郝 煒

(山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院, 山西 太谷 030801)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是國家治理的重要組成部分和堅實基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系和治理能力是國家治理體系和治理能力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的體現(xiàn)和表征，與基層社會民眾的日常生活聯(lián)系最為直接，接觸最為頻繁，其治理能力的優(yōu)劣直接影響基層民眾對國家治理的認(rèn)同程度。在新的歷史條件下，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)是保障和改善民生、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的重要內(nèi)容，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的重要保證。但一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尤其是貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然無法有效擺脫傳統(tǒng)的管控型政府理念，在基層社會治理中缺乏向基層社會提供公共服務(wù)的理念、能力、機(jī)制和手段。2015年國家發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》指明了加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身建設(shè)的具體要求，切實增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)能力，為人民群眾提供精準(zhǔn)有效服務(wù)，應(yīng)當(dāng)成為新時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的方向。

現(xiàn)階段,對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理論認(rèn)知主要涉及兩個層面的問題，一是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府置于我國政治體制改革的宏大敘事背景下進(jìn)行考察，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家地方政府體系和官僚體系中的職能定位;二是聚焦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力與行為邏輯，分析中央或地方政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的互動關(guān)系以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層群眾之間的互動關(guān)系。在這種認(rèn)知模式和描述框架下，貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位和行為邏輯主要表現(xiàn)為以下三個維度。

一、發(fā)展型政府與政權(quán)內(nèi)卷化

(一)發(fā)展型政府與政權(quán)內(nèi)卷化的含義

改革開放之初，隨著干部人事管理體制改革和財政包干制的發(fā)端，中央政府推動向地方政府分權(quán)的進(jìn)程，地方政府被賦予區(qū)域事務(wù)治理的重要角色，在這一種背景下，發(fā)展型政府日益成為對以屬地管理和行政發(fā)包為特征的地方政府行為邏輯和總體特征的一種描述性概念。在這種理念下，改革開放以來地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得的成就有目共睹，然而在基本公共服務(wù)支出與供給方面卻未能實現(xiàn)相應(yīng)的提高?！癎DP至上”成為地方政府追求的首要理念，也成為地方干部人事考核的最高指標(biāo)。最終的結(jié)果是地方政府并未真正向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。稅制改革以來，尤其是21世紀(jì)以來，發(fā)展型政府的新形態(tài)表現(xiàn)為以社會政策創(chuàng)新來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。相關(guān)學(xué)者基于浙江和重慶的案例研究表明，分稅改革并未導(dǎo)致地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動力減弱，中央出臺的社會政策并不是地方政府社會政策創(chuàng)新的動力。地方政府社會政策創(chuàng)新的動力源泉在于其財政收益的最大化，而不是對中央政府和地方公眾的回應(yīng)。加之中央政府和地方政府之間的分權(quán)體制是一種問責(zé)有限的體制，即地方政府以人民代表大會和群眾監(jiān)督等為主要內(nèi)容的橫向問責(zé)機(jī)制以及以人事權(quán)為核心的縱向問責(zé)機(jī)制無法對地方政府的日常微觀行為進(jìn)行監(jiān)督，從而構(gòu)成了地方發(fā)展型政府的制度基礎(chǔ)[1]。

然而，由于發(fā)展型政府理念的推動，基層政權(quán)日益呈現(xiàn)內(nèi)卷化的趨勢。根據(jù)美國人類學(xué)家吉爾茨在《農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化》一書中的描述，“內(nèi)卷化”是指一種社會或文化模式在某一發(fā)展階段達(dá)到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉(zhuǎn)化為另一種高級模式的現(xiàn)象[2]。黃宗智將內(nèi)卷化這一概念用于對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會變遷領(lǐng)域的研究，他把“內(nèi)卷化”概念詮釋為一種通過在有限的土地上投入大量的勞動力來獲得總產(chǎn)量增長的方式，其結(jié)果呈現(xiàn)為沒有發(fā)展的增長[3]。杜贊奇進(jìn)一步提出了國家政權(quán)內(nèi)卷化的概念，用以描述一種沒有實際發(fā)展的增長(即效益并未提高)以及固定方式(如贏利型國家經(jīng)濟(jì))的再生和勉強(qiáng)維持的一種狀態(tài)[4]。具體到基層政權(quán)的內(nèi)卷化問題而言，國內(nèi)學(xué)者大多認(rèn)為由于發(fā)展型政府理念的影響，基層政府的治理行為呈現(xiàn)自利性、盈利性和掠奪性的特征，社會治理與公共服務(wù)的理念和能力衰退，更多地傾向于“抓經(jīng)濟(jì)”“抓穩(wěn)定”“抓計劃生育”“抓數(shù)字”這四項組織行為。最終“內(nèi)卷化”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)逐漸淪為一個游離于鄉(xiāng)村社會的準(zhǔn)自利組織[5]。

(二)發(fā)展型政府理念與政權(quán)內(nèi)卷化的負(fù)效應(yīng)

發(fā)展型政府與政權(quán)內(nèi)卷化并非新時代的產(chǎn)物，但由于長期實踐形成的文化浸淫和路徑依賴，當(dāng)前地方各級政府仍然無法擺脫這種理論和邏輯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不例外。尤其對于貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這種困境表現(xiàn)得更加突出。

一方面，相比于發(fā)達(dá)地區(qū)，貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力更大，發(fā)展型地方主義的現(xiàn)實土壤更為豐沃，經(jīng)濟(jì)增長往往是衡量其治理績效的最高標(biāo)準(zhǔn)，甚至直接影響其合法性。而由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接面向群眾的基層政權(quán)，處于各種社會訴求的最前沿，滿足農(nóng)民公共需求、為農(nóng)村提供公共物品是其社會治理的一項最基本也是最重要的職能，但這一職能的有效發(fā)揮很大程度上依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否有足夠的財力，或者是否具備與上級政府討價還價的能力，或者是否能夠動員更多的社會資源，因此往往又加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府追求發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高財政收入和爭取各種項目的動機(jī)。

另一方面，一個內(nèi)卷化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在自利化傾向的作用下往往對發(fā)展經(jīng)濟(jì)有著特殊偏好，從而加劇了發(fā)展型政府和地方保護(hù)主義理念的產(chǎn)生，在除了對一些諸如計劃生育和社會穩(wěn)定這些上級考核的硬性指標(biāo)嚴(yán)格要求之外，對改善農(nóng)村基礎(chǔ)教育、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施和農(nóng)村公共衛(wèi)生等在內(nèi)的基礎(chǔ)公共服務(wù)均存在弱化的現(xiàn)象。同時，由此導(dǎo)致的自利性和分利型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)逐漸從與農(nóng)村基層社會的鄉(xiāng)村利益共同體中退出，由原先向下汲取農(nóng)村資源轉(zhuǎn)向向上截留國家資源，成為國家資源下沉與農(nóng)村資源需求之間的梗阻。

總之，不論是發(fā)展型政府理念還是實際運(yùn)行中的政權(quán)內(nèi)卷化，其最直接的負(fù)面效應(yīng)是使經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一種機(jī)械追求，在一定程度上阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由管控型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

二、壓力型體制與不出事邏輯

(一)壓力型體制與不出事邏輯的含義

壓力型體制最早是由榮敬本等人用來描述縣鄉(xiāng)等基層政府與上級政府之間以任務(wù)目標(biāo)及相應(yīng)的評價體系而聯(lián)結(jié)起來的行政執(zhí)行體制。“所謂壓力型體制，指的是一級政治組織(縣、鄉(xiāng)) 為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級下達(dá)的各項指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系。”[6]由此可見，通常壓力型體制主要描述的是一種自上而下的任務(wù)驅(qū)動式目標(biāo)管理和考核機(jī)制。隨著社會的多元化變遷，地方政府尤其是縣鄉(xiāng)基層政府最為直接地感受到來自公眾強(qiáng)烈的多元化利益訴求，基層政府不僅要完成上級政府的任務(wù)，基層政府工作人員尤其是黨政干部不僅要完成上級各種考核，而且要對公眾利益訴求有所回應(yīng)，因此，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，壓力型體制意味著一種自上而下的任務(wù)考核與自下而上的利益訴求集聚的雙重壓力體制。

與此相應(yīng)的是，基層政府的官僚化趨向以及稅費(fèi)改革后基層政府動員能力的弱化導(dǎo)致了基層政府在壓力型體制下采取“不出事邏輯”作為一種權(quán)宜性治理策略。賀雪峰等人認(rèn)為，造成不出事邏輯的直接原因在于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)性規(guī)范的弱化、干群關(guān)系的松散化和信訪考核的巨大壓力[7]。楊建國則認(rèn)為，“靜態(tài)”穩(wěn)定觀、發(fā)展型地方主義和壓力型體制是造成不出事邏輯的內(nèi)在機(jī)理[8]。20世紀(jì)90年代以來，強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定壓倒一切的靜態(tài)穩(wěn)定觀，成為各級地方政府施政的重要目標(biāo)，是考核地方政府績效的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是考量地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績的重要尺度。發(fā)展型地方主義導(dǎo)致地方政府片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在社會管理方面表現(xiàn)出“不求有功，但求無過”的消極行動偏好，最終導(dǎo)致社會矛盾積壓，群體性事件頻發(fā)。

此外，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不出事邏輯相對應(yīng)的是公眾的“鬧大”邏輯。鬧大邏輯的通俗表達(dá)即“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，描述的是當(dāng)前在公民維權(quán)、利益表達(dá)和社會抗?fàn)幍冗^程中公眾所采取的一種策略，是指“圍繞解決特定社會矛盾沖突問題而建構(gòu)起來的公民與政府之間的關(guān)系邏輯。公民與政府是其中的兩個直接參與者，如何解決相關(guān)的社會問題是鬧大的核心”[9]。這種策略與行為具有利益表達(dá)、公民動員與公民設(shè)置議程等功能。這種行為邏輯或策略普遍存在于城鄉(xiāng)社會，相比于城市社會公眾的新媒體等公民動員手段的現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村社會居民往往通過上訪、暴力反抗等“弱者武器”來實現(xiàn)鬧大，從而威脅鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定，也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的維穩(wěn)職能帶來了挑戰(zhàn)。

(二)壓力型體制與不出事邏輯的負(fù)效應(yīng)

一方面，壓力型體制下的治理存在限度和困境。李海青等人認(rèn)為壓力型體制的治理限度表現(xiàn)在五個方面，即一定程度的系統(tǒng)性官民疏離、領(lǐng)導(dǎo)干部的夾縫處境、部門或地方的策略性應(yīng)對、體制內(nèi)各級官員壓力與動力的失衡以及民眾主體地位某種程度的喪失，因此應(yīng)當(dāng)通過合理劃分央、地、基層政府之間的權(quán)利關(guān)系和推進(jìn)民眾的有序積極參與來對這種限度進(jìn)行調(diào)適[10]。歐陽靜通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的個案研究發(fā)現(xiàn)“‘上下之間’的處境使鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時面臨三種關(guān)系：壓力體制與科層體制的關(guān)系、壓力型任務(wù)與資源匱乏的關(guān)系, 以及科層組織程式化與鄉(xiāng)村社會非程式化的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須在這三重關(guān)系的變奏中尋求自洽的生存之道, 并最終形塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作的邏輯與特性”[11]。

就貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，壓力型體制使他們完全淪為“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，背離了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行的7項職能，其實際職能只是完成上級交付的任務(wù)，任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)想要從全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚瑥囊越?jīng)濟(jì)發(fā)展為主的發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為主的服務(wù)型政府具有很大的困難，要完成的上級任務(wù)與職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)沖突，稅費(fèi)改革以來的財政困難可能是其職能轉(zhuǎn)變面臨的重大困境[12]。

另一方面，由于農(nóng)村是上訪壓力的主要來源地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為維穩(wěn)壓力的主要承擔(dān)者之一。不出事邏輯不僅是壓力型體制下片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展忽視社會管理和服務(wù)的結(jié)果，而且也是衡量基層政府執(zhí)政能力的一項基本標(biāo)準(zhǔn)，本身也是其治理績效的重要內(nèi)容。對于貧困地區(qū)而言，不出事邏輯不僅是一種消極的行為邏輯，而且往往是一種確保完成的硬性任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有一定程度的積極性來完成這一任務(wù)，從而獲得上級政府的認(rèn)可。

總之，壓力型體制與不出事邏輯形塑了貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邏輯，拋開主觀分析不談，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些做法能夠從制度機(jī)制和社會結(jié)構(gòu)找到合理的解釋，但最重要的原因仍然來自央、地、基層政府的運(yùn)行機(jī)制，由于此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往不能或不愿轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村公共服務(wù)的供給者，造成管治思維下的缺治困境[13]。

三、懸浮型政權(quán)與共謀行為

(一)懸浮型政權(quán)與共謀行為的含義

懸浮型政權(quán)主要用來描述稅費(fèi)改革后，國家旨在通過轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理和公共服務(wù)職能，其在由汲取型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過程中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的空殼化，而以四處借貸、向上‘跑錢’為主,“不但沒有轉(zhuǎn)變?yōu)檎?wù)農(nóng)村的行動主體,而且正在和農(nóng)民脫離其舊有的聯(lián)系,變成了表面上看上去無關(guān)緊要、可有可無的一級政府組織?！盵14]稅費(fèi)改革前后是懸浮型政權(quán)概念出現(xiàn)的時間節(jié)點，造成這一現(xiàn)象的原因是多方面的，其中，鄉(xiāng)村兩級公共服務(wù)能力的相對下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府汲取和滲透能力弱化，基層干部“離農(nóng)化”導(dǎo)致干群關(guān)系異化，基層政權(quán)的科層化以及農(nóng)村空心化和農(nóng)民原子化、功利化導(dǎo)致的“無政治”農(nóng)民的增加等，是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)懸浮化的直接原因[15]。

共謀行為是一種基層政府間的非正式行為，例如打招呼和私下安排等。學(xué)界對此有不同的看法，從貶義的意義上講，“上有政策，下有對策”是共謀行為的通俗表達(dá)，尤其是在面對上級政府甚至中央政府的各項政策任務(wù)時，區(qū)域性的基層政府之間通常會共同謀劃應(yīng)對各種指標(biāo)性任務(wù)以及相應(yīng)的檢查工作，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行結(jié)果出現(xiàn)偏差。而從中立的意義上講，共謀行為被視為基層政府適應(yīng)性治理的一種策略行為，體現(xiàn)了基層政府政策執(zhí)行行為的靈活性，從而被賦予某種機(jī)制創(chuàng)新的內(nèi)涵。因此，在一般意義上講，共謀行為通常被描述為“基層政府與它的直接上級政府相互配合，采取各種策略應(yīng)對來自更上級政府的政策法令和檢查監(jiān)督的行為”[16]。

(二)懸浮型政權(quán)與共謀行為的負(fù)效應(yīng)

一方面，懸浮型政權(quán)的實質(zhì)是基層政府的缺位，對于貧困地區(qū)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的懸浮化必然導(dǎo)致村落衰敗、治理低效，也會弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力，加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政治生態(tài)的惡化。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的懸浮化加大了村落社會的衰敗，貧困地區(qū)的農(nóng)村出現(xiàn)了空心化、核心價值觀缺失、基本公共服務(wù)供給不足等衰敗趨勢。這種局面的改善依賴于政府的引導(dǎo)和投入，而基層政權(quán)的缺位、基層組織的弱化等因素導(dǎo)致農(nóng)民需求無法得到有效滿足，鄉(xiāng)村社會秩序惡化[17]。

另一方面，共謀行為蘊(yùn)含和體現(xiàn)了基層政府的治理困境。周雪光認(rèn)為，共謀行為體現(xiàn)了三個組織悖論現(xiàn)象，即政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性之間的悖論、激勵強(qiáng)度與目標(biāo)替代的悖論以及科層制度非人格化與行政關(guān)系人緣化的悖論[16]。就第一個悖論而言，政策的一統(tǒng)性越強(qiáng)，它與基層實際情況的差異越大，基層政府在執(zhí)行過程中注入的靈活性就越大，因此，基層政府間共謀行為的空間就越大。就第二個悖論而言，由于激勵機(jī)制與組織目標(biāo)的不兼容，導(dǎo)致基層政府在執(zhí)行過程中使用基層官員和組織利益的目標(biāo)取代中央政策目標(biāo)。就第三個悖論而言，組織內(nèi)部和組織之間通過非正式關(guān)系的交往在不講私情的非人格化官僚體系中長期存在并日趨強(qiáng)化，導(dǎo)致正式制度安排不斷出臺和非正式關(guān)系紐帶長期存在的矛盾。這種共謀行為也可以從權(quán)威體制下提升治理效率的應(yīng)對機(jī)制進(jìn)行觀察。除上述悖論外，政治教化的禮儀化、運(yùn)動型治理機(jī)制作為對共謀行為的應(yīng)對措施[18]，本身也包含著治理的限度，或者本身即是一種治理困境。

此外，對于貧困地區(qū)而言，共謀行為會導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理過程中分利集團(tuán)的出現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與地方勢力、部分農(nóng)戶、精英以及邊緣人物等主體結(jié)成所謂的“鄉(xiāng)村利益共同體”，與稅費(fèi)改革前向下汲取農(nóng)村資源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不同，這種新的利益共同體向上截留國家投入農(nóng)村的資源，造成國家資源與農(nóng)村真實需求之間的障礙[19]。

四、貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能重塑

上述三種對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)實處境和行為邏輯的描述既具有粗線條式的宏大敘事特征，又能體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實踐層面的微觀機(jī)制，在一定程度上不僅是對貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能困境的把握，而且可能是當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨的問題。當(dāng)然，需要澄清的一點是，這些困境描述中出現(xiàn)的各種概念所反映的實踐，在推動國家治理現(xiàn)代化和社會發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用，對其進(jìn)行動機(jī)評判并非良法，而應(yīng)當(dāng)重點對其進(jìn)行過程及后果分析，通過把握來龍去脈，從而提出應(yīng)對之法。

顯而易見，當(dāng)前我國對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的定位是服務(wù)型政府，上述種種困境與悖論無疑也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的困境與悖論。學(xué)術(shù)界多基于此來提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能重塑的種種良策。

按照這種思路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的自身運(yùn)行和社會認(rèn)同的雙重困境，鄉(xiāng)村權(quán)力下沉后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的消極行政和農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不足等問題成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)職能確立或服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府構(gòu)建的現(xiàn)實依據(jù)[20-21]。從現(xiàn)實情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力與機(jī)制的健全和創(chuàng)新發(fā)展緩慢，農(nóng)民不斷增長的需求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力之間的矛盾日益凸顯[22]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策法規(guī)執(zhí)行能力、決策能力、公共需求信息搜集能力和公共服務(wù)輸出能力等方面都存在問題[23]。為此，有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系再造、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)需求鏈接和鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)生態(tài)營造等方面入手來提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力[24]。此外，為了具體厘定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力的內(nèi)涵及其評估體系，有的學(xué)者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力等同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力[25]，有的學(xué)者按照公共服務(wù)類型將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力分解為經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)能力、社會性公共服務(wù)能力和維護(hù)性公共服務(wù)能力[26]，有的學(xué)者則將公共服務(wù)能力的一般概念應(yīng)用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力具體化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)供給能力，并由此構(gòu)建了潛在和有效兩種公共服務(wù)供給能力評估指標(biāo)體系[27]，還有學(xué)者指出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力的特殊性，認(rèn)為草根性和技術(shù)性、學(xué)習(xí)性和發(fā)展性以及多樣性和邊界性是其基本特征，并在此基礎(chǔ)上提出了五種構(gòu)成要素[28]，等等。這些研究成果固然能夠反映出當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亟待加強(qiáng)的領(lǐng)域，但并未真正從國家治理和社會治理的層面來對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的問題進(jìn)行思考，基于此本文結(jié)合貧困地區(qū)的特殊性和治理實踐的普遍性提出以下優(yōu)化和提升路徑。

第一，貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮“黨建+治理”的復(fù)合功能。首先，夯實黨建引領(lǐng)作用是貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的前提。盡管農(nóng)村社會治理的底色仍然是村民自治，但這是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和行政權(quán)指導(dǎo)下的自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要擺脫發(fā)展型政府、壓力型體制和懸浮型政權(quán)的窠臼，并克服政權(quán)內(nèi)卷化、不出事邏輯和共謀行為的負(fù)面效應(yīng)，但這并不意味著基層政權(quán)統(tǒng)治職能的消亡，也不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村社會無原則無底線地迎合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然需要扮演央、地、基層政府組織體系中至關(guān)重要的角色，依然需要承擔(dān)意識形態(tài)引領(lǐng)、政策意圖下達(dá)、國家資源投入以及整合農(nóng)民利益訴求、與上級政府溝通、爭取社會資源等職能。因此，在貧困地區(qū)發(fā)展任務(wù)相對繁重、發(fā)展能力相對薄弱以及脫貧攻堅過程中大量資源注入的現(xiàn)實背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行其職能時更需要在統(tǒng)與放的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制之間找到正確的動態(tài)平衡點，而不能依賴作風(fēng)引導(dǎo)、考核引導(dǎo)和激勵引導(dǎo)等傳統(tǒng)機(jī)制[29]。其次，作為對科層制治理的補(bǔ)充方案或者說是一種優(yōu)化方案，以基層黨建為抓手的“統(tǒng)合型治理”能夠融合專業(yè)化、規(guī)則化的行政體制和組織性、動員性的黨委體制兩方面的優(yōu)勢，在常規(guī)性治理、運(yùn)動式治理和非正式治理過程中采取更為多元化的政策工具，更高效地應(yīng)對復(fù)雜性農(nóng)村基層公共事務(wù)的治理需求[30]。需要注意的是，“黨建+治理”并不意味著黨政合一，而是作為行政體制的一種補(bǔ)充性機(jī)制，尤其是對于貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，“黨建+治理”的復(fù)合功能能夠有效彌補(bǔ)其動員能力和治理資源的不足，通過黨的組織體系最大限度地調(diào)動轄區(qū)內(nèi)的所有治理資源，凝聚多元治理主體的共識，最終形成農(nóng)村基層社會治理的責(zé)任共同體。

第二，加強(qiáng)合作能力應(yīng)當(dāng)成為貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力提升的有效路徑。相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財力、權(quán)能和自主性等各方面的不足導(dǎo)致其無法承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所承擔(dān)的復(fù)合治理功能[31]，也就是說，貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法有效兼顧完成上級交付的行政事項與回應(yīng)農(nóng)村基層社會發(fā)展的要求，更不具備規(guī)劃和實施服務(wù)基層社會發(fā)展的自選動作的能力和沖動。但是，需要注意的是，隨著我國脫貧攻堅進(jìn)入決戰(zhàn)決勝的關(guān)鍵之年，貧困治理取得了令世界矚目的成就。對于貧困地區(qū)而言，貧困治理是頭等大事，脫貧攻堅對于貧困地區(qū)的農(nóng)村而言就是最大的公共服務(wù)。在脫貧攻堅過程中，合作治理逐漸成為我國貧困治理的主流，這里的合作治理可以廣義地理解為包含政府和社會合作、地區(qū)合作、部門合作、界別合作、城鄉(xiāng)合作、內(nèi)生力量與外來幫扶力量的合作等一系列內(nèi)容在內(nèi)的廣泛治理體系，也形成了以黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)、多元力量參與為重要特色的貧困治理大格局以及精準(zhǔn)扶貧等貧困治理的有效手段?；趯ι轿魇√?、晉中、長治、運(yùn)城等市下轄的一百多個貧困村進(jìn)行的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)和社會力量參與的貧困治理格局基本形成，貧困治理主體、治理路徑呈現(xiàn)出多元化特征。如山西省太原市推出的“三鄉(xiāng)工程”極大地彰顯了貧困地區(qū)治理主體多元化的實踐特色。山西省眾多高校通過技術(shù)幫扶、教育幫扶、產(chǎn)業(yè)幫扶、扶貧評估和政策研究等方式參與到山西省的貧困治理之中。因此，加強(qiáng)合作能力是當(dāng)前我國貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力提升的核心內(nèi)容?？梢姡毨е卫砼c鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)社區(qū)治理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)、深化村民自治實踐以及扶貧政策持續(xù)供給等一系列問題都存在密切聯(lián)系，真正將貧困治理納入社會治理體系當(dāng)中，是推進(jìn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上重要講話中指出要“接續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接”，2020年全面脫貧任務(wù)完成之后，鄉(xiāng)村振興成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主體工作，脫貧攻堅過程中積累下來的各種資源、政策和經(jīng)驗應(yīng)當(dāng)成為鄉(xiāng)村振興的堅實基礎(chǔ)，在這一背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)充分順延并努力拓展治理路徑，鞏固和提升自身的治理能力，最終促進(jìn)服務(wù)能力的提升。