮政策倡導(dǎo)功能的一種社會倡議，后來隨著政府部門的積極介入使之成為政府與社會組織的共同行動。

（四）現(xiàn)代社會組織的治理體制。治理體制是基于自治和共治的理念，在政府引導(dǎo)及社會廣泛參與下建構(gòu)并形成的一種社會公共制度?，F(xiàn)代社會是一種高度自治的公民社會，又是充滿協(xié)商、對話、妥協(xié)的多元共治社會。社會組織一方面作為自治主體，是以公民為主體、獨立于國家和市場體系之外的自治共同體，另一方面，作為具有公共性的社會力量，它們又是諸多社會事務(wù)的參與者和實現(xiàn)社會共治的治理主體之一，具有公共責(zé)任和社會責(zé)任?；谧灾魏凸仓味纬傻默F(xiàn)代社會組織的治理體制，就其內(nèi)容來說，至少包括四個方面：一是關(guān)于社會組織的自治與獨立的制度及規(guī)范。二是關(guān)于社會組織協(xié)同治理的體制及規(guī)范。三是關(guān)于公眾參與和社會監(jiān)督的制度及規(guī)范。四是關(guān)于網(wǎng)絡(luò)化治理的模式及規(guī)范。

二、構(gòu)建現(xiàn)代社會組織體制面臨的主要挑戰(zhàn)

從社會組織體制現(xiàn)狀看，相對于黨委政府和盈利企業(yè)的力量來說，社會組織顯得相當(dāng)薄弱，尚未真正形成多元管理和服務(wù)的格局。

（一）管辦不分的現(xiàn)象突出。公共管理者與出資者、公共行政權(quán)與所有權(quán)兩種身份、兩種不同性質(zhì)的權(quán)力混雜，政府承擔(dān)著許多社會組織出資者、服務(wù)購買者、資金提供者、監(jiān)管者等多重角色，職能不明確、不清晰，導(dǎo)致主管部門權(quán)力過大，放權(quán)不足的現(xiàn)象。同時，也導(dǎo)致主管部門疏于監(jiān)管，過于寬松的監(jiān)管，導(dǎo)致社會組織經(jīng)常遭遇公信力下降的危機(jī)。

（二）監(jiān)管主體的職責(zé)交叉、重疊。登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位權(quán)責(zé)不匹配“，雙重監(jiān)管”異化為“雙重不管”，此外對某些新興社會組織監(jiān)管的法規(guī)缺位、法規(guī)不完善，現(xiàn)行法律法規(guī)條例不能滿足社會組織建設(shè)與管理體制改革創(chuàng)新需要，需要新的法制規(guī)范與系統(tǒng)化的政策體系支持。

（三）社會組織缺乏主體意識與能力。社會組織在人員、經(jīng)費、辦公場所等基本資源方面，對政府特別是業(yè)務(wù)主管單位的依賴程度都比較高，自治性弱。例如，北京海淀區(qū)有55%的社會組織認(rèn)為自身對政府的依賴性較強。

（四）聯(lián)動各方缺乏有效合作機(jī)制。不少的社會組織對政府相關(guān)培育發(fā)展工作不太了解，社會各主體之間理念、資源互動不足，共擔(dān)社會責(zé)任、互聯(lián)互通的平臺和路徑?jīng)]有建成。以社會組織與企業(yè)之間的協(xié)同為例。很多企業(yè)想履行社會責(zé)任，愿為社會組織提供資金、志愿者或公益項目，但找不到對口社會組織、對口服務(wù)對象；另外社會組織需要優(yōu)良的資金、項目以及志愿者，但不知有哪些企業(yè)可提供，沒有形成及時、有效的供需對接，造成資源浪費。

三、對策思考

當(dāng)前，要加快形成現(xiàn)代社會組織體制，就要從國情出發(fā)，要盤活現(xiàn)有社會組織資源的存量，擴(kuò)大社會組織資源的增量，通過體制內(nèi)改革和體制外發(fā)展的雙軌驅(qū)動，來構(gòu)建我國現(xiàn)代社會組織體制。具體來說，一方面要通過社區(qū)組織、事業(yè)單位和人民團(tuán)體的改革盤活現(xiàn)有社會組織資源的存量，另一方面要通過發(fā)展民間組織擴(kuò)大社會組織資源的增量。

（一）大力加強基層社區(qū)組織建設(shè)。在新的社會組織框架中，要特別注意發(fā)揮社區(qū)在基層社會管理中的作用。社區(qū)是居民自治組織，但同時也肩負(fù)著基層自我管理、自我服務(wù)的任務(wù)，很多“社區(qū)服務(wù)中心”肩負(fù)著幾十種服務(wù)功能，包括稅收、治安、社會保障、社會福利、社會救助、就業(yè)、衛(wèi)生、防疫，等等。有人用“社會千條線，社區(qū)一根針”來形容社區(qū)功能的廣泛性，具體體現(xiàn)為，隨著社會的發(fā)展變化，居民的各種生活需求也越來越多樣化，社區(qū)功能也會出現(xiàn)一個廣泛化的趨勢，因此社區(qū)在基層社會自治和管理中的作用也將越來越重要。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們維護(hù)自身權(quán)益的意識不斷增強，同時這也會帶來圍繞權(quán)益保護(hù)而產(chǎn)生的一些權(quán)益糾紛，這就需要從社區(qū)的基層開始，建立起“把問題解決在基層”的機(jī)制。通過社區(qū)生活，人們會逐步地認(rèn)識到，公民意識不僅包括公民權(quán)益，也包括公民責(zé)任。社區(qū)具有成為新型公民社會管理基礎(chǔ)的趨勢，這對中國未來的發(fā)展意義深遠(yuǎn)。

（二）加快推進(jìn)事業(yè)單位改革。事業(yè)單位改革是我國社會體制改革的重要組成部分。目前全國共有事業(yè)單位130多萬個，近3000萬人，其各項事業(yè)經(jīng)費支出占政府財政支出的30%以上。事業(yè)單位指我國公立的教育、醫(yī)療、新聞出版、文化團(tuán)體、科研機(jī)構(gòu)等，它們實行不同于政府公務(wù)員管理體制和企業(yè)市場聘任管理體制的事業(yè)單位管理體制。按照財政來源劃分，事業(yè)單位目前分為四種類型：政府全額撥款單位、政府差額撥款單位、自收自支單位、企業(yè)化管理單位。中國與其他發(fā)達(dá)國家不同的是，在其他國家由非營利的社會組織承擔(dān)的社會功能和公益服務(wù)，在中國很多實際上是由中國特有的“事業(yè)單位”來承擔(dān)的。中國事業(yè)單位改革的方向，是要建立一個能與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、滿足公共服務(wù)需要、科學(xué)合理、精簡高效的現(xiàn)代事業(yè)組織體系。在這方面，要研究社會發(fā)展領(lǐng)域不同于市場領(lǐng)域的規(guī)律，在政府機(jī)制和市場機(jī)制之間，探索多樣性的、分類指導(dǎo)的管理方式：對管理類事業(yè)單位，在保證財政供給的同時，要堅決切斷管理收費與成員報酬之間的關(guān)系，實行嚴(yán)格的預(yù)算約束；對公益類事業(yè)單位，要有更細(xì)致的財務(wù)管理，保證具有比政府直接辦事業(yè)和完全市場運作更好的公益服務(wù)效果；對經(jīng)營類事業(yè)單位，要逐步實行企業(yè)化改制，并規(guī)范其經(jīng)營行為、社會責(zé)任和發(fā)展方向。

（三）積極實現(xiàn)人民團(tuán)體的職能轉(zhuǎn)變。人民團(tuán)體是指工會、婦聯(lián)、共青團(tuán)、科協(xié)、文聯(lián)等。這類機(jī)構(gòu)一般都具有自上而下的全國組織體系，在財政供給、行政職級、管理體系等方面也基本參照政府公務(wù)員體系。這些組織在革命時期的主要職能是政治方面的，是黨和國家聯(lián)系人民群眾的紐帶和橋梁，是組織群眾、發(fā)動群眾、團(tuán)結(jié)群眾的力量，是一種統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式。在社會主義建設(shè)時期，這些人民團(tuán)體要適應(yīng)形勢的變化，積極推進(jìn)和實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮它們在我國社會管理和公共服務(wù)中的獨特作用。這些機(jī)構(gòu)有其自身優(yōu)勢，它們有自上而下的龐大、完備的組織系統(tǒng)，有充分的財政供給和支持，有一支具有群眾工作、思想政治工作和社會工作經(jīng)驗的人才隊伍，它們不僅是黨和國家聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，而且要能在反映群眾訴求、化解社會矛盾、提供公共服務(wù)、參與社會管理等方面發(fā)揮更重要的作用。

（四）穩(wěn)步促進(jìn)民間組織的健康發(fā)展。在社會建設(shè)實踐中，要充分發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)組織和中介組織等社會組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。當(dāng)前和今后一個時期，要以社會組織服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為核心，以提高社會組織能力建設(shè)為重點，推進(jìn)管理體制創(chuàng)新，建立法制健全、管理規(guī)范、分類管理、分級負(fù)責(zé)的民間組織管理體系。要適應(yīng)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)和政府轉(zhuǎn)變職能的需要，著力培育發(fā)展經(jīng)濟(jì)類、公益類、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會和社區(qū)民間組織，支持和引導(dǎo)科、教、文、衛(wèi)、體以及隨著人民生活水平的提高逐漸涌現(xiàn)的新型組織。同時要加強對社會組織活動的依法監(jiān)管，形成社會組織自我發(fā)展、自我管理、自我教育、自我約束的運行機(jī)制。同時，加大對非法、違法、違紀(jì)民間組織的查處和規(guī)范力度，打擊邪教組織、黑社會組織、非法傳銷組織和社會敵對組織，保證民間組織的健康發(fā)展。

（五）改進(jìn)治理方式，激發(fā)社會組織活力。一方面積極搭建溝通和服務(wù)平臺。加快形成有利于社會組織發(fā)展的制度環(huán)境，推進(jìn)政府轉(zhuǎn)移職能、購買服務(wù)的常態(tài)化、制度化，引導(dǎo)和支持社會組織向多元化、規(guī)范化、專業(yè)化、精細(xì)化方向發(fā)展，使社會組織真正依法自立、自律和自治。另一方面要構(gòu)建良好的動力機(jī)制，有效激發(fā)社會組織活力。積極順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、滿足居民需求，符合現(xiàn)代社會組織發(fā)展規(guī)律、尊重多樣化、個性化，充分發(fā)揮社會組織治理社會事務(wù)的能力，使其在治理國家事務(wù)和社會事務(wù)中發(fā)揮積極作用，從而有效釋放社會發(fā)展的能量。