劉重顯

（廣西路橋工程集團有限公司，廣西 南寧 530000）

為發(fā)揮市場在資源配置中的作用，引導(dǎo)和鼓勵社會資本積極參與公共服務(wù)供給，促進重點領(lǐng)域建設(shè)，我國于2014 年開始大力推廣政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership,簡稱PPP）。經(jīng)過幾年的發(fā)展，PPP項目為增加公共產(chǎn)品的有效供給發(fā)揮了積極作用，但在實踐中也存在著諸多突出的問題。

一、PPP 項目發(fā)展現(xiàn)狀

PPP 項目推廣以來，入庫項目總體穩(wěn)中有升，并且在交通運輸、市政工程、城市綜合開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、旅游等領(lǐng)域取得了長足發(fā)展。截至2019 年三季度末，全國政府與社會資本合作（PPP）綜合信息平臺統(tǒng)計顯示，管理庫項目累計9249 個，投資額14.1 萬億元，落地項目6039 個，投資額9.2 萬億元，落地率65.3%。但隨著國家對地方政府性債務(wù)管理相關(guān)文件的出臺，PPP 項目發(fā)展遇到前所未有的瓶頸，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）PPP 項目入庫難

財政部規(guī)定政府付費PPP 項目的財政支出責(zé)任占比不能超過一般公共預(yù)算支出的5%，如果將政府付費項目打捆包裝為少量使用者付費項目，要求各項目內(nèi)容需有實質(zhì)關(guān)聯(lián)并且使用者付費比例不得低于10%，況且在財金〔2019〕10 號文后新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP 項目運營補貼支出。嚴(yán)格的PPP 項目財政支出責(zé)任限制，使得各地想新入庫PPP 項目越來越難，尤其是一些財力相對薄弱的地方，如廣西某地級市2018 年一般公共預(yù)算支出為195 億元，按要求全市能夠?qū)嵤┑恼顿MPPP 項目每年財政支出責(zé)任僅為9.75 億元，就算將政府付費項目打捆包裝成少量使用者付費項目，能夠?qū)嵤┑腜PP 項目每年財政支出責(zé)任也僅有19.5 億元。想再通過PPP 項目來補短板，增加公共產(chǎn)品的有效供給，要等已入庫的PPP 項目經(jīng)過幾年甚至十幾年的消化后，才能滿足現(xiàn)有項目入庫條件，這就嚴(yán)重制約了PPP項目的發(fā)展。

（二）PPP 項目融資難

PPP 項目公司的資金由權(quán)益性資金項目資本金和債務(wù)性資金金融機構(gòu)融資等組成。權(quán)益性資金在總資金結(jié)構(gòu)中的比例最低為20%, 最高為40%,債務(wù)性資金在總資金結(jié)構(gòu)中的比例最高為80%, 最低為60%。近年來，國家為了有效防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，規(guī)定地方政府舉債只能采取在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外不得以任何方式舉借債務(wù)，同時要求金融企業(yè)按照市場化融資原則為地方建設(shè)融資。這對PPP 項目的融資有較大影響，具體表現(xiàn)如下：

1.權(quán)益性資金融資難

財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92 號）和《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23 號）都明確規(guī)定PPP 項目的權(quán)益性資金應(yīng)由社會資本方和政府參與方的自有資金共同籌集，不得以債務(wù)性資金充當(dāng)項目資本金，且要求國有金融企業(yè)按照“穿透原則”加強資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規(guī)，若存在以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲備土地等方式違規(guī)出資或出資不實的，國有金融企業(yè)不得向其提供融資。從這些規(guī)定來看，如果PPP 項目沒有上級補助或前期財政資金安排，大量的資本金需求，社會投資人很難完全通過自有資金來籌集，這樣勢必影響社會投資人參與PPP 項目建設(shè)的積極性。

2.債務(wù)性資金融資難

目前PPP 項目的債務(wù)性資金融資主要通過銀行貸款籌集，銀行按照市場化原則為項目公司融資，就得要求其自有經(jīng)營性現(xiàn)金流能夠覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息。目前各部委出臺的PPP 項目有關(guān)文件都規(guī)定，政府不得承諾回購社會資本方的投資本金和承擔(dān)投資本金損失、不得承諾最低收益，不得提供任何形式的擔(dān)保和承諾承擔(dān)償債責(zé)任，以規(guī)避固化政府支出責(zé)任的行為。雖然國辦發(fā)〔2015〕42 號、財金〔2016〕92號和財金〔2019〕10 號文都要求各地要依法依規(guī)將規(guī)范的PPP 項目政府跨年度財政支出責(zé)任納入年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃，并在政府財務(wù)報告中反映和管理，但不完善的風(fēng)險分擔(dān)機制和績效考評體系，對應(yīng)該由政府承擔(dān)的政策和履約能力風(fēng)險并未作出相應(yīng)規(guī)定，有些地方政府甚至將最低需求保障理解為是政府在固化支出責(zé)任，在PPP 項目合同中避而不談，對社會資本和金融機構(gòu)來說缺乏相應(yīng)的可向政府追索的保障機制，尤其是法律層面的。這就會嚴(yán)重影響金融機構(gòu)對政府付費和可行性缺口補助等財政資金安排的PPP 項目現(xiàn)金流的評估，金融機構(gòu)往往基于風(fēng)險防控考慮，都會把測算現(xiàn)金流打一定的折扣，從而要求社會資本方提供相應(yīng)金額的擔(dān)保，大額的擔(dān)保與社會資本擔(dān)保能力的矛盾，無形中也成了社會資本參與PPP 項目的一道門檻，尤其是民營企業(yè)想?yún)⑴cPPP 項目就更難了。

另外對使用者付費的PPP 項目，不必要的競爭性項目也會嚴(yán)重影響金融機構(gòu)對其現(xiàn)金流的評估，對該類項目放款尤為謹(jǐn)慎。如云南某市，因原國家高速穿城而過，影響城市發(fā)展，當(dāng)?shù)卣疀Q定通過PPP 項目模式建設(shè)一條繞城高速，在城市東西兩端連接原國家高速，建成后將原穿過城市這段國家高速變?yōu)槭姓缆贰Ｉ鐣顿Y人在融資時，金融機構(gòu)就認為該繞城高速建成通車后，被替換的那段原國家高速會分流部分車輛，而PPP 項目合同中又沒有保底車流量的條款，所以便認定該項目的經(jīng)營現(xiàn)金流可能完全不能覆蓋還本付息，放款相當(dāng)謹(jǐn)慎，項目都準(zhǔn)備建成通車了，融資還遲遲未解決。因此政府對該類項目唯一性的承諾就顯得尤為重要。

二、PPP 項目發(fā)展建議

不管是社會資本還是金融機構(gòu)參與PPP 項目的顧慮主要是政府的履約能力及項目現(xiàn)金流能否完全覆蓋還本付息，因此要推進PPP 項目的健康發(fā)展，需進一步加快相關(guān)領(lǐng)域改革、完善相關(guān)法律法規(guī)及配套措施，為PPP 項目營造一個有利的政策環(huán)境。

（一）完善PPP 項目相關(guān)的法律法規(guī)。目前規(guī)范PPP 項目行為的只有一些國務(wù)院及其各部委的指導(dǎo)意見、操作指南或通知等規(guī)范性文件，缺乏具有較高效力的法律法規(guī)，這與PPP 項目的發(fā)展是不相適應(yīng)的。建議通過制定《特許經(jīng)營法》或《政府與社會資本合作條例》等法律法規(guī)，對PPP 項目實施過程中政府與社會資本之間的權(quán)利義務(wù)、社會資本獲取合理回報的方式、政府與社會資本風(fēng)險分擔(dān)機制、政府跨年度財政支出責(zé)任納入預(yù)算管理及違約懲戒等重大事項以法律的形式加以明確，避免雙方隨意改變約定或新官員不理舊賬的現(xiàn)象出現(xiàn)，保障政府和社會資本在項目全生命周期內(nèi)的履約能力，建立對違約方的違約懲戒及追索機制。盡可能化解社會資本和金融機構(gòu)對政府履約能力的顧慮。

（二）建立適應(yīng)PPP 項目發(fā)展的融資制度。建立建全風(fēng)險分擔(dān)機制，探索實施有限追索或無追索項目融資的經(jīng)驗和融資保險制度，實現(xiàn)項目公司破產(chǎn)風(fēng)險的隔離。項目公司作為獨立法人，項目建設(shè)、運營方面的經(jīng)營風(fēng)險應(yīng)該由項目公司獨立承擔(dān)，具體項目公司可通過參加融資保險以隔離社會投資人風(fēng)險。政府對產(chǎn)品或服務(wù)采購和特許經(jīng)營性項目唯一性承諾而未按合同履約導(dǎo)致項目公司不能按時還本付息的風(fēng)險由政府承擔(dān)，允許金融機構(gòu)向政府進行追索，從而降低金融機構(gòu)為PPP 項目融資的顧慮。

（三）創(chuàng)新PPP 項目概預(yù)算編制辦法。在編制PPP 項目概預(yù)算時，其中的工程保險費除包含建筑工程一切險和第三方責(zé)任險外，建議根據(jù)國發(fā)〔2019〕26 號文規(guī)定的固定資產(chǎn)投資項目資本金比例，預(yù)計PPP項目需使用貸款的金額，再按照一定比例計算增加一定金額的融資保險費或擔(dān)保費用預(yù)算，為項目公司引入第三方保險公司或擔(dān)保公司的融資擔(dān)保給予一定的費用支持，從而有利于降低項目公司的融資成本和緩解社會資本的擔(dān)保壓力，同時起到隔離風(fēng)險的作用。

（四）建立科學(xué)的公共產(chǎn)品或服務(wù)定價機制和考評機制。1.科學(xué)制定項目涉及的運營收費、補貼和其他支付對價，建立價格動態(tài)調(diào)整機制，按照物價水平、運營項目的成本變化等因素適時進行價格調(diào)整，維護社會公共利益的同時確保項目公司合理的投資回報，提高社會資本參與積極性。2.科學(xué)制定建設(shè)階段、運營階段定性和定量相結(jié)合的績效指標(biāo)框架，實行全生命周期內(nèi)跟蹤問效機制。把最低需求保障與績效考核結(jié)合好，不能提前鎖定政府對社會資本的無條件支付義務(wù)，但也不能將績效考核作為政府不履行支付義務(wù)的工具。真正通過績效考核來提高公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量和效率，將PPP 項目做到物有所值。

（五）建立健全社會信用評價體系。完善社會資本信用評價機制，將政府和非政府組織及個人的違約行為統(tǒng)一納入社會信用體系管理，每年給予其相應(yīng)的信用評級，加大對失信行為的懲戒力度。政府以換屆及行政區(qū)劃、機構(gòu)、職能調(diào)整或負責(zé)人變更等為由違約毀約的，應(yīng)追究政府及其相關(guān)部門有關(guān)人員的法律責(zé)任并計入政府失信記錄，同時將政府信用作為對政府考核的一項指標(biāo)。同樣社會資本在PPP 項目全生命周期過程中的違約行為，也應(yīng)計入社會資本和相關(guān)責(zé)任人的失信記錄，將社會資本信用作為政府對其考核的一項指標(biāo)。對在社會信用體系中信用評價等級較高的社會投資人組建的項目公司，鼓勵金融機構(gòu)充分利用該信用評級代替直接擔(dān)保的增信措施，從而降低項目公司的融資成本和提高其融資概率。

（六）完善增值稅和企業(yè)所得稅相關(guān)的法律法規(guī)。目前 PPP 項目究竟按照何種稅目繳納增值稅，PPP 項目涉及的上級補助資金是否需要繳納增值稅和企業(yè)所得稅，我們國家的稅法都還沒有明確規(guī)定。另外由于PPP 項目支付的土地使用及拆遷補償費無法直接取得增值稅專用發(fā)票而不能計算抵扣增值稅銷項稅額，大量的征拆費用在很大程度上也增加了項目公司的增值稅稅負。因此從規(guī)范PPP 項目納稅行為和減稅降負的角度，建議國家及時調(diào)整相應(yīng)增值稅和企業(yè)所得稅政策，明確PPP 項目的納稅行為，允許PPP項目支付的土地使用及拆遷補償費可按照支付憑據(jù)的一定比例計算抵扣銷項稅額，以降低社會投資人負擔(dān)，從而激發(fā)社會資本參與PPP 項目建設(shè)的積極性。