鮑建騰，孫 勇，黃 芳，蔣 濤，陳少穎

(1.江蘇省水旱災害防御調度指揮中心，江蘇 南京 210029； 2.江蘇省秦淮河水利工程管理處，江蘇 南京 210001；3.江蘇南水科技有限公司，江蘇 南京 210012； 4.江蘇省水利科學研究院，江蘇 南京 210017；5.北京大學政府管理學院，北京 100871)

1 概 述

江蘇地勢平坦，平原遼闊，水網密布，江河湖海齊備，具有良好的自然稟賦，水域面積占國土面積的比例達到16.9%，居各省之首。但水旱災害仍然多發(fā)頻發(fā)，水生態(tài)環(huán)境沒有根本改善，全省水環(huán)境質量總體上不樂觀，局地水資源供需矛盾突出的問題尚未從根本上解決。

2018年，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》先后提出了構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系的總要求，《江蘇省機構改革方案》經黨中央、國務院批準，江蘇省迅速組織實施省級機構改革，調整優(yōu)化相應機構和職能。目前，全省省級機構已基本改革到位。機構和職能體系是國家治理體系的重要組成部分，是治國理政的重要保障[1]。改革貫徹了新時代中國特色社會主義應急管理思想、生態(tài)文明思想，在洪澇應急管理、水旱災害防御、水生態(tài)文明建設等方面具有重大創(chuàng)新，由此可見政府治理理念與治理體系趨勢性變化及其在水利調度工作上的反映，將引領未來江蘇水利調度工作的變革。

2 水利調度的基本內涵

2.1 理論層面

水利調度是指運用各類水工程蓄、滯、泄、擋、抽、調、引等功能，對徑流(水資源)在時間、空間上按需要重新分配或調節(jié)江河湖泊水位，最終達到人工干預目標。由于調度內涵的豐富性、多義性，至今尚未形成統(tǒng)一、規(guī)范的認識。按照調度效益的不同，可以劃分為減災調度(應對水旱災害、突發(fā)性水污染事件等的調度措施)和興利調度(發(fā)揮水工程航運、供水、發(fā)電、生態(tài)環(huán)境等綜合效益的調度措施)；按照調度水工程的不同，可以劃分為水庫調度、泵站調度、水閘調度等；按照控制要素的不同，可以劃分為水位控制調度、流量控制調度等；按照應對水事件緊迫性的不同，可以劃分為常態(tài)調度、應急調度、常規(guī)調度和非常規(guī)調度等。隨著社會、經濟發(fā)展，調度需求還會更加廣泛，調度理論也會與時俱進，水利調度必然還會有更多的分類。雖然各種定義都是從不同層面定義水利調度的基本內涵或特征，具有一定的片面性，但所有的定義都認為水利調度是一種有效的人工干預自然徑流，進而充分發(fā)揮水工程社會效益的行為。

2.2 行政層面

水利調度是水行政主體進行水資源開發(fā)、利用、分配的重要行政職能之一，也是水工程規(guī)劃、建設、管護、調度運用的重要環(huán)節(jié)之一。同時，還是縣級以上人民政府防汛防旱指揮機構運用防洪工程或防洪體系中的各項工程及非工程措施，有計劃地控制調節(jié)洪水的關鍵措施。具體而言，水利調度是按照《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《江蘇省防洪條例》等法律法規(guī)的相關規(guī)定，行使政府的水事管理職能。實踐中，水行政主管部門或防汛防旱指揮機構組織會商，按照調度方案和有關預案要求，科學分析研判，充分發(fā)揮各類水工程的潛力，最終達到行政決策目標。

3 江蘇水利調度實踐取得顯著成效

江蘇先后在20世紀50、70、90年代掀起3次大規(guī)模治水高潮，開展了流域防洪工程建設，區(qū)域防洪治澇工程建設，跨流域跨區(qū)域調配水工程建設，初步建成了完善的防洪、擋潮、治澇、調水等水利工程體系，并從省到市、縣(區(qū))建立起了科學合理、行之有效的水工程調度體系，為全省國民經濟和各項社會事業(yè)的發(fā)展提供了堅強有力的基礎保障和支撐。

3.1 水旱災害防御調度

多年來，江蘇水利調度工作者通過制訂調度方案，科學會商決策，精準調度節(jié)點工程錯時錯峰，削減洪澇峰值，合理安排洪水的蓄泄時機，妥善處置超標準洪水，宜泄則泄，宜蓄則蓄，靈活運用各類水工程的蓄、滯、擋、泄等措施，配套防洪治澇工程體系，成功抗御了歷次流域性、區(qū)域性洪澇災害的威脅。近5年(2013—2017年)，全省防汛防旱減災效益總計達288.6億元，減少了大量國家和社會財富損失，積累了很多成功經驗，取得了巨大的防災減災效益。

3.2 水資源調度

江蘇扎根長江，持續(xù)推進以長江為源頭的三大調水干線建設，經多年努力，已建成了覆蓋全省的跨流域調配水工程體系。江(南)水北調供水系統(tǒng)，實現了江淮沂沭泗水源互調互濟，為蘇北地區(qū)特別是淮北地區(qū)城鄉(xiāng)居民生活用水、工農業(yè)生產、交通航運、水生態(tài)水環(huán)境等用水提供了水源保障，2013年南水北調東線一期工程建設完成后，進一步提高了北調供水區(qū)供水能力，實現了供水出省目標；江水東引供水系統(tǒng)，完善了里下河腹部河網，建成通榆河北延送水工程，促進了蘇北沿海開發(fā)；引江濟太供水系統(tǒng)，增強了太湖流域供水能力，改善了太湖河網地區(qū)水動力條件，增加了水環(huán)境容量，有力保障了太湖地區(qū)良好的人居環(huán)境。

3.3 水生態(tài)環(huán)境調度

水是生態(tài)與環(huán)境的控制性要素，河湖是水資源的載體，生態(tài)河湖建設是生態(tài)文明建設的基礎內容。隨著城鎮(zhèn)化進程快速推進，河湖庫水質污染、生態(tài)退化等問題愈加凸顯，江蘇在確保防洪供水雙安全的同時，在水利生態(tài)(環(huán)境)調度方面也開展了一些工作，先行先試，取得了寶貴的經驗。如2007年應急實施“引江濟太”，積極應對太湖梅梁湖等湖灣大規(guī)模藍藻暴發(fā)，后常態(tài)化?！耙瓭蓖ㄟ^沿江口門調引長江水，改善了水資源供給條件，增加地區(qū)的水資源量，促進了河湖有序流動，改善太湖及河網水質。2014年，南四湖遭遇嚴重干旱，江蘇調度江水北調工程和南水北調東線一期新建工程聯合運行調引長江水入南四湖下級湖，維持了最低的生態(tài)用水需求，保障了湖區(qū)物種延續(xù)。

4 江蘇水利調度發(fā)展的時代背景

新時期治水興水戰(zhàn)略發(fā)生深刻變化，“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期治水十六字方針，為江蘇做好新時期水利調度工作提供了科學指南[2]。

4.1 “節(jié)水優(yōu)先”戰(zhàn)略賦予水利調度新使命

長期以來，江蘇省加強水資源開發(fā)利用，充分發(fā)揮各級調配水系統(tǒng)綜合效益。一方面，有效支撐和保障了國民經濟社會各項事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展；另一方面，過于注重對水資源需求的滿足，也使得水資源開發(fā)利用率節(jié)節(jié)攀高，不利于經濟社會高質量持續(xù)發(fā)展。 “節(jié)水優(yōu)先”戰(zhàn)略要求我們深刻理解“調配也能節(jié)水”，改變以往保姆式的調水，加強水資源調配的需求側管理，以水定需，通過產業(yè)結構提質升級、農業(yè)灌區(qū)節(jié)水改造等措施，挖掘受水區(qū)節(jié)水潛力。同時，要加強調配水系統(tǒng)取、供水的監(jiān)測監(jiān)督和節(jié)水管理，通過精準調度，從流域、區(qū)域全局來分析水量供需平衡，加大調水管控。

4.2 “空間均衡”戰(zhàn)略賦予水利調度新任務

時空約束主要表現為人口—經濟系統(tǒng)與資源—環(huán)境系統(tǒng)之間的不匹配、不協(xié)調和不平衡。為克服局地水資源供需矛盾，保證農業(yè)長期穩(wěn)產高產，促進農業(yè)耕作制度的變革，江蘇建立了較為完備的調配水系統(tǒng)，但是部分地區(qū)規(guī)劃設計批復的工程措施還不能確保實現既定的水源供給目標；一些工程運行管理體制機制與水資源精準調配要求不協(xié)調；防治水污染水陸統(tǒng)籌不充分，常態(tài)調水引流改善水動力條件導致輸水線常水位抬高，擠占水源調節(jié)能力。 “空間均衡”戰(zhàn)略要求我們加快建設引調水工程，補齊供輸水短板，合理增加水資源供給能力；精準調度疏通水資源調控動脈，優(yōu)化全省水資源環(huán)境配置格局，保障重要經濟區(qū)和城市群供水安全；研究重要湖庫動態(tài)水位控制運用和雨洪資源利用，促進單元水資源效益最大化，適應經濟社會高質量發(fā)展需求。

4.3 “系統(tǒng)治理”戰(zhàn)略賦予水利調度新要求

江蘇已基本建立了健全的水利調度體系，但是還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，制約水利調度工作順利開展。如水資源配置和水量調度的事權不明晰，城市防洪工程的調度事權分散在住建、水利等多部門等。 “系統(tǒng)治理”戰(zhàn)略要求我們對水利調度工作再認識、再深化。縱向上強化水利調度的一致性，在法律法規(guī)、機制體制層面確保水利調度權威，加強全省水利調度條線的能力建設，避免機構改革后“令出多門”和“九龍治水”現象發(fā)生，切實發(fā)揮水行政主管部門在統(tǒng)一調度管理方面的主體作用；橫向上強化水利調度的協(xié)同性，根據水的流域特性特點，以流域(水系、片區(qū))為單元編制完善調度方案。依托流域機構，充分發(fā)揮省一級水利調度部門的調度協(xié)調職能，化解行政邊界物理分割造成的調度難題；依托河(湖)長制機制，加大水利、應急、生態(tài)環(huán)境、交通、農業(yè)等部門之間的調度協(xié)同，加大行政單元之間的調度協(xié)同。充分調動科研院所、高校、事業(yè)單位的創(chuàng)新積極性，產學研互促，共同推進水利調度系統(tǒng)化。

4.4 “兩手發(fā)力”戰(zhàn)略賦予水利調度新手段

水土資源不匹配、水資源環(huán)境承載力與人口經濟社會不協(xié)調時，水作為戰(zhàn)略性的自然資源，具有公共產品屬性，為取水權交易創(chuàng)造了條件，可見市場機制具有優(yōu)化配置水資源作用。洪澇期，水作為自然災害(洪澇)，本身喪失稀缺性，不構成取水權交易，但是上下游、左右岸、城市間減少受洪澇影響的需求，具備稀缺性，為“排水權”交易創(chuàng)造了條件，可見市場機制具有安置洪澇水作用。生態(tài)環(huán)境改善期間，地區(qū)間、流域間、上下游為滿足水體自然景觀、旅游、水質達標考核等指標，引水改善轄區(qū)水動力條件的需求，具備稀缺性，為生態(tài)調水綠色利益分享機制建立創(chuàng)造條件，其本質是生態(tài)補償機制的形式之一。 “兩手發(fā)力”戰(zhàn)略為全面深化水治理提供了新的有效手段，無論是水資源配置、排水權交易還是水生態(tài)補償，水利調度都可以深度參與其中并成為關鍵環(huán)節(jié)。

5 多措并舉切實提高江蘇水利調度發(fā)展水平

當前全省社會經濟發(fā)展正進入高質量發(fā)展階段[2]，水生態(tài)環(huán)境改善是人民對美好生活向往的重要基礎和關鍵環(huán)節(jié)，必須深刻認識到當前治水的主要矛盾已發(fā)生重大變化，水利調度工作也必須加快由以水旱災害防治為主向更加注重人口、資源與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調的發(fā)展方式轉變，多措并舉切實提高江蘇水利調度發(fā)展水平。

5.1 建立強有力的調度工作機制

加強水利調度工作組織領導，水行政主管部門牽頭建立健全調度工作機制；構建完善的數據資源共享平臺，確保部門間信息資源共享；促進流域、區(qū)域、城市協(xié)調聯動，推動建立協(xié)調機制；規(guī)劃建設統(tǒng)一監(jiān)測、監(jiān)控和調度平臺，因地制宜編制修訂調度方案，強化統(tǒng)一調度與運行監(jiān)管，合理分攤洪水風險、干旱風險，改善水生態(tài)，提高調度綜合減災效益；強化水利調度督察考核和問責制度，將地方、工程管理單位水利調度情況列入各地水利考核工作重要內容；研究建立水利調度年度工作匯報制度。

5.2 開展精準化調度實踐與示范

精準化調度實踐與示范，是推動全省水利調度精準化改革的內在要求，也是強化水旱災害防御、水資源配置和水生態(tài)改善能力的客觀需求，其主旨是推動精準調度理念更加全方位地融入各級水利調度工作之中，形成具有江蘇特色的激勵性手段，進而調動各級水管單位動員各項工作措施，合力做好水利調度工作。探索在全省水利工程管理單位和水資源管理單位開展精準化調度實踐與示范，申請財政支持或在現有水旱災害防御資金中列支專項經費，開展水利調度精準化指數研究，以水利調度為主線，引導水管單位在工程運行管養(yǎng)、指令執(zhí)行與反饋、水文監(jiān)測與報汛和信息化建設等方面創(chuàng)優(yōu)創(chuàng)新。

5.3 推進“水資源—水生態(tài)”聯合調度

立足當前水環(huán)境質量總體處于輕度污染，城市存在黑臭水體、飲用水源地污染事件易發(fā)等實際，統(tǒng)籌處理好水生態(tài)環(huán)境與防洪排澇的關系，更加注重水生態(tài)環(huán)境，改變以往以水量配置調度為主的工作模式，轉變?yōu)榱抠|并舉、更加注重水質，對水循環(huán)過程和污染遷移轉化過程進行雙重調控。持之以恒抓好生態(tài)河湖行動的機遇契機，近階段重點圍繞“一江兩湖”的治理，選擇試點流域、區(qū)域和城市，針對試點的自然地理條件和生態(tài)系統(tǒng)特征，突出不同時間階段的水生態(tài)調度需求，因地制宜地推進水生態(tài)調度方案的修訂編制工作。

6 思考與建議

人民群眾對水安全和優(yōu)美水生態(tài)的需求，是水利調度工作的根本出發(fā)點和落腳點。水利調度工作者必須把握新時期水利發(fā)展的時代機遇，轉變調度工作思路，提高調度工作站位，拓展調度工作內涵。

6.1 將水旱災害防御各項任務作為傳統(tǒng)使命，貫徹落實綜合防災減災規(guī)劃各項要求

當前和今后一個時期，是全面建設小康社會、加快轉變經濟發(fā)展方式的關鍵時期，也是傳統(tǒng)水利向現代水利加快轉變的窗口期，經濟社會發(fā)展面臨前所未有的復雜環(huán)境，保民生促發(fā)展的要求越來越迫切，水旱災害防治工作將繼續(xù)是一項長期而艱巨的任務。防災減災工作要“兩堅持三轉變”，即堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)救災相統(tǒng)一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變。水利調度作為水旱災害防治的關鍵環(huán)節(jié)，必須發(fā)揮水利工程對經濟社會發(fā)展的基礎保障作用，確保經濟社會穩(wěn)定發(fā)展。

6.2 將人民群眾對美好水生態(tài)環(huán)境的向往作為戰(zhàn)略目標，促進水利調度“生態(tài)化”轉變

黨的十八大把生態(tài)文明建設列入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局的重大任務[3]，并將水利作為生態(tài)文明建設的重要領域，提出了明確要求。黨的十九大指出，我國社會主要矛盾發(fā)生深刻變化，人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的向往更加迫切。江蘇水利調度工作的內涵、目標任務、工作重心也應作出轉變，以提供更加優(yōu)質的水利公共服務作為出發(fā)點和落腳點。研究江蘇水利調度工作“生態(tài)化”轉變，是每個水利調度工作者應該思考的重要課題。

6.3 將全省水利調度管理體系能力建設作為重要抓手，深度持續(xù)推行水利調度改革

行業(yè)要發(fā)展，能力建設是根本。一是加強組織機構建設。隨著機構改革的深入，江蘇水利調度對接水利部和流域機構承擔多項行政職能，但是行政編制尚未得到解決，如不盡快加強組織機構建設，既影響與上級單位的工作銜接，也勢必影響江蘇水利調度事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。二是加強干部隊伍建設。增強干部隊伍學習能力，拓寬水利調度工作者學習渠道，增加培訓機會，培養(yǎng)專業(yè)能力和專業(yè)精神；增強干部隊伍創(chuàng)新能力，主動深入基層開展調查研究，了解工情、水情變化趨勢，改進調度工作開展方式；增強干部隊伍擔當能力，做好水旱災害防御各項工作，做好水生態(tài)環(huán)境改善的核心工作，在發(fā)展方向上看得遠，在困難面前穩(wěn)得住，在競爭面前站得住。

6.4 將深化重大專項課題(政策)研究作為智慧驅動，支撐全省水利調度精準化改革

一是發(fā)揮水利科教力量的“智慧引領”作用。眾多高校及水利科研院所地處江蘇，多年來研究了一批適合江蘇水利調度實際的課題、學術成果，為江蘇水利調度精準化改革提供了支撐。二是深化水利調度政策理論研究。政策理論研究是關系調度系統(tǒng)發(fā)展的關鍵，是增添行業(yè)發(fā)展動能的催化劑。要深度推進水利調度精準化[4-5]，強化水利調度部門行業(yè)監(jiān)管，強化水旱災害防御調度，踐行新時期水旱災害新理念，深化水生態(tài)環(huán)境調度，貫徹習近平生態(tài)文明思想。三是加強水利調度重大科技攻關。針對影響和制約水利調度發(fā)展的突出短板，要深化水利大數據運用、水旱災害信息化建設、生態(tài)河湖流量和水位指標研究、重要河湖庫汛期動態(tài)水位控制等基礎性研究。