徐玲玲，周 鋒，黃蘇寧

(江蘇省水利工程科技咨詢股份有限公司，江蘇 南京 210029)

1 項目背景

水流是江、河等的統(tǒng)稱，具有重要的資源功能和生態(tài)功能。水流產權確權主要是確定水域、岸線等水生態(tài)空間范圍，分清水資源所有權、使用權及使用量，明晰水流產權的所有人職責和權益,使用權的歸屬關系和權利義務。摸清水流產權，界定河湖管理范圍權職，形成有效監(jiān)管，對保護和改善水生態(tài)環(huán)境具有重要意義。為此，中央《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《中央全面深化改革領導小組2016年工作要點》明確水流產權確權是一項重要的改革任務。

自2016年年初，水利部、國土資源部牽頭，會同有關部門和地方，在深入調研、專題論證、征求意見、反復協調的基礎上，印發(fā)了《水利部、國土資源部關于印發(fā)<水流產權確權試點方案>的通知》(水規(guī)計〔2016〕397號)[1]，明確在全國選取一個流域、一個河道、一個水庫、一個省、一個地級市和一個縣共6個試點地區(qū)，其中確定徐州市為地級市試點，開展水域、岸線等水生態(tài)空間確權試點，通過2年左右時間，在徐州市探索建立起水流產權確權制度，推進建立邊界明確、權屬清晰、責任落實的河道和水利工程管理與保護責任體系，切實保障河湖健康生命和經濟社會可持續(xù)發(fā)展。按此，徐州市水務局會同徐州市國土資源局等單位啟動實施了徐州市水流產權確權工作。

2 基本情況

徐州地處古淮河的支流沂、沭、泗諸水的下游，境內河網交錯，水系復雜，以故黃河為界分屬沂沭泗、故黃河及濉安河3個水系，承擔著上游魯西南地區(qū)50 000 km2來水，峰高量大，源短流急，來驟去緩，素有“洪水走廊”之稱。沂沭泗、奎濉河兩大水系通過京杭運河、徐洪河相通，又通過兩河流將江淮水調入本區(qū)，區(qū)域內各分區(qū)的水系既相對獨立又相互聯系。全市列入江蘇省骨干河道名錄的河道共有92條(不含流域機構管理的5條河道：新沂河、沂河、沭河、邳蒼分洪道、中運河)，其中流域性河道3條，區(qū)域性骨干河道13條，重要跨縣河道49條，重要縣域河道27條。經過幾十年努力，徐州市建立了以河道、水庫及配套水利工程為主的防洪、排澇、引水體系。近年來，地方政府積極采取措施，著力加強水利管理，促進了河湖防洪、供水、航運、生態(tài)等綜合效益的發(fā)揮，有力支撐了經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

3 試點內容

3.1 試點范圍

根據徐州市試點工作要求，明確列入江蘇省骨干河道名錄中的92條(不含5條流域性的河道)河道為試點范圍?？紤] “試點需在2018年完成”的進度要求，按“全市涉及縣區(qū)均能覆蓋”“流域性、區(qū)域性兼顧”“河道功能綜合”的原則，92條河道完成劃界，選擇有代表性的16個重點河段確定權屬，見表1。

3.2 試點目標

通過本次試點，在徐州地區(qū)探索出水流水域、岸線產權確權的路徑和方法，界定權利人的責任范圍和內容；探索建立歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的水流產權制度，為全省乃至全國積累開展水流確權的經驗。

3.3 試點任務

根據水利部、國土資源部印發(fā)的《水流產權確權試點實施方案》，徐州市重點開展水域、岸線等水生態(tài)空間確權試點，概括起來為“劃”“確”“登”“管”4項任務：“劃”為劃定試點河道水域、岸線水生態(tài)空間范圍，設置管理標志；“確”指確定試點河道水生態(tài)空間權屬；“登”是對水生態(tài)空間內水域岸線等自然資源實施登記；“管”即研究水域、岸線生態(tài)空間的監(jiān)管措施。

4 工作流程

徐州市水流產權確權工作，主要依據相關法律法規(guī)、技術規(guī)范、工程審批文件及相關規(guī)范，從“劃”“確”“登”“管”4個方面推進落實，包括水域、岸線生態(tài)空間范圍劃定，權屬確定、監(jiān)管措施等內容。具體實施時，按照以下步驟進行(圖1)。

4.1 水域、岸線空間范圍劃定

根據管理實際和需要，將河道管理范圍明確為水域、岸線生態(tài)空間范圍。根據試點河道已劃定的管理范圍，劃定試點河道水域、岸線生態(tài)空間范圍，明確地理坐標，設立樁牌(部分可利用現有河湖管理范圍劃界成果)，由縣級以上人民政府公布成果，形成一河一圖的紙質件和電子檔[2]。具體流程見圖2。

4.2 水域、岸線生態(tài)空間確權

對試點河道范圍內河段、涵閘站等水利工程實際占壓土地，按照不動產統(tǒng)一登記的要求，取得不動產證。具體流程見圖3。

表1 徐州市重點河段權屬類型

(續(xù)表1)

序號所屬行政區(qū)河道序號河道(或河段)名稱河道類型河道長度/km5新沂市9浪清河重要跨縣河道22.010沂北干渠(新沂)重要縣域河道60.76銅山區(qū)11京杭運河不牢河流域性河道11.312黃河故道(廢黃河)區(qū)域性骨干河道47.57賈汪區(qū)13京杭運河不牢河流域性河道36.58經濟開發(fā)區(qū)14京杭運河不牢河流域性河道27.09鼓樓區(qū)15京杭運河不牢河流域性河道2.216丁萬河重要縣域河道8.7合計440.8

圖1 徐州市水流產權確權工作思路

圖2 水域、岸線范圍劃定工作流程圖

圖3 不動產登記流程圖

4.3 水域、岸線生態(tài)空間自然資源登記

依據《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法(試行)》，對試點河道管理范圍實施自然資源統(tǒng)一確權登記。權屬登記時，尊重現狀，屬于國家所有的，登記為國家所有，屬于集體所有的，登記為集體所有；界定水流產權主體，劃清全民所有和集體所有之間邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，劃清水流與其他類型資源的邊界，填寫《自然資源登記簿》。具體工作流程見圖4。

圖4 水域、岸線生態(tài)空間自然資源確權工作流程圖

4.4 落實水域、岸線生態(tài)空間監(jiān)管

主要從以下幾方面進行落實：一是提出加強水域、岸線生態(tài)空間的監(jiān)管措施，水利、國土等有關部門建立加強監(jiān)管的工作機制，強化部門之間信息共享、協調聯動；二是劃定水域、岸線功能區(qū)，明確功能區(qū)監(jiān)管辦法，依據相關規(guī)劃和有關技術標準，進行功能定位，劃定功能區(qū)，明確分區(qū)用途和管理要求；三是涉水項目管理，明確管理措施和要求，嚴格規(guī)范涉水項目審批、建設，禁止非法占用水域、岸線，以防現有水域面積衰減、岸線濫占濫用。

5 工作重點和難點

5.1 試點工作的開創(chuàng)性

徐州市作為地級市試點，開展水域、岸線等水生態(tài)空間確權試點，為國內第一批開展水流產權確權的試點，沒有歷史經驗可以借鑒。

工作組通過詳細的調查和研究，就試點河道管理范圍劃界確權現狀，工作目標及任務，劃界確權依據及標準，水域、岸線范圍劃定，水域岸線開發(fā)利用、功能定位、生態(tài)空間確權、監(jiān)管措施、經費估算、保障措施等方面主要內容逐步完善，制定了切實可行的徐州市水流產權確權試點實施方案，對建立歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的水流產權制度具有重要意義，對全省乃至全國展開河道水流(水域、岸線)產權確權具有重要指導作用。

5.2 頂層設計的復雜性和全面性

徐州市的試點任務為開展水域、岸線等水生態(tài)空間確權工作，涉及到國土、規(guī)劃、農業(yè)和林業(yè)等諸多部門，需協調內容較多。工作過程中，為了更好地協調各部門工作，工作組在徐州市河湖和水利工程管理范圍劃定成果的基礎上，創(chuàng)新了與全國河湖管護體制機制創(chuàng)新試點相結合，與全國水生態(tài)文明城市試點相結合，與水利風景區(qū)創(chuàng)建相結合，與水利工程建設相結合，與農村土地確權發(fā)證相結合，與地方實施創(chuàng)新驅動發(fā)展相結合，與自然資源統(tǒng)一確權登記試點相結合的“七個結合”，既兼顧了各部門的利益，又減少了各部門的矛盾，扎實推進了水流產權確權試點工作，達到“多贏”的局面。

此外，水流產權確權工作開展時，各市縣河湖和水利工程管理范圍劃定工作已處于實施階段，項目組充分對接河湖和水利工程管理范圍劃定工作，確定本項目中水域范圍為河道管理范圍，在完成本工作的同時，減小了工作開展的難度。

5.3 工作開展的難點

徐州市水流產權確權試點范圍為92條省骨干河道(不含流域機構管理的5條河道：新沂河、沂河、沭河、邳蒼分洪道、中運河)，明確92條河道劃界，16條重點河段確權，面廣量大。從行政區(qū)方面，涉及徐州市境內所有縣區(qū)；從水系方面，項目區(qū)橫跨沂沭泗、故黃河及濉安河三大水系；從河道等級方面，涉及流域性河道3條，區(qū)域性骨干河道13條，重要跨縣河道49條，重要縣域河道27條。 經統(tǒng)計，應劃定92條河道管理范圍面積為333.68 km2、岸線長5 318.557 km，16個重點河段管理范面積為86.78 km2、岸線長1073.11 km、確權換不動產證面積75.73 km2(30本)，估算費用9 219.4萬元。

試點工作任務重，工程分布散，涉及行政區(qū)多，工作開展難度大，但項目組始終以依法依規(guī)為前提，梳理水流確權方面的政策文件，以各河道水流產權確權現狀為基礎，從“劃”“確”“登”“管”4個方面入手，制定和完善適合徐州市現代水利發(fā)展的水域岸線生態(tài)空間確權相關制度辦法、操作細則，積極探索水流確權新思路、新理念、新模式，并總結經驗，為試點工作開展提供支撐[3]。

5.4 信息化要求的高度

現有河道管理范圍內用地確權工作主要開始于20世紀90年代，由于當時有關河道管理范圍劃界確權的相關法規(guī)不完備、技術標準低，確權成果頒發(fā)的土地證為紙質件，確權范圍只有幾根線條，沒有明顯地形和坐標數據，已不適應國土部門地籍管理要求，不能與國土部門統(tǒng)一建立空間管控系統(tǒng)。

本次工作過程中，一是將自然資源確權登記信息納入不動產登記信息管理基礎平臺和自然資源登記信息系統(tǒng)，實現自然資源確權登記信息與不動產登記信息有效銜接；二是將自然資源確權登記信息與農業(yè)、水利、林業(yè)、環(huán)保、財稅等相關部門管理信息應當互通共享，服務自然資源的確權登記和有效監(jiān)管；三是在本次試點河道管理范圍水域、岸線生態(tài)空間產權確權完成后，水利主管部門和國土部門要嚴格河道空間用途管理，加強涉水活動的依法管理，保障河湖生態(tài)健康和水利工程效益的充分發(fā)揮；四是通過本次試點，明確了水流的管理范圍，為水流空間規(guī)劃和國土空間規(guī)劃提供了基礎參數。

同時，共同推進信息化建設，建立信息共享系統(tǒng)，分別按水利和國土信息化管理要求采集河道管理范圍線、水域范圍線、岸線范圍線生態(tài)空間數據，進入管理信息平臺，加強數據共享、共用，強化水利工程管理范圍與國土空間規(guī)劃的銜接和空間管理，滿足省市縣各級水利、國土、規(guī)劃等部門資源互聯共享的管理需要，將信息化管理提到一個新的高度。

5.5 試點工作與相關管理理念的銜接

徐州市目前正處在工業(yè)化與城市化的進程中，向水要地、與水爭地，“填、占、縮、蓋”的現象時有發(fā)生。導致河道水域面積有所減少，對其功能和生態(tài)都產生了一定影響，同時加大了基層水利工程管理工作者管理難度和執(zhí)法阻力，也為河道水域、岸線管理范圍明確、界樁埋設帶來實施難度。2015年開始，徐州市各縣(市、區(qū))開展了河湖和水利工程管理范圍劃定工作，河道工程管理范圍的標志剛剛落地，但如何結合河長制形成統(tǒng)一的、精細化的管理方式和監(jiān)管措施尚有待完善。

本次項目組分別從全面落實管護責任、嚴格河道岸線管理、加強河道管護力度等方面，提出了水域、岸線生態(tài)空間監(jiān)管措施，將試點工程的管理與水利現代化、精細化管理和“河長制”等先進管理理念進行銜接，與時俱進，有利于實現工程管理的制度化和規(guī)范化，保證工作的有效性和可操作性。

6 結 語

徐州市高度重視水流產權確權試點工作，將試點工作列入全市改革創(chuàng)新重要內容。試點2年多來，徐州市按照《徐州市水流產權確權試點實施方案》要求，市、縣政府分別成立由政府分管領導任組長的試點工作領導小組，市縣兩級上下聯動，明確“劃、確、登、管”試點任務，共同推進試點任務落實。2019年4月，徐州市水流產權確權試點工作順利通過水利部、自然資源部的評估驗收[4]。

徐州市水流產權確權試點工作的探索和實踐，對建立歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的水流產權制度具有重要意義，為全省乃至全國展開河道水流(水域、岸線)產權確權具有重要指導作用，同時也為目前正在推進的國土空間規(guī)劃提供了水利專項的支撐。本文結合徐州市水流產權確權試點工作實際開展情況，介紹了試點范圍、目標、任務，歸納了工作流程和主要內容，并進一步闡述了工作過程中的重點和難點，為其他地區(qū)水流產權確權工作和國土空間規(guī)劃提供借鑒。