王 樂

(陜西師范大學(xué) 教育學(xué)院， 陜西 西安 710062)

社會教育是除學(xué)校和家庭之外的社會機(jī)構(gòu)、組織、企業(yè)和個人，在廣域的社會時空中，針對所有學(xué)習(xí)者的需要開展的有目的、有組織、有計劃的開放性教育活動，[1]包括公共文化機(jī)構(gòu)所開展的教育、民間組織開展的教育、各級各類教育機(jī)構(gòu)及政府部門開展的社會培訓(xùn)、企事業(yè)單位開展的職工教育、社區(qū)教育、社會成人學(xué)歷教育等類型。[2]盡管具有“社會教育”意義的實(shí)踐活動與人類社會幾乎同時出現(xiàn)，[1]但是“社會教育”的詞源發(fā)軔和專業(yè)演繹則肇始于19世紀(jì)上半葉的德國，20世紀(jì)初從日本傳入中國。新中國成立以來，經(jīng)過70年風(fēng)雨兼程，得益于黨和國家的重視，一系列與社會教育相關(guān)的方針政策相繼出臺，社會教育事業(yè)取得了長足發(fā)展。然而與學(xué)校教育和家庭教育不同，社會教育的特征與類型的復(fù)雜性以及內(nèi)涵闡釋的莫衷一是使社會教育的政策寫入較為零散和隱晦，這勢必影響社會教育發(fā)展的可持續(xù)性。因此，本文嘗試通過梳理社會教育政策，揭示其發(fā)展脈絡(luò)，分析其演進(jìn)邏輯，展望其前行方向，使其在系統(tǒng)、明確的框架下更好地為社會教育事業(yè)“保駕護(hù)航”。

一、 社會教育政策的歷史回望

時代特征是政策制定的主導(dǎo)，政策是時代發(fā)展的推動。我國社會教育政策的頒布與社會發(fā)展“一脈相承”，每一階段都突顯出時代所賦予的目標(biāo)、重心和任務(wù)。雖然受學(xué)科與專業(yè)發(fā)展影響，社會教育在很長時期沒有被明確表述，但是政策文本對社會教育的具體工作卻有詳細(xì)指導(dǎo)，因此下文主要是基于政策內(nèi)容的概括分析。

(一) 起步階段(1949—1977年)：以思想政治教育和掃盲教育為兩翼

新中國成立后，百廢待興，整個教育系統(tǒng)面臨重組，社會教育雖未形成完整建制，但其功能在服務(wù)國家建設(shè)的教育政策中已被反復(fù)提出。這種指向?qū)嵺`的制度初建主要表現(xiàn)在思想政治改造和掃除文盲兩個方面。

一方面，當(dāng)社會主義改造基本完成后，毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中提出，教育方針應(yīng)該“使受教育者成為有社會主義覺悟的有文化的勞動者”[3]，這為社會教育首次指明思想改造的政治方向。1958年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于教育工作的指示》，肯定了社會教育的多樣形態(tài)，要求“國家辦學(xué)與廠礦、企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社辦學(xué)并舉”，鼓勵開辦“半工半讀學(xué)?！焙汀案鞣N形式的業(yè)余學(xué)習(xí)學(xué)校”，同時明確“教育必須為無產(chǎn)階級政治服務(wù)，教育必須同生產(chǎn)勞動相結(jié)合”。[4]“文化大革命”期間，全國各地興辦“五七干?！保蠼ǔ煽梢浴皩W(xué)政治、學(xué)軍事、學(xué)文化”的“大學(xué)校”，集中對黨政干部、知識分子進(jìn)行思想改造。同時，許多工廠開始創(chuàng)辦“七二一大學(xué)”，在“無產(chǎn)階級政治掛帥”的指導(dǎo)下讓教育和學(xué)生“回到生產(chǎn)實(shí)踐中去”。[5]

另一方面，中國要丟掉貧窮落后的帽子，發(fā)展成為現(xiàn)代化強(qiáng)國，首要工作即掃除文盲。[6]面對80%以上的文盲率，1950年，政務(wù)院頒布第一份掃盲教育文件——《關(guān)于開展職工業(yè)余教育的指示》，明確“有計劃有步驟地開展農(nóng)民業(yè)余教育，提高農(nóng)民的文化水平，是當(dāng)前我國文化建設(shè)上的重大任務(wù)之一”[7]。1952年，教育部在《關(guān)于各地開展“速成識字法”的教學(xué)實(shí)驗(yàn)工作的通知》中指出：“有計劃地掃除文盲已是當(dāng)前刻不容緩的重大政治任務(wù)。”這也標(biāo)志著掃盲教育從“文化建設(shè)”上升到“政治任務(wù)”。[8]1956年，《關(guān)于掃除文盲的決定》的頒行，為掃盲教育的雙重屬性賦予了法律保障，同時掀起了轟轟烈烈的掃盲教育浪潮。1964年的人口普查顯示，全國文盲率已經(jīng)下降到52%。截止到1966年，全國共開展3次全民性掃盲運(yùn)動，掃盲形式包括冬學(xué)、民校、夜校、速成班等，掃盲對象從干部和青年逐步推廣到農(nóng)民和少年，最后擴(kuò)展到全社會。

起步階段的社會教育政策具有以下特點(diǎn)： 第一，迫切服務(wù)政治建設(shè)與社會發(fā)展，對教育規(guī)律的認(rèn)識具有一定的歷史局限性； 第二，重視教育活動的社會參與和實(shí)踐導(dǎo)向，積極探索社會與教育之間的關(guān)系，社會教育的學(xué)理邏輯尚不明確； 第三，社會教育主體初步確立，各項(xiàng)責(zé)任和義務(wù)有待完善。

(二) 探索階段(1978—1995年)：以科學(xué)技術(shù)教育為重心

黨的十一屆三中全會以后，國家工作重心逐漸向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移，廣大人民群眾的科學(xué)技術(shù)素養(yǎng)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求之間的矛盾愈漸凸顯。社會教育不再局限于政治認(rèn)同和文化形塑，還要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的任務(wù)，培養(yǎng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需要的科技人才。在此背景下，社會教育政策開始突破“掃盲—業(yè)余小學(xué)—業(yè)余中學(xué)”的教育結(jié)構(gòu)，聚焦于科學(xué)技術(shù)教育開展，這也預(yù)示著專業(yè)化和職業(yè)化探索的起步。

1978年，鄧小平在全國科學(xué)大會上重申“科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力”的馬克思主義論斷。次年，中共中央在《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》中提出，要構(gòu)建“農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣網(wǎng)”，主抓“技術(shù)培訓(xùn)工作”，鼓勵開展“各類訓(xùn)練班”。[9]這也是改革開放后社會教育的雛形。1985年，中共中央在《關(guān)于教育體制改革的決定》中首次對社會教育進(jìn)行單獨(dú)闡述，并明確肯定其地位，在“造就有文化、懂技術(shù)、業(yè)務(wù)熟練的勞動者”的指導(dǎo)下，要求“學(xué)校教育和學(xué)校外、學(xué)校后的教育并舉”，強(qiáng)調(diào)“有關(guān)干部、職業(yè)、農(nóng)民的成人教育和廣播電視教育是我國教育事業(yè)極為重要的組成部分”。[10]此后，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村等單位不斷涌現(xiàn)出“農(nóng)民文化技術(shù)學(xué)?！薄俺扇私逃嘤?xùn)中心”“業(yè)余學(xué)?！薄凹偃諏W(xué)?！钡染哂小俺扇私逃攸c(diǎn)”的教學(xué)形態(tài)。90年代初，《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》和《關(guān)于加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)普及工作的若干意見》相繼出臺，要求“動員全社會力量，多形式、多層次、多渠道地開展科普工作”[11]，鼓勵企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、各類場館以及大眾傳播媒介等加大科普宣傳力度和數(shù)量。隨后，所有場館紛紛掛牌“科普教育基地”。1995年，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》中正式提出“科教興國戰(zhàn)略”，強(qiáng)調(diào)“研究開發(fā)與群眾性科技活動相結(jié)合”，“通過各種宣傳媒介和輿論工具、設(shè)施場所，以群眾喜聞樂見的形式”，“把人民的生產(chǎn)、生活導(dǎo)入文明、科學(xué)的軌道”。[12]至此，教育政策構(gòu)建的“科學(xué)技術(shù)”社會教育網(wǎng)絡(luò)初步形成。在“星火計劃”“燎原計劃”“863計劃”等一系列科技創(chuàng)新政策的推動下，我國科學(xué)技術(shù)水平也迅速提高。

探索階段的社會教育政策具有以下特點(diǎn)： 第一，社會教育地位日漸凸顯，價值脈絡(luò)不斷清晰，獨(dú)立的身份意識萌芽逐漸顯現(xiàn)； 第二，社會教育的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和規(guī)律開始受到關(guān)注，服務(wù)現(xiàn)實(shí)的導(dǎo)向使其過于扎根經(jīng)驗(yàn)層面； 第三，特定的(科學(xué)技術(shù)指向)社會教育體系初步建立，完整的社會教育網(wǎng)絡(luò)依然在探索中。

(三) 深化階段(1996—2011年)：以社區(qū)教育為主線

1995年，《中華人民共和國教育法》頒布實(shí)施，明確提出“建立和完善終身教育體系”[13]，社會教育開始進(jìn)入全新發(fā)展階段。此時，市場經(jīng)濟(jì)體制改革推動了社區(qū)改制，社區(qū)教育作為社區(qū)建設(shè)、社區(qū)發(fā)展的重要組成部分受到國家高度重視，[14]并成為以構(gòu)建終身教育體系為目標(biāo)的社會教育政策的主線。

1996年，《全國教育事業(yè)“九五”計劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》提出“要積極進(jìn)行社區(qū)教育試點(diǎn)工作”[15]，“社區(qū)教育”概念首次出現(xiàn)在中央政策中。1999年，教育部制定《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》，再次提出“開展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作”，要求“逐步建立和完善終身教育體系，努力提高全民素質(zhì)”，[16]明確了社區(qū)教育和終身教育的關(guān)系。2002年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《2002—2005年全國人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃綱要》，強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展社區(qū)教育，開展創(chuàng)建“學(xué)習(xí)型社區(qū)”活動，促進(jìn)學(xué)習(xí)型社會形成，將社區(qū)教育作為人才培養(yǎng)的重要基地。2004年12月，《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》是中國社區(qū)教育發(fā)展的里程碑式文件，它明確規(guī)定了開展社區(qū)教育的指導(dǎo)思想、原則、目標(biāo)和任務(wù)。截止到2008年，全國共建立114個社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)，34個社區(qū)教育示范區(qū)。上海、天津、沈陽、南京、武漢、成都、北京、杭州等地也涌現(xiàn)出了各種形態(tài)的社區(qū)學(xué)校，形成社區(qū)學(xué)院、社區(qū)學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)的三級網(wǎng)絡(luò)。[17]2010年，社區(qū)教育作為“戰(zhàn)略任務(wù)”被正式列入《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》。

深化階段的社會教育政策具有以下特點(diǎn)： 第一，構(gòu)建了以社會教育為重要組成的終身教育體系，確立了提高國民素質(zhì)的總體目標(biāo)，完整的社會教育系統(tǒng)基本形成； 第二，明確了社會教育與人才培養(yǎng)之間的關(guān)系，探索出以社區(qū)教育為抓手的社會教育人才培養(yǎng)模式； 第三，社會教育的政策表達(dá)和內(nèi)涵逐漸清晰，持續(xù)向組織化、結(jié)構(gòu)化和系統(tǒng)化的實(shí)踐設(shè)計深化。

(四) 繁榮階段(2012年至今)：以“互聯(lián)網(wǎng)+教育”為契機(jī)

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及以及生產(chǎn)生活方式的智能升級，中國社會正式邁入數(shù)字化時代。面對豐富的數(shù)字資源和便捷的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，社會教育借助“互聯(lián)網(wǎng)+”模式迎來了飛躍式發(fā)展，社會教育政策也進(jìn)入繁榮時期。

2012年，教育部發(fā)布《教育信息化十年發(fā)展規(guī)劃(2011—2020年)》，要求“為每一名學(xué)生和學(xué)習(xí)者提供個性化學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的信息化環(huán)境和服務(wù)”，“建立遍及城鄉(xiāng)的一站式、多功能開放學(xué)習(xí)中心”。[18]這也成為社會教育信息化的指導(dǎo)性文件。2015年，《國務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》發(fā)布，提出“探索新型教育服務(wù)供給方式”，“鼓勵互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)與社會教育機(jī)構(gòu)根據(jù)市場需求開發(fā)數(shù)字教育資源，提供網(wǎng)絡(luò)化教育服務(wù)”，[19]這標(biāo)志著“互聯(lián)網(wǎng)+社會教育”模式初步形成。2018年，教育部發(fā)布《教育信息化2.0行動計劃》，要求“構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化、個性化、終身化的教育體系，建設(shè)人人皆學(xué)、處處能學(xué)、時時可學(xué)的學(xué)習(xí)型社會”。[20]同年，《教育部關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)空間建設(shè)與應(yīng)用的指導(dǎo)意見》首次提出“構(gòu)建‘互聯(lián)網(wǎng)+教育’新生態(tài)”[21]。與此同時，“互聯(lián)網(wǎng)+”社區(qū)教育、農(nóng)村教育、場館教育等相關(guān)政策也相繼出臺，包括《教育部等九部門關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》(2016年)、《文化部“十三五”時期公共數(shù)字文化建設(shè)規(guī)劃》(2017年)、《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》(2019年)等。在上述政策的指導(dǎo)下，我國先后啟動國家數(shù)字文化網(wǎng)、數(shù)字圖書館推廣工程和公共電子閱覽室建設(shè)計劃等三大公共數(shù)字文化工程，鄉(xiāng)村數(shù)字圖書館、數(shù)字博物館、慕課、“知識付費(fèi)”等不同形式的教育生態(tài)得到蓬勃發(fā)展。至此，社會教育以互聯(lián)網(wǎng)為契機(jī)正式拉開第二次跨越式發(fā)展的序幕。

繁榮階段的社會教育政策具有以下特點(diǎn)： 第一，社會教育內(nèi)涵不斷擴(kuò)大，全時空的終身教育體系正在形成； 第二，社會教育的目標(biāo)和任務(wù)基本確立，教育形式、途徑和平臺日趨多元； 第三，社會教育的現(xiàn)代化程度增強(qiáng)，數(shù)字手段改變著傳統(tǒng)的教育理解，社會教育觀念更加開放。

二、 社會教育政策的演進(jìn)邏輯

社會教育政策是政府部門根據(jù)一定目的在全社會范圍內(nèi)分配教育資源的規(guī)劃，是協(xié)調(diào)各種互相沖突的教育利益的活動，是負(fù)載各種利益者價值的文本。[22]新中國成立以來，社會教育政策在規(guī)劃、利益和價值方面不斷做出調(diào)整，其背后的演進(jìn)邏輯主要表現(xiàn)在其主體、目的、內(nèi)容和路徑4個方面。

(一) 社會教育責(zé)任主體由“政府”向“社會”轉(zhuǎn)移

政策是國家意志(政府)和人民訴求(社會)的文本表達(dá)，政策的實(shí)施是各利益主體間耦合的過程。社會教育政策在70年的蛻變過程中，其責(zé)任主體逐漸由“政府”向“社會”轉(zhuǎn)移。

新中國成立后，我國自上而下實(shí)施“計劃體制”，國家作為責(zé)任主體主要采用行政手段對教育事業(yè)進(jìn)行直接干預(yù)與管理。[23]例如，中共中央于1960年發(fā)出通知：“農(nóng)村掃盲和業(yè)余教育工作，由各級黨委的農(nóng)村工作部和各級政府的農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)主管(包括工作方針、規(guī)劃、具體安排和教學(xué)工作等)”[8]。政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)模式在國家困難時期極大推動了社會教育的發(fā)展，但由于對其他主體能動性和積極性的忽視，也制約了其縱向長遠(yuǎn)發(fā)展和橫向全面發(fā)展的未來空間。為了突破這一瓶頸，讓社會力量參與國家建設(shè)和發(fā)展當(dāng)中，1985年中共中央發(fā)布《關(guān)于教育體制改革的決定》，政府開始對教育“簡政放權(quán)”，肯定不同主體的教育責(zé)任，鼓勵人民團(tuán)體、社會組織、集體經(jīng)濟(jì)單位和個人為發(fā)展教育貢獻(xiàn)力量。到90年代，隨著計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，政府職能也在逐漸轉(zhuǎn)變。教育管理的行政邏輯以“適當(dāng)宏觀調(diào)控”為主，社會主體獲得更大的自主權(quán)和話語權(quán)。《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》鼓勵社會力量在政府的指導(dǎo)下舉辦各種形式的職業(yè)教育和成人教育，建立以政府辦學(xué)為主體、社會各界共同參與的辦學(xué)體制。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著教育開放化、多元化和現(xiàn)代化程度的提高，社會教育政策的責(zé)任主體不再局限于政府，更多社會力量以不同形式參與進(jìn)來，真正激活了“社會”教育的主動性。

(二) 社會教育目的由“現(xiàn)實(shí)導(dǎo)向”向“發(fā)展導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變

滿足社會需要的“現(xiàn)實(shí)導(dǎo)向”和服務(wù)于未來事業(yè)的“發(fā)展導(dǎo)向”一直是教育目的試圖平衡的兩組關(guān)系，這種矛盾根植于歷史發(fā)展的階段屬性及其規(guī)限。縱觀歷史發(fā)展，我國社會教育政策的目的闡釋表現(xiàn)出從“現(xiàn)實(shí)導(dǎo)向”向“發(fā)展導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變的趨勢。

新中國成立初期，各項(xiàng)事業(yè)亟待重建，一切工作的重心都要服務(wù)國家整體發(fā)展的大局，所以社會教育政策將“政治穩(wěn)定”和“現(xiàn)實(shí)需求”作為教育目的的核心。在推進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展過程中，國家面臨的首要困境即思想意識改造和掃除文盲，因此各種具有社會教育屬性的政治運(yùn)動和掃盲運(yùn)動大規(guī)模開展，旨在落實(shí)培養(yǎng)“有社會主義覺悟的有文化的勞動者”的教育目的。改革開放以后，國家迫切需要為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的科技型人才，科學(xué)技術(shù)成為發(fā)展的第一生產(chǎn)力，社會教育也進(jìn)入了以科學(xué)技術(shù)教育為重心的新階段。但是，無論旨在提高民眾政治覺悟和文化水平的思想政治教育和掃盲教育，還是專注科普宣傳的科學(xué)技術(shù)教育，其依循“現(xiàn)實(shí)導(dǎo)向”的政策傳統(tǒng)并沒有明顯改變，依然強(qiáng)調(diào)教育對社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)推動作用。到90年代中后期，我國綜合國力提升，社會教育政策開啟了“發(fā)展導(dǎo)向”的教育目的轉(zhuǎn)身，“素質(zhì)教育”“終身教育”“社會參與”等關(guān)鍵詞構(gòu)成了“提高國民素質(zhì)”的發(fā)展圖景。進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時代，社會教育的內(nèi)涵、空間和作用不斷擴(kuò)大，“學(xué)習(xí)型社會”“個性化學(xué)習(xí)”“教育信息化”等關(guān)鍵詞構(gòu)成以“人人皆學(xué)”為指向的“學(xué)習(xí)空間”，從而正式確立社會教育政策“發(fā)展導(dǎo)向”的價值內(nèi)核。簡而言之，“現(xiàn)實(shí)導(dǎo)向”是被動的對環(huán)境的規(guī)范性依賴，“發(fā)展導(dǎo)向”則是主動的對未來的開放性探索。

(三) 社會教育內(nèi)容由“單一”向“多元”轉(zhuǎn)化

教育內(nèi)容是社會中政治、經(jīng)濟(jì)和文化在發(fā)展邏輯上對教育期待和要求的直接表達(dá)。[24]244社會的變革必然帶來教育內(nèi)容的調(diào)整，當(dāng)中國從“封閉”走向“開放”，社會教育內(nèi)容也做出了從“單一”向“多元”轉(zhuǎn)化的回應(yīng)。

當(dāng)國家整體處于低水平發(fā)展時期，社會教育內(nèi)容主要以文化和政治為主，旨在對民眾進(jìn)行知識教育和思想教育，使其掌握基本的“讀寫算”能力以及形成對國家的政治認(rèn)同。例如，《關(guān)于開展1949年冬學(xué)工作的指示》明確規(guī)定，冬學(xué)教育包括政治和文化兩項(xiàng)內(nèi)容[25]。隨著改革開放“春風(fēng)”的襲來，為滿足國家發(fā)展需要，社會教育內(nèi)容在繼續(xù)深化文化和政治教育的基礎(chǔ)上，開始重視科學(xué)知識和技術(shù)技能教育。這一轉(zhuǎn)變是對“教育與生產(chǎn)勞動相結(jié)合”的時代解讀，是對“提高國民素質(zhì)”的實(shí)踐探索，更是對“科教興國”戰(zhàn)略的堅定落實(shí)。當(dāng)社會教育目的轉(zhuǎn)向“發(fā)展導(dǎo)向”時，社會教育內(nèi)容也朝著多元化的縱深演進(jìn)，包括個體意義上的全面自由發(fā)展和社會意義上的可持續(xù)發(fā)展。在此情況下，社會教育開始超越基本需要的滿足，鼓勵人們追求高雅且有品質(zhì)的生活，提高人類解決環(huán)境及發(fā)展問題的能力。[26]因此，法制教育、生態(tài)環(huán)境教育、人口教育、審美教育、道德教育、衛(wèi)生教育和場館教育等紛紛被納入社會教育。一系列相關(guān)政策法規(guī)也相繼出臺，例如《國家環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃綱要》(2016年)、《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》(2016年)、《文化部“十三五”時期公共數(shù)字文化建設(shè)規(guī)劃》(2017年)等等。

(四) 社會教育路徑由“封閉化”向“開放化”轉(zhuǎn)軌

社會教育的路徑是多元的，但這種面向社會的開放性并非自始有之，而是在社會發(fā)展中逐漸獲得的。社會教育的相關(guān)政策通常會對教育實(shí)施路徑予以說明，所以教育路徑的改變在很大程度上是由政策推動的，抑或與政策同步。

社會教育伊始，由于缺乏自主性以及專業(yè)平臺，它主要借助補(bǔ)習(xí)學(xué)校、干部業(yè)余文化學(xué)校、職工業(yè)余學(xué)校、民校、農(nóng)民業(yè)余中學(xué)、夜大等機(jī)構(gòu)對民眾開展教育。這種“學(xué)?；鄙鐣逃哂幸欢ǖ姆忾]性，人民群眾被組織起來在特定時間、特定場所接受特定教育。例如“半工半讀學(xué)?！薄皹I(yè)余學(xué)習(xí)學(xué)校”“五七干?！薄捌叨淮髮W(xué)”等都具有典型的“學(xué)校化”特征。隨著人們思想的解放和政府的“簡政放權(quán)”，社會教育開始走出“學(xué)校”，“活動化”和“社會化”教育模式逐漸出現(xiàn)。除了夜大、函授教育、技術(shù)學(xué)校以及廣播電視大學(xué)等“學(xué)?；苯逃?，小型圖書室或閱覽室、文化室、書報亭、村民委員會等“活動化”“社會化”形式陸續(xù)登場。當(dāng)“構(gòu)建終身教育體系”被正式寫入教育政策，社會教育路徑也開始向“開放化”轉(zhuǎn)軌。其兩大關(guān)鍵表征分別為：社區(qū)教育的迅速發(fā)展及其政策的相繼出臺；社會教育向社會組織和公共場館的轉(zhuǎn)移，包括科學(xué)館、藝術(shù)館、博物館、圖書館、體育館和青少年之家等。直到互聯(lián)網(wǎng)的普及，社會教育路徑的“開放化”才真正達(dá)成。它借助“現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程”，構(gòu)建開放式教育網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)跨越時空的教育資源共享；借助“寬帶中國”戰(zhàn)略和“互聯(lián)網(wǎng)+城市”“互聯(lián)網(wǎng)+科普”計劃，搭建快捷、方便的社會學(xué)習(xí)平臺，實(shí)現(xiàn)“人人皆學(xué)、處處能學(xué)、時時可學(xué)”的教育圖景。

綜上所述，社會教育政策的演進(jìn)邏輯實(shí)質(zhì)上是一種與社會發(fā)展同步，且符合教育內(nèi)在規(guī)律的民主化和現(xiàn)代化的進(jìn)程。前者實(shí)現(xiàn)了教育權(quán)力和責(zé)任向民眾和社會的轉(zhuǎn)移，后者完成了教育結(jié)構(gòu)和理念與時代的同步發(fā)展。

三、 新時代社會教育政策的前行方向

現(xiàn)實(shí)與未來是風(fēng)險與機(jī)遇并存的。隨著社會發(fā)展的日新月異，終身學(xué)習(xí)已成為未來智慧生活的必要技能，人們對教育的理解和期待也日趨多元和開放，社會教育在不斷演進(jìn)中勢必承擔(dān)更加重要的責(zé)任。在各種張力的互涉中，社會教育政策將努力探索出一條連接現(xiàn)實(shí)與未來的路徑。

(一) 社會教育政策的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

社會教育在70年披荊斬棘中取得的成就是斐然的，面臨的困難也是異乎尋常的。然而這種挑戰(zhàn)又非僅僅源于社會環(huán)境和發(fā)展階段的桎梏，它是在社會高速發(fā)展的開放性和社會教育邊界意識的保守性之間的張力中形成的政策無力。由于這種無力是由多種因素共同作用而成，它們很可能會伴隨社會教育的發(fā)展持續(xù)較長一段時間。

一方面，社會教育的發(fā)展及其需求超出了已有政策保障的力度和范疇。教育發(fā)展離不開政策的支持與引導(dǎo)，健全的法律、法規(guī)是社會教育規(guī)范運(yùn)行的保障。[27]其他國家對社會教育事業(yè)的推進(jìn)無一不是立法先行，例如日本的《社會教育法》(1949年)、美國的《終身學(xué)習(xí)法》(1976年)、韓國《社會教育法》(1982年)、英國的《學(xué)習(xí)的時代》(1998年)等等。反觀我國，新中國成立以來，與社會教育相關(guān)的政策文件頒布了很多，但是在國家層面還沒有出臺一部明確以“社會教育”或“終身教育”為主題或主體的法律、法規(guī)。究其原因是，改革開放40年的急速前行，使得政策制定未能與社會教育的發(fā)展以及人們對發(fā)展的期待保持同步，尤其是當(dāng)責(zé)任主體由“政府”轉(zhuǎn)向“社會”，教育目的由立足“現(xiàn)實(shí)”到立足“發(fā)展”。此外，“讓一部分人先富起來”的發(fā)展理念產(chǎn)生的教育資源分配不均也已經(jīng)開始顯現(xiàn)，所以當(dāng)前政策的著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)致力于統(tǒng)籌資源的合理配置，補(bǔ)償“一心一意謀發(fā)展”過后的“階層鴻溝”。

另一方面，社會教育邊界意識的模糊不清使政策的完善難以扎根實(shí)處。當(dāng)社會行動者以特定方式塑造邊界時，社會實(shí)體才得以出現(xiàn)。[28]263然而在理論和實(shí)踐中，社會教育長期處于“無界”和“越界”的“失界”困境，難以言明哪些屬于或不屬于社會教育。[1]這也導(dǎo)致社會教育的身份屬性不確定、責(zé)任主體不明確、職能邊界不清晰以及資源歸類不系統(tǒng)。而且社會教育政策演進(jìn)的民主化和現(xiàn)代化邏輯在很大程度上加劇了邊界意識的困惑，因?yàn)樯鐣逃闹黧w、資源、路徑等因素越來越多元和開放。當(dāng)社會教育無法為自身“立界”，其保守性又在不斷被現(xiàn)代性所沖擊，它就很難再為政策的完善確立明確的對象和指向，法律條文也如空中樓閣，難以切實(shí)落地。所以，社會教育邊界意識的挑戰(zhàn)在于這種學(xué)理性和常識性的“無界”，很難在短時間內(nèi)予以澄清。那么，問題的關(guān)鍵則聚焦在如何讓政策暫時擱置“邊界意識”，直接為社會教育主體、資源、路徑等賦權(quán)。

(二) 社會教育政策的未來發(fā)展

1. 加快社會教育立法，完善終身教育政策保障體系

建立專項(xiàng)法律是完善社會教育政策的首要任務(wù)，更是推動社會教育規(guī)范化的關(guān)鍵步驟。因此，我國應(yīng)積極推進(jìn)社會教育立法，肯定社會教育的作用與地位，闡釋社會教育的屬性、任務(wù)和方向，明晰責(zé)任主體的身份、關(guān)系、權(quán)利和義務(wù)，與其他教育系統(tǒng)共同構(gòu)建完整的終身教育法律保障體系。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建社會教育政策體系框架，[29]完善決策、實(shí)施和保障三大機(jī)制，確保決策的科學(xué)力、實(shí)施的執(zhí)行力和保障的支持力。另外，還應(yīng)結(jié)合地方已經(jīng)出臺的社會教育政策，例如《福建省終身教育促進(jìn)條例》《上海市終身教育促進(jìn)條例》等，繼續(xù)修正、調(diào)整和充實(shí)相關(guān)章程、條例或規(guī)定，進(jìn)一步加強(qiáng)立法試點(diǎn)工作，由點(diǎn)到面推動國家層面的制度完善。

2. 擴(kuò)大整合社會資源，持續(xù)推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會構(gòu)建

葉瀾認(rèn)為一切教育活動都能對人的身心發(fā)展發(fā)揮“社會教育力”。[30]只有當(dāng)教育機(jī)會和教育資源向全社會開放時，學(xué)習(xí)型社會才可能實(shí)現(xiàn)。學(xué)習(xí)型社會構(gòu)建的關(guān)鍵指標(biāo)是社會范圍內(nèi)教育活動的參與度和開放度，而社會教育正是其實(shí)踐層面的重要表征。所以，社會教育政策的完善應(yīng)與學(xué)習(xí)型社會的發(fā)展方向保持一致，引導(dǎo)社會教育擴(kuò)大活動半徑，廣泛整合社會資源，調(diào)動一切“社會作用力”和“社會影響力”，(1)根據(jù)葉瀾教授的界定，教育作用力指專門的教育活動有目的地對人的身心發(fā)展起作用的力量，教育影響力指生活中的日常事物和社會活動無意識地對人的身心發(fā)展起作用的力量。推動整個社會的教育化，使其符合學(xué)習(xí)型社會的標(biāo)準(zhǔn)和藍(lán)圖。此外，學(xué)習(xí)型社會由社會、家庭和學(xué)校三大教育系統(tǒng)共同構(gòu)成，而相較其他兩者，社會教育對人的影響更加全面、持久和深刻。從終身成長的角度分析，學(xué)習(xí)型社會的構(gòu)建是以社會教育為中心，對家庭教育與學(xué)校教育的資源整合。因此，社會教育應(yīng)與學(xué)校教育和家庭教育保持政策方向的統(tǒng)一、政策內(nèi)容的協(xié)調(diào)和政策實(shí)施的平衡，樹立一種“大教育觀”，在資源互補(bǔ)、互惠中形成教育合力，推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會構(gòu)建。

3. 優(yōu)先弱勢群體政策供給，促進(jìn)教育公平發(fā)展

“堅持以人為本，促進(jìn)教育公平”是社會教育政策恪守的基本原則?！耙匀藶楸尽敝械摹叭恕辈粌H是大寫的“人性”，更是小寫的“主體性”，是對每一個個體的尊重，其最終導(dǎo)向的是社會公平正義。教育公平的價值內(nèi)核即“以人為本”，是以“小寫的人”的特點(diǎn)和需要為旨?xì)w的教育資源的合理配置?！耙匀藶楸尽笔乾F(xiàn)代社會教育發(fā)展的必然邏輯，也是實(shí)現(xiàn)教育公平的必要條件。因此，在羅爾斯差異原則的指導(dǎo)下，社會教育政策應(yīng)優(yōu)先扶持弱勢群體，包括農(nóng)民、失業(yè)人員、貧困人口、殘障人士等，設(shè)計專項(xiàng)計劃，提供補(bǔ)償服務(wù)，劃定特殊教育場域和資源，保證其重新獲得因自然、制度等原因喪失的教育福利。這也意味著，國家應(yīng)將“平衡和充分的發(fā)展”作為完善社會教育政策的邏輯起點(diǎn)，滿足人們對“美好生活”的期待。[31]

4. 扶持和規(guī)范網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，打造數(shù)字化社會教育體系

置身信息化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化的“數(shù)字時代”，在大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、5G、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的支持下，人們各個方面都在經(jīng)歷著“數(shù)字化成長”。[32]1在此背景下，教育政策應(yīng)大力推動網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，鼓勵各類主體依托數(shù)字技術(shù)，探索“互聯(lián)網(wǎng)+教育”模式，提供數(shù)字化社會教育服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會資源的教育共創(chuàng)和共享。數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)平臺是未來社會教育的主陣地，是實(shí)現(xiàn)教育資源快速整合的重要方式。平臺建設(shè)主體應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)和移動終端，科學(xué)開發(fā)教育項(xiàng)目和產(chǎn)品，采用豐富多樣的形式，開展有特色、有創(chuàng)新、有價值的專題網(wǎng)絡(luò)教育。此外，互聯(lián)網(wǎng)的蓬勃發(fā)展也滋生了種種亂象，嚴(yán)重擾亂了人們的健康生活。所以，社會教育政策應(yīng)依據(jù)互聯(lián)網(wǎng)治理相關(guān)法律法規(guī)，引導(dǎo)和規(guī)范網(wǎng)絡(luò)教育發(fā)展，“讓這個家園更美麗、更干凈、更安全”，努力打造綠色、健康的數(shù)字化社會教育體系。