□王丹，趙耀巍

（山西省土壤肥料工作站 山西 太原 030001）

補(bǔ)充耕地質(zhì)量管理是施行占補(bǔ)平衡制度、保護(hù)耕地質(zhì)量紅線的重要環(huán)節(jié)。我國最早在1997年4月提出了各省、自治區(qū)、直轄市必須嚴(yán)格落實(shí)耕地總量動態(tài)平衡的要求，首次明確非農(nóng)業(yè)建設(shè)確需占用耕地的，必須開發(fā)、復(fù)墾不少于所占面積且符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的耕地。1998年8月修訂的《中華人民共和國土地管理法》明確增加了耕地占補(bǔ)平衡條款[1]。2004年10月首次提出對補(bǔ)充耕地的數(shù)量、質(zhì)量實(shí)行按等級折算，防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣。2015年12月首次提出推進(jìn)耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)；堅決防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地，嚴(yán)禁毀林開墾；全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用。占補(bǔ)平衡經(jīng)歷了從注重數(shù)量平衡到重視數(shù)量、質(zhì)量相統(tǒng)一，再到數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體新格局的發(fā)展階段，補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)保護(hù)的重要性逐步加強(qiáng)。

從山西省補(bǔ)充耕地質(zhì)量管理現(xiàn)狀、補(bǔ)充耕地質(zhì)量管理中存在的問題及對策建議等方面出發(fā)，為補(bǔ)充耕地質(zhì)量管理研究提供方向指引，為推動山西省補(bǔ)充耕地保護(hù)理論研究和實(shí)踐發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

1 山西省補(bǔ)充耕地質(zhì)量管理現(xiàn)狀

耕地質(zhì)量建設(shè)保護(hù)事關(guān)我國國家糧食安全、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展以及農(nóng)業(yè)國際競爭力[2]。自2009年全國開展補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗收工作以來，山西省補(bǔ)充耕地質(zhì)量管理工作取得明顯成效，有效提升了補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)保護(hù)水平。作為部級補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)管理與驗收評定試點(diǎn)單位[3]，運(yùn)城和晉中兩市在2010年率先啟動由農(nóng)業(yè)部聯(lián)合開展的補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗收評定工作。省農(nóng)業(yè)廳在2012年出臺了補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗收評定工作規(guī)范和技術(shù)規(guī)范。山西省多地的農(nóng)業(yè)部門參與開展了補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗收評定工作，農(nóng)業(yè)部門已累計實(shí)施評定項目362個，完成評定面積1.9萬hm2。2017年山西省印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡實(shí)施方案的通知》《關(guān)于建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用工作的指導(dǎo)意見》，為確保山西省補(bǔ)充耕地質(zhì)量等級持續(xù)提升指明了方向，全省補(bǔ)充耕地質(zhì)量管理工作駛?cè)肟燔嚨馈?/p>

2 補(bǔ)充耕地質(zhì)量管理中存在的問題

2.1 補(bǔ)充耕地質(zhì)量管理重視程度有待進(jìn)一步提高

耕地占補(bǔ)平衡在過去20多年著重反映數(shù)量平衡，質(zhì)量平衡被忽略，“補(bǔ)充耕地質(zhì)量相當(dāng)”的要求并沒有得到落實(shí)。目前山西省尚未形成全社會共同參與補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)保護(hù)的激勵機(jī)制，盡管農(nóng)業(yè)部門正采取有力措施，逐步加強(qiáng)補(bǔ)充耕地質(zhì)量管理，但在實(shí)際開展的耕地占補(bǔ)平衡工作中仍然存在補(bǔ)充耕地質(zhì)量不到位的問題[4]。先占后補(bǔ)、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地、耕地上山等現(xiàn)象尚未杜絕，缺乏補(bǔ)充耕地土壤改良、地力培肥的有效途徑和方法，補(bǔ)充耕地后期管護(hù)不力，農(nóng)田水利設(shè)施、林網(wǎng)、道路等基礎(chǔ)設(shè)施的持續(xù)保護(hù)等問題沒有得到根本解決。

2.2 補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗收評定機(jī)制有待優(yōu)化

土地整理、復(fù)墾、開發(fā)等補(bǔ)充耕地項目由自然資源部門組織，驗收耕地質(zhì)量時執(zhí)行《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》標(biāo)準(zhǔn)，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的《耕地質(zhì)量驗收技術(shù)規(guī)范》存在技術(shù)性和應(yīng)用性差異[5]，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門無法正常參與補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗收評定工作。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在耕地質(zhì)量管理中，缺少針對補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗收評定的專項經(jīng)費(fèi)保障，補(bǔ)充耕地質(zhì)量管理工作難以持續(xù)。

2.3 補(bǔ)充耕地質(zhì)量后期持續(xù)管護(hù)有待加強(qiáng)

補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)作為一項基礎(chǔ)性、長期性任務(wù)，需要持續(xù)加大投入才能確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量等級不斷提升。在補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)工作中，各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門沒有將項目驗收意見與科學(xué)應(yīng)用土肥水領(lǐng)域新技術(shù)和新成果相結(jié)合來指導(dǎo)補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)工作，不能提出徹底消除補(bǔ)充耕地土壤障礙因素的針對性措施，沒有在補(bǔ)充耕地上設(shè)專門的耕地質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)長期定位跟蹤、深入研究補(bǔ)充耕地質(zhì)量演變規(guī)律。

2.4 耕地質(zhì)量監(jiān)測保護(hù)體系建設(shè)有待健全

耕地質(zhì)量監(jiān)測保護(hù)體系由農(nóng)田建設(shè)與耕地質(zhì)量隊伍組成。農(nóng)業(yè)部在2017年5月成立耕地質(zhì)量監(jiān)測保護(hù)機(jī)構(gòu)后，拓展了山西省、市、縣3級農(nóng)業(yè)部門在耕地質(zhì)量長期定位監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、耕地質(zhì)量等級調(diào)查評價、耕地質(zhì)量建設(shè)保護(hù)、耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化和信息化建設(shè)等方面的工作，增加了市、縣兩級農(nóng)業(yè)部門耕地質(zhì)量隊伍在耕地質(zhì)量管理工作方面的任務(wù)和要求。2018年底，各級農(nóng)田建設(shè)管理隊伍初步形成，耕地質(zhì)量管理主體的職能得以明確，但隊伍的專業(yè)化程度還需要加強(qiáng)，耕地質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)和人員配置等隊伍體系建設(shè)與當(dāng)前的耕地質(zhì)量建設(shè)管理工作需求還有較大差距。

3 對策建議

3.1 持續(xù)推動山西省耕地質(zhì)量立法工作

加強(qiáng)山西省耕地質(zhì)量建設(shè)保護(hù)相關(guān)領(lǐng)域立法，組織山西農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院、山西省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)環(huán)境與資源研究所和耕保（土肥）專家等力量開展耕地質(zhì)量保護(hù)法規(guī)立法調(diào)研，出臺并完善《山西省耕地質(zhì)量管理條例》，明確山西省耕地質(zhì)量建設(shè)與保護(hù)主體，明確各級政府及有關(guān)部門在耕地質(zhì)量監(jiān)測、調(diào)查、評價、建設(shè)、保護(hù)等方面的職責(zé)分工，建立各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門通過耕地質(zhì)量評定全面參與耕地質(zhì)量建設(shè)與保護(hù)的工作機(jī)制，確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)與保護(hù)工作實(shí)現(xiàn)主體明確、程序規(guī)范、實(shí)施有據(jù)、責(zé)任到位。

3.2 有效完善山西省補(bǔ)充耕地質(zhì)量管理機(jī)制

完善《糧食安全省長責(zé)任制》《省級政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制》，推進(jìn)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表（耕地質(zhì)量等級）編制和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地（耕地）承載力評價，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會參與的補(bǔ)充耕地質(zhì)量保護(hù)責(zé)任機(jī)制。廣泛樹立補(bǔ)充耕地保護(hù)的強(qiáng)烈意識，充分調(diào)動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、社會化服務(wù)組織以及承包家庭的積極性，形成補(bǔ)充耕地保護(hù)合力。利用自然資源“一張圖”和信息化技術(shù)手段嚴(yán)把入庫關(guān)，確保入庫補(bǔ)充耕地來源明、數(shù)量準(zhǔn)、信息實(shí)、管護(hù)嚴(yán)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)新增耕地用于占補(bǔ)平衡的，必須落實(shí)到圖斑地塊，嚴(yán)格核實(shí)認(rèn)定后，納入補(bǔ)充耕地儲備庫用于占補(bǔ)平衡。

3.3 有序拓展山西省耕地質(zhì)量監(jiān)測范圍

要結(jié)合全省2380個耕地質(zhì)量長期定位監(jiān)測點(diǎn)和6128個耕地質(zhì)量等級調(diào)查評價點(diǎn)覆蓋范圍，在補(bǔ)充耕地重點(diǎn)區(qū)域開展耕地質(zhì)量專項監(jiān)測。拓展補(bǔ)充耕地土壤質(zhì)量監(jiān)測技術(shù)和指標(biāo)體系，為科學(xué)評估補(bǔ)充耕地項目實(shí)施成效提供有力支撐。同時，針對不同區(qū)域補(bǔ)充耕地存在的耕地質(zhì)量突出問題開展試驗示范，為因地制宜進(jìn)行土壤培肥改良與治理修復(fù)提供數(shù)據(jù)支撐。在補(bǔ)充耕地上建設(shè)自動監(jiān)測區(qū)、耕地質(zhì)量監(jiān)測區(qū)和培肥改良試驗監(jiān)測區(qū)，打造“三區(qū)四情+物聯(lián)網(wǎng)”的高標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測模式，智能化監(jiān)控全省補(bǔ)充耕地質(zhì)量。

3.4 盡快啟動補(bǔ)充耕地質(zhì)量等級評價

2017年啟動全國耕地質(zhì)量等級調(diào)查評價以來，以土地利用現(xiàn)狀圖、土壤圖、行政區(qū)劃圖疊加形成的圖斑為評價單元，選取立地條件、剖面性狀、耕層理化性狀、養(yǎng)分狀況、土壤健康狀況和土壤管理等指標(biāo)綜合評價耕地質(zhì)量，劃分了全國耕地質(zhì)量等級。2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部率先在河北、內(nèi)蒙古等14個省、自治區(qū)開展了補(bǔ)充耕地質(zhì)量等級評價試點(diǎn)工作。通過對試點(diǎn)區(qū)域上一年度占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地項目進(jìn)行質(zhì)量評價，根據(jù)評價結(jié)果，以省為單位形成試點(diǎn)區(qū)占補(bǔ)耕地質(zhì)量等級對比情況報告。各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要積極爭取財政資金，盡快啟動專項耕地質(zhì)量評價，依據(jù)《耕地質(zhì)量等級》《耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測與評價辦法》對新增耕地、占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地開展評價，出具相應(yīng)評價意見。加強(qiáng)專項評價結(jié)果應(yīng)用，為補(bǔ)充耕地質(zhì)量管理提供決策支撐。

3.5 不斷優(yōu)化補(bǔ)充耕地面積核定辦法

當(dāng)前新增耕地主要來源于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾4個途徑。農(nóng)田建設(shè)工作劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門以來，各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)產(chǎn)生的新增耕地和自然資源部管理的土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤增加的耕地，經(jīng)核定后均可用于落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)。相關(guān)部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，不斷優(yōu)化新增耕地和新增產(chǎn)能的核定流程與辦法，確保新增耕地質(zhì)量。

3.6 建立健全全山西省耕地質(zhì)量保護(hù)體系

土壤培肥改良、地力提升和肥水科學(xué)施用等技術(shù)示范和推廣作為耕地保護(hù)隊伍強(qiáng)項，為藏糧于地奠定了基礎(chǔ)，為補(bǔ)充耕地質(zhì)量管理起到保駕護(hù)航的作用。要充分發(fā)揮農(nóng)田建設(shè)與耕地質(zhì)量隊伍的力量，結(jié)合當(dāng)前山西省事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革，強(qiáng)化耕地質(zhì)量保護(hù)職能。組織開展全省耕地質(zhì)量保護(hù)工作專題研討，研究加強(qiáng)耕地質(zhì)量監(jiān)測保護(hù)體系建設(shè)，完善耕地質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)隊伍設(shè)施，吸收現(xiàn)有土壤肥料工作機(jī)構(gòu)人員并采取有力措施充實(shí)人員，完善耕地質(zhì)量監(jiān)測保護(hù)工作機(jī)構(gòu)和隊伍，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，提升耕地保護(hù)專業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)能力，構(gòu)建耕地質(zhì)量建設(shè)保護(hù)工作新格局。

4 結(jié)束語

我國糧食安全經(jīng)受住了新冠肺炎疫情的檢驗，但要想穩(wěn)住糧食安全壓艙石還要抓長遠(yuǎn)、重根本，落實(shí)藏糧于地、藏糧于技。要全面加強(qiáng)耕地保護(hù)，保證補(bǔ)充耕地質(zhì)量，守住耕地質(zhì)量紅線。