朱靈通 胡雨佳

一、引言

革命根據(jù)地審計委員會發(fā)揮了很大的作用，其中的經(jīng)驗值得總結(jié)和借鑒。2018 年3 月中國共產(chǎn)黨中央審計委員會成立，它是對革命根據(jù)地審計委員會的繼承和發(fā)展。目前相關(guān)的研究主要圍繞兩個方面：一是革命根據(jù)地時期中央審計委員會研究。鐘慶椿闡述了蘇區(qū)時期中央審計委員會產(chǎn)生的歷史背景和歷史地位。侯興國認為，中央審計委員會在主任阮嘯仙的領(lǐng)導(dǎo)下，開展了卓有成效的工作，為保障革命事業(yè)的勝利做出了非凡的貢獻。二是革命根據(jù)地審計經(jīng)驗研究。方寶璋從組織層面、制度層面、工作方式層面和精神文化層面概括了革命根據(jù)地時期的審計經(jīng)驗。朱靈通和胡志勇認為，革命根據(jù)地審計的成功離不開艱苦奮斗、勤勉節(jié)約、一絲不茍與一塵不染、堅持原則與勇于擔(dān)當(dāng)、實事求是、崇尚學(xué)習(xí)等六方面的審計精神文化。上述文獻為本文的進一步研究提供了參考和啟迪，但是還沒有文獻比較全面地研究過革命根據(jù)地審計委員會的特點與蘊含其中的歷史經(jīng)驗。本文歸納出革命根據(jù)地審計委員會的4 個特點，在此基礎(chǔ)上提出它對當(dāng)代的啟示。

二、革命根據(jù)地審計委員會的4 個特點

革命根據(jù)地審計委員會的特點包括審計委員會獨立性高、黨政軍主要領(lǐng)導(dǎo)或一把手擔(dān)任審計委員會主任、審計委員會踐行群眾路線、重視對審計委員會的內(nèi)外部監(jiān)督。

（一）審計委員會獨立性高

中央蘇區(qū)時期，1932 年8 月在財政人民委員會部下設(shè)立審計處，省財政部設(shè)審計科，負責(zé)審計事項，但這種審計組織關(guān)系屬于財審合一體制，獨立性弱，未能有效控制財政系統(tǒng)內(nèi)部的貪污腐化現(xiàn)象，因此，為了在財政系統(tǒng)中徹底肅清官僚主義工作方式和有效開展反貪污腐化斗爭，1933 年9月人民委員會第四十九次會議決定成立獨立于財政部的審計委員會。這是中央政府的第一個審計委員會。1934 年2 月17 日公布的《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》規(guī)定，成立獨立于人民委員會并且隸屬最高政權(quán)機關(guān)中央執(zhí)行委員會的中央審計委員會，審計組織獨立性空前提高。同時，中央蘇區(qū)時期在地方建立中央審計委員會分會，分會隸屬中央審計委員會，是垂直型組織體制。

晉察冀邊區(qū)曾經(jīng)設(shè)立邊區(qū)審計委員會，為邊區(qū)最高審計機關(guān)。邊區(qū)軍政團體各系統(tǒng)與張家港市直屬市、各省或行署、各縱隊組成的審計委員會，為二級審計機關(guān)。分區(qū)（旅）與縣所組成的審計委員會為三級審計機關(guān)。上下級審計委員會是垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這表明地方審計委員會的獨立性高。

1941 年11 月22 日，蘇中軍政黨委會決定成立蘇中審計委員會，審計委員會隸屬蘇中區(qū)最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)軍政黨委會，負責(zé)管理全區(qū)軍隊和地方的審計監(jiān)督，與財經(jīng)委員會平行，審計獨立性高。

1942 年8 月13 日晉察冀軍區(qū)司令部、晉察冀邊區(qū)行政委員會（秘會字第二號令）決定成立審計委員會。邊區(qū)審計委員會對邊區(qū)最高權(quán)力機構(gòu)晉察冀軍區(qū)司令部、晉察冀邊區(qū)行政委員會負責(zé)。

從上可知，革命根據(jù)地的審計委員會隸屬各個根據(jù)地的最高政權(quán)或權(quán)力機關(guān)，獨立于財政部門或行政部門。同時，上級審計委員會與下級審計委員會是垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這表明革命根據(jù)地的審計委員會獨立性高。獨立性是審計的靈魂，審計委員會獨立性高，有助于提高審計委員會的權(quán)威。

（二）黨政軍主要領(lǐng)導(dǎo)或一把手擔(dān)任審計委員會主任

阮嘯仙同志1921 年加入中國共產(chǎn)黨，是早期黨員之一，曾任黨中央審計處處長，在黨內(nèi)有崇高的威望和相關(guān)審計經(jīng)歷。1934 年2 月3 日中央執(zhí)行委員會舉行第一次會議，此次會議上阮嘯仙同志被選為中央審計委員會主任，而阮嘯仙是“一次蘇大”和“二次蘇大”的中央執(zhí)行委員會委員，中央執(zhí)行委員會是中央最高權(quán)力機關(guān)，由其中資歷頗深和經(jīng)驗豐富的成員擔(dān)任審計委員會主任，表明黨對審計工作的高度重視。1937 年2 月，蘇維埃臨時中央政府設(shè)立國家審計委員會，謝覺哉任主席。謝覺哉是“延安五老”之一，是黨的重要領(lǐng)導(dǎo)人，在黨內(nèi)資歷頗深。

1941 年4 月新四軍華中軍分會決定在軍政黨委員會下設(shè)立審計委員會，其中蘇中區(qū)的審計委員會主任由粟裕同志擔(dān)任，而此時的粟裕是蘇中軍區(qū)司令員兼政治委員。1942 年8 月10 日晉察冀軍區(qū)司令部和晉察冀邊區(qū)行政委員會發(fā)布命令，決定于8 月13 日成立晉察冀邊區(qū)審計委員會，任命肖克同志為審計委員會主任，此時的肖克是晉察冀軍區(qū)副司令員。1944 年4 月1 日，中共晉綏分局決定成立審計委員會，任命呂正操同志為審計委員會主席。此時的呂正操同志是晉綏分局司令員，中共晉綏分局委員。1946 年3 月8 日發(fā)布的《晉察冀邊區(qū)審計委員會通知（審字第一號）》指出，本會已于2 月26 日在邊委會內(nèi)正式成立，推定劉瀾濤同志為審計委員會主任委員。此時的劉瀾濤同志又擔(dān)任中共晉察冀中央局副書記、晉察冀軍區(qū)副政治委員?？谷諔?zhàn)爭時期華中革命根據(jù)地淮北區(qū)設(shè)立審計委員會，主任由彭雪楓同志兼任，淮北區(qū)由第四師控制，彭雪楓是第四師師長?？梢姡鱾€革命根據(jù)地的審計委員會主任都由各地黨政軍主要領(lǐng)導(dǎo)或黨政軍一把手擔(dān)任。

1946 年9 月26 日發(fā)布的《晉察冀邊區(qū)、冀晉二地委關(guān)于建立審計委員會的通知》中規(guī)定，各縣成立審計委員會，其中縣委書記任審計委員會主任，縣長任審計委員會副主任。即基層審計委員會主任和副主任分別由基層黨政一把手擔(dān)任。1948 年擔(dān)任中共西北局組織部長、西北局常委和副書記的馬文瑞兼任陜甘寧晉綏邊區(qū)審計委員會主任。

1949 年1 月8 日發(fā)布的《太岳行政公署關(guān)于健全審計制度財糧管理制度的通令》中指出，決定成立行署審計委員會，由行署主任擔(dān)任審計委員會主任，即行署審計委員會主任由行署行政一把手的行署主任擔(dān)任。

總之，各個革命根據(jù)地根據(jù)自身的特點，審計委員會主任由黨政軍主要領(lǐng)導(dǎo)或一把手擔(dān)任，表明黨對審計工作的高度重視。這有利于黨加強對審計工作的全面領(lǐng)導(dǎo)；有利于提高審計委員會的權(quán)威性，促進審計委員會獨立行使審計職權(quán)，從而提高審計委員會的工作效率；有利于更好發(fā)揮審計委員會在推進經(jīng)費節(jié)約和反貪污中的積極作用。

（三）審計委員會踐行群眾路線

中央蘇區(qū)時期的中央審計委員會在審計工作中善于發(fā)動群眾，檢舉貪污浪費?！巴粨絷犑翘K區(qū)行政監(jiān)察機關(guān)吸收工農(nóng)群眾參加政權(quán)監(jiān)督的一種臨時組織”，它可以對各級機關(guān)的貪污浪費行為進行突擊檢查?！拜p騎隊是在團組織的直接領(lǐng)導(dǎo)下的青年群眾監(jiān)督組織”，可以檢舉控告各級機關(guān)人員的腐化行為。中央審計委員會在反貪污反浪費斗爭的專項審計中，積極與突擊隊、輕騎隊等群眾性監(jiān)督組織合作，有效吸收他們提供的審計線索，審計了中央總務(wù)廳、財政部、勞動部等機關(guān)以及中央印刷廠、中央造幣廠等國家企業(yè)，發(fā)現(xiàn)了大量貪污浪費問題。這是審計委員會在審計線索方面踐行群眾路線。

中央蘇區(qū)時期的中央審計委員會還在黨中央機關(guān)報《紅色中華》上公布對中央政府各部門、國家企業(yè)、銀行等機構(gòu)的審計結(jié)果。例如，在1934 年3 月31 日出版的《紅色中華》第六版刊登的《中央審計委員會審查國家企業(yè)會計的初步結(jié)論》中指出：中央印刷廠有很大的浪費與貪污且賬簿極不完全；中央造幣廠廠長全然不知預(yù)算；糧食調(diào)劑局二月以前沒有預(yù)決算，勞動紀律很差；貿(mào)易總局不知計算盈虧，沒有轉(zhuǎn)變官僚主義領(lǐng)導(dǎo)方式。中央審計委員會把審計結(jié)果公布在《紅色中華》上，滿足了人民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，體現(xiàn)了審計結(jié)果向群眾匯報，接受群眾監(jiān)督。這是審計委員會在審計結(jié)果方面踐行群眾路線。

毛澤東在《反對本本主義》一文中認為，如果沒有調(diào)查，就會失掉群眾。因此，調(diào)查是緊密聯(lián)系群眾的一種有效方式。1946 年晉察冀邊區(qū)冀中審計委員會就強調(diào)審計調(diào)查的重要性，它把“檢查好壞典型，調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗”作為各級審計委員會的具體工作之一，要求各分區(qū)建立審計委員會的機構(gòu)，按以前決定各分區(qū)添設(shè)兩個干事要經(jīng)常出去檢查各部門的人員、車馬增減，財政開支有無浪費，督促并幫助各部門建立統(tǒng)計報告制度和預(yù)算制度。通過調(diào)查為審計制定供給標準提供可靠的基礎(chǔ)，也為審計部門審查預(yù)決算提供依據(jù)。審計調(diào)查體現(xiàn)了審計委員會在審計工作方式方面踐行群眾路線。

1948 年3 月中共西北局下屬的審計委員會主任馬文瑞先后召開三次座談會，討論《陜甘寧邊區(qū)暫行審計規(guī)程》（草案），廣泛吸收各方面對（草案）的意見或建議。這是審計委員會在審計立法方面踐行群眾路線。

審計委員會踐行群眾路線，有利于密切審計機關(guān)與廣大群眾的聯(lián)系，使審計工作得到人民群眾的支持，有助于克服審計機關(guān)的官僚主義，提高審計質(zhì)量。

（四）重視對審計委員會的內(nèi)外部監(jiān)督

根據(jù)委托代理理論，革命根據(jù)地的人民與審計委員會之間也是一種委托代理關(guān)系。有委托代理關(guān)系必然會產(chǎn)生代理成本。為了降低代理成本，審計委員會的工作也要受到監(jiān)督。革命根據(jù)地重視對審計委員會的這種監(jiān)督，具體分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。

中央蘇區(qū)時期，1934 年2 月20 日公布的《審計條例》規(guī)定了“中央審計委員會及分會須與中央、省及中央直屬縣、市工農(nóng)檢察委員會取得密切聯(lián)系，使更能吸收廣大工農(nóng)群眾對于審計的意見”。1934 年3 月28 日發(fā)布的《中央工農(nóng)檢察委員會布告第一號——關(guān)于檢察委員會權(quán)責(zé)范圍》指出，“工農(nóng)檢察委員會是蘇維埃政權(quán)中代表工農(nóng)群眾的監(jiān)察機關(guān)，他的責(zé)任就是監(jiān)督與檢察蘇維埃機關(guān)與工作人員的工作和行動，保證蘇維埃一切政策法令的正確實施”，因此，條例規(guī)定中央審計委員會及分會須與工農(nóng)檢察委員會取得密切聯(lián)系，這使工農(nóng)群眾對審計委員會的監(jiān)督法制化，有助于工農(nóng)群眾更好地監(jiān)督審計委員會。這是一種對審計委員會的外部監(jiān)督。

革命根據(jù)地時期通過民主選舉的形式對審計委員會成員進行內(nèi)部民主監(jiān)督。中央蘇區(qū)時期，為了發(fā)展蘇區(qū)生產(chǎn)，幫助工人抵制資本家的剝削與怠工，救濟失業(yè)工人，改進工農(nóng)群眾生活，黨領(lǐng)導(dǎo)各地方成立生產(chǎn)合作社。1933 年9 月10 日經(jīng)政府批準后頒布的《生產(chǎn)合作社標準章程》規(guī)定審查委員會審查管理委員會的行為和賬目。章程第二十八條規(guī)定：“審查委員會由大會選舉5 人至7 人組織之?！钡诙艞l規(guī)定：“審查委員會任期以3個月為限，但得連選連任?！钡谌l：“管理委員會與審查委員會通同舞弊時，得由社員三分之一以上提議，召集社員大會改組并處分之，重者向法庭控告?！边@里的審查委員會相當(dāng)于合作社中的審計委員會。章程規(guī)定審查委員會由社員大會選舉，并且以三個月為限，體現(xiàn)了審查委員會的權(quán)力來自社員的賦予，社員隨時可以行使選舉權(quán)，把不合格的委員選下來，這有助于社員對審查委員會的內(nèi)部民主監(jiān)督。1933 年9 月10 日《消費合作社標準章程》中的審查委員會的相關(guān)規(guī)定與生產(chǎn)合作社中的相應(yīng)規(guī)定基本相同。

1948 年10 月1 日公布的《陜甘寧晉綏邊區(qū)暫行審計條例》規(guī)定，由經(jīng)濟委員會審查各級各類生活費和收支。經(jīng)過經(jīng)濟委員會審查后才能送交到上級審計機關(guān)。這里的經(jīng)濟委員會履行的職能等同于審計委員會，只是稱謂不同而已。為了加強對經(jīng)濟委員會的監(jiān)督，該條例規(guī)定，經(jīng)濟委員會由各級政府、機關(guān)、學(xué)校和部隊按伙食單位，民主選舉。即通過民主選舉的方式來監(jiān)督經(jīng)濟委員會。另外，審計委員會內(nèi)部也存在委托代理關(guān)系，表現(xiàn)為審計委員會的上級與下級之間存在多層代理鏈條，因此，上級需要加強對下級審計人員的內(nèi)部監(jiān)督。中央蘇區(qū)時期的中央審計委員會主任阮嘯仙非常重視對審計委員會工作人員的內(nèi)部監(jiān)督，他親自制定了“六不準”的工作紀律，即：“不準偏聽偏信；不準弄虛作假；不準漏查和作不精確統(tǒng)計；不準徇私用情；不準吃館子或吃公飯，外出審查一律自帶干糧；不準收受被審人員任何物品?！痹摷o律對審計委員會的內(nèi)部監(jiān)督起到了積極作用，有效地提升了審計委員會的戰(zhàn)斗力和政府審計人員的良好形象，推進政府廉政建設(shè)。

革命根據(jù)地時期還通過上級審計委員會對下級審計委員會的審計結(jié)果進行復(fù)查的方式，來加強對下級審計委員會的監(jiān)督。

1948 年9 月29 日公布的《西北人民解放軍野戰(zhàn)軍審計工作暫行條例》規(guī)定了在西北野戰(zhàn)軍團以上各級審計委員會，均設(shè)專門審計機關(guān)，同時規(guī)定：“各級審計機關(guān)審查出一切收支不合法或有貪污舞弊浪費等情事者，除呈報同級委員會與軍政首長外，并須呈上級審計機關(guān)備查，上級審計機關(guān)認為需要復(fù)查時，經(jīng)財委會批準，批回原審機關(guān)重審或調(diào)當(dāng)事人及其有關(guān)材料進行重審?！庇纱丝梢?，上級審計委員會可以對下級審計委員會的審計結(jié)果采取兩種監(jiān)督措施：一是要求下級重審審查；二是上級直接重審。這有助于上級審計委員會對下級審計委員會審計質(zhì)量的監(jiān)督，防范下級審計委員會的道德風(fēng)險?！稌x察冀邊區(qū)審計規(guī)程》規(guī)定了審計委員會分成三級：“三級審計機關(guān)統(tǒng)計其所屬各機關(guān)人員馬匹數(shù)目，附具名冊，每月報送二級審計機關(guān)，名冊備查。省或行署之二級審計機關(guān)合計三級審計機關(guān)報來之?dāng)?shù)目，轉(zhuǎn)報一級審計機關(guān)?！备骷墝徲嫏C關(guān)關(guān)于年度終了時，匯總所屬系統(tǒng)的決算并具審查報告，逐級上報，最后由一級審計機關(guān)匯總邊區(qū)各系統(tǒng)的決算為總決算，連同審查報告，呈送邊委會備查?？梢?，這里形成了邊委會→一級審計機關(guān)→二級審計機關(guān)→三級審計機關(guān)的垂直型審計質(zhì)量內(nèi)部監(jiān)督體系。

三、當(dāng)代啟示

革命根據(jù)地審計委員會的這些特點，能夠提高審計組織的獨立性和權(quán)威性，密切審計組織與廣大群眾的聯(lián)系，推動審計組織的內(nèi)外部監(jiān)督，提高審計人員的戰(zhàn)斗力，從而更好地發(fā)揮審計委員會在促進財政節(jié)約、反對貪污、廉政建設(shè)和支持戰(zhàn)爭方面的積極作用。它對當(dāng)代中國國家審計改革與發(fā)展的啟示主要有以下四點：

一是提高審計機關(guān)獨立性。當(dāng)前我國地方審計機關(guān)隸屬地方行政系統(tǒng)，獨立性較低。借鑒革命根據(jù)地審計委員會垂直型組織體制的特點，建議地方審計機關(guān)從目前的雙重隸屬關(guān)系改變?yōu)榇怪毙腕w制，以提高地方審計機關(guān)的獨立性。未來條件成熟時，國家審計署應(yīng)該從行政系統(tǒng)中劃出來，隸屬國家最高權(quán)力機關(guān)——全國人民代表大會及其常務(wù)委員會，以提高國家最高審計組織的獨立性。

二是進一步加強黨對審計工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。革命根據(jù)地黨政軍主要領(lǐng)導(dǎo)或一把手擔(dān)任審計委員會主任，有利于加強黨對審計工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。目前黨的中央審計委員會以及地方各級黨的審計委員會都已經(jīng)成立，這有利于黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，未來應(yīng)該進一步加強黨的審計委員會對國家各級審計機關(guān)在審計管理體制改革、年度和中長期審計計劃、審計重點、重要審計人員任免和考核以及審計反腐敗工作等方面的領(lǐng)導(dǎo)，以更好地發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。

三是審計機關(guān)要踐行群眾路線。人民審計為人民，我國的國家性質(zhì)決定了作為國家機關(guān)一部分的審計機關(guān)必須為人民謀利益。為此，審計機關(guān)要踐行群眾路線，從審計立法、審計目標、審計計劃、審計重點、審計方式和審計結(jié)果等方面全面貫徹群眾路線。例如，把民生資金、養(yǎng)老資金、教育資金、三農(nóng)資金等作為審計的重點，發(fā)動群眾檢舉貪污浪費，激勵群眾提供審計線索，開展審計機關(guān)下基層活動，密切審計機關(guān)與人民群眾的血肉聯(lián)系等，最后，以人民的利益得失和滿意度作為評價審計工作成效的唯一標準。

四是加強對審計機關(guān)各種形式的監(jiān)督。審計機關(guān)是執(zhí)法者，也是權(quán)力行使者，因此，也需要加強對審計機關(guān)權(quán)力的監(jiān)督，防范“燈下黑”問題。為此，其一，要從審計機關(guān)內(nèi)部管理制度改革入手，建立審計機關(guān)審計質(zhì)量內(nèi)部控制制度，防范審計舞弊，實行重大審計事務(wù)民主決策制度；其二，大力推進審計機關(guān)審計事務(wù)公開，讓審計權(quán)力在陽光下運行；其三，暢通審計機關(guān)接受人民群眾監(jiān)督的渠道，鼓勵人民群眾舉報審計機關(guān)和工作人員的不法行為，對舉報有功人員，實行重獎制度。