吳 璘，李瑞峰，朱吉茂，王 雷，董 娟，李 花

(國家能源技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究院，北京 102211)

東北三省曾是我國煤炭資源富集地區(qū)和重要的煤炭基地，新中國成立初期，原煤產(chǎn)量占全國一半，“一五”時期仍占全國四分之一。但經(jīng)過長期開采，煤炭資源趨于枯竭且開采條件變差，加上近年來持續(xù)淘汰落后產(chǎn)能，煤炭產(chǎn)量下降明顯，2018年原煤產(chǎn)量僅占全國的3%，需要從內(nèi)蒙古東部等地大量調(diào)入煤炭才能滿足煤炭消費需求。近年來，冬季用煤緊張已成為東北三省重大民生問題。2019年10月11日召開的國家能源委員會會議特別強(qiáng)調(diào)，要突出做好東北三省供暖用煤保障。

區(qū)域性煤炭供應(yīng)緊張是我國經(jīng)濟(jì)社會和煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展到新階段的特征之一，王顯政[1]認(rèn)為，煤炭產(chǎn)業(yè)集中度提升、東部沿海地區(qū)煤炭調(diào)入量增加等原因，促使煤炭供需不平衡分布的矛盾進(jìn)一步加劇。王小樣、李先國[2]分析指出，東北、華東、中南等地區(qū)均為煤炭凈調(diào)入?yún)^(qū)，隨著能源革命的提出和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實施，我國煤炭產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出包括煤炭供需區(qū)域不平衡進(jìn)一步加劇在內(nèi)的一系列新特點，鐵路運力區(qū)域性和季節(jié)性緊張情況始終存在，應(yīng)投建安全高效的現(xiàn)代煤炭運輸體系，保障煤炭供應(yīng)和運輸安全。鄭文升等人[3]較早開展了蒙東地區(qū)與東北三省煤炭資源開發(fā)區(qū)域合作的研究，認(rèn)為政府在推動該項合作過程中，需著重協(xié)調(diào)區(qū)域合作，促進(jìn)企業(yè)多元參與，建設(shè)跨地區(qū)運輸通道和生態(tài)工程，推動地方政府間協(xié)調(diào)。針對近些年東北三省煤炭供應(yīng)緊張問題，賈鳳翔[4]提出強(qiáng)化節(jié)能降耗觀念、加快煤企兼并重組、加強(qiáng)與蒙東地區(qū)聯(lián)系、拓寬外部調(diào)入渠道等方面的建議。徐孝民、汪文生[5]等人運用因子分析法對我國30個區(qū)域煤炭市場供給脆弱性進(jìn)行的評價結(jié)果表明，東北三省屬于脆弱性最明顯的“敏感度高-應(yīng)對能力弱”類型，需要在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長方式的同時建設(shè)煤炭應(yīng)急儲備體系。上述研究有的從宏觀背景、全國區(qū)域分類等角度對區(qū)域性煤炭供需矛盾進(jìn)行了分析研究，缺少對東北三省具體問題的細(xì)化分析；聚焦于東北三省煤炭供需的研究，研究時間相對較早，不能體現(xiàn)最新的形勢變化。近幾年來，專門針對東北煤炭供需問題的公開研究成果較少。為更好反映形勢變化，進(jìn)一步提高東北煤炭保供措施的針對性，本文從東北三省煤炭供應(yīng)現(xiàn)狀和關(guān)鍵問題出發(fā)，結(jié)合中長期供需形勢分析，研究提出相應(yīng)對策。

1 東北三省當(dāng)前煤炭供應(yīng)格局與關(guān)鍵問題

東北地區(qū)是我國傳統(tǒng)老工業(yè)基地，重工業(yè)特別是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重偏高，能源消費主要依靠煤炭、石油等傳統(tǒng)化石能源，煤炭在東北三省一次能源消費中的比重較高，2018年平均約62.4%，較全國平均水平高3.4個百分點。在煤炭消費居于高位、產(chǎn)量持續(xù)下降的背景下，東北三省煤炭對外依存度快速上升，2018年達(dá)到67%。當(dāng)前階段，東北三省煤炭供應(yīng)呈現(xiàn)“域外為主、域內(nèi)為輔，域外以蒙東為主力、港口關(guān)內(nèi)俄煤為重要補(bǔ)充”的格局。

1.1 域內(nèi)產(chǎn)量快速下降

2010年以來東北三省受自身資源枯竭、淘汰落后產(chǎn)能等影響，煤炭產(chǎn)量快速下降，2018年降至1.17億t，降幅達(dá)59%。三省平均煤炭自給率僅33%，其中除黑龍江憑借較高的煤炭產(chǎn)能將自給率保持在60%以上外，遼寧、吉林煤炭自給率僅20%、17%，見表1。由于多數(shù)煤礦進(jìn)入衰老期且開采條件變差，東北三省平均煤炭產(chǎn)能利用率僅75%左右。在淘汰落后產(chǎn)能工作推動下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化，煤礦數(shù)量由2010年的1581處減少至315處，大型煤礦產(chǎn)能比重達(dá)到63.5%，但仍明顯低于全國平均水平。

表1 2018年東北三省域內(nèi)煤炭供給情況

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)各省發(fā)改委提供數(shù)據(jù)計算得出。

1.2 蒙東地區(qū)是供應(yīng)主力

蒙東地區(qū)煤炭資源豐富、開采條件良好，具有明顯的煤炭生產(chǎn)供應(yīng)優(yōu)勢。2018年蒙東地區(qū)煤炭生產(chǎn)能力2.81億t(含試生產(chǎn)能力)、產(chǎn)量2.7億t，分別是東北三省總量的2倍、2.3倍，平均產(chǎn)能利用率達(dá)到97%。全年向東北三省供煤1.5億t，占東北三省煤炭消費總量的43%。從煤源看，呼倫貝爾、錫林郭勒、通遼是向東北供煤的主力區(qū)域。從去向看，調(diào)往遼寧、吉林、黑龍江的比重分別為36%、32%、32%，分別占三省煤炭消費量的33%、67%、44%?？梢?，蒙東地區(qū)對東北三省煤炭供應(yīng)起著關(guān)鍵性的作用。

1.3 關(guān)內(nèi)和進(jìn)口煤為重要補(bǔ)充

除蒙東外，調(diào)入東北三省的還有關(guān)內(nèi)和進(jìn)口煤，約占東北三省煤炭消費總量的1/4，其中港口調(diào)入量約占一半。關(guān)內(nèi)煤炭主要通過京哈、赤大白—錦赤、集通等通道調(diào)入，在東北三省煤炭緊缺、煤價高企階段，具有一定的經(jīng)濟(jì)推動力。進(jìn)口動力煤競爭優(yōu)勢較為明顯，因而在市場機(jī)制作用下調(diào)入量較有保證。因此，關(guān)內(nèi)和進(jìn)口煤炭調(diào)入規(guī)模相對穩(wěn)定，是東北三省尤其是遼寧省煤炭供應(yīng)的重要補(bǔ)充。

1.4 季節(jié)性供需矛盾和局部時段運輸瓶頸是關(guān)鍵問題

由較高的煤炭對外依存度所決定，東北三省煤炭供應(yīng)保障不僅需要充足的煤源，還需要有運煤通道和運輸能力的保證，特別是冬季用煤高峰期。因冬季氣溫低、取暖時間長，且極寒天氣時有出現(xiàn)，東北三省整體上冬季取暖期煤炭需求一直處于高位，特別是保民生的發(fā)電和供熱用煤消費量大。供暖季期間，東北三省月度用煤量最高的均是12月，11月次之。與月平均煤炭消費量相比，12月遼寧用煤量高出15%、吉林是25%、黑龍江是15%。若鐵路運輸車輛按月平均運量安排，每年冬儲煤開始就可能出現(xiàn)鐵路運輸緊張問題。這種由于季節(jié)性供需矛盾和局部時段運力不足導(dǎo)致的“用煤保供難”，已經(jīng)成為關(guān)系東北三省社會民生穩(wěn)定的一項重大問題。尤其是近年來，蒙東地區(qū)大型露天礦用地問題對煤炭生產(chǎn)的影響加重，進(jìn)一步加劇了東北三省冬季用煤高峰期的供需矛盾，導(dǎo)致供暖季煤炭不能及時或足量運抵用戶，煤炭保供問題凸顯。

2 東北三省中長期煤炭供應(yīng)三大制約因素分析

2.1 資源約束與淘汰落后將使域內(nèi)產(chǎn)量持續(xù)下降

東北三省煤炭資源品種較全，但由于開發(fā)歷史悠久，經(jīng)歷了從資源豐富到資源短缺的過程，目前資源總量不足。截至2018年底，遼寧、吉林、黑龍江三省煤炭查明資源儲量分別為54億t、28億t、198億t，合計僅占全國的1.6%[7]。而且近些年來資源勘探成果不多，未來新增資源有限。從2011—2017年各地區(qū)煤炭查明資源儲量變化情況看，黑龍江、吉林略有增加，遼寧逐年下降，黑龍江資源雖明顯多于吉林、遼寧，但總量也不大，未來通過勘探補(bǔ)充資源也十分有限。

除資源總量約束外，資源開采條件變差、安全生產(chǎn)壓力加大也是東北三省煤炭生產(chǎn)面臨的共同問題。由于東北三省多數(shù)煤礦剩余服務(wù)年限較短，開采條件變差，自然災(zāi)害問題日益突出，比如遼寧省主要煤礦生產(chǎn)區(qū)域向深部或周邊轉(zhuǎn)移，水、火、瓦斯、煤塵、頂板等管理難度加大；吉林省目前礦井資源塊段小、斷層多，地壓大、支護(hù)難；黑龍江省煤礦隨采深增加，瓦斯、水、火、沖擊地壓災(zāi)害日益嚴(yán)重。這些資源條件變差帶來的安全因素，將增加?xùn)|北三省煤炭供給保障的不確定性。

小煤礦產(chǎn)能比重較高同樣是制約東北三省域內(nèi)煤炭產(chǎn)量的重要因素。截至2018年底，東北三省中僅遼寧完成了30萬t/a以下煤礦的退出，小型煤礦產(chǎn)能占比降至5%以內(nèi)；吉林和黑龍江省生產(chǎn)礦中，小型煤礦產(chǎn)能占比分別達(dá)23%、26%。而且吉林省在建礦均為小型礦井，黑龍江省在建礦也有9成數(shù)量為小型礦、設(shè)計產(chǎn)能占比超過40%。在全國煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展背景下，需要加快淘汰自然災(zāi)害嚴(yán)重、無法機(jī)械化改造的煤礦，為先進(jìn)產(chǎn)能流出發(fā)展空間[8]，因而東北三省落后產(chǎn)能退出的速度將會加快，勢必會對煤炭產(chǎn)量造成影響。

綜合各省煤炭資源和生產(chǎn)、在建、規(guī)劃煤礦發(fā)展趨勢，充分考慮安全、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提高和淘汰落后產(chǎn)能要求趨嚴(yán)等因素，對東北三省2025年、2030年、2035年、2050年煤炭生產(chǎn)狀況預(yù)測見表2。分階段看，2030年前東北三省煤炭產(chǎn)量下降相對緩慢，下降的驅(qū)動因素主要是落后產(chǎn)能退出；2030年后，受一批煤礦資源枯竭和落后產(chǎn)能退出共同影響，煤炭產(chǎn)量下降幅度逐漸擴(kuò)大，到2050年將降至不及當(dāng)前一半。

表2 東北三省煤炭生產(chǎn)狀況預(yù)測

2.2 供暖季局部時段運輸瓶頸長期存在

東北冬季寒冷、采暖期長，煤炭消費的季節(jié)性波動特征尤為明顯。多年實際運行數(shù)據(jù)表明，東北煤炭消費每年只有一個高峰期，即供暖季每年10月至次年3月。從圖1可以看出，東北三省每年12月份煤炭消費量明顯高于全年月度耗煤平均值，更顯著高于4月或5月的低谷值。其中，2018年東北三省12月煤炭消費比月均水平高11%，比低谷期高23%。吉林和黑龍江兩省波動特征尤為明顯，吉林省近幾年12月消費量較平均用煤高出約25%、較低谷期高45%左右；黑龍江省近幾年12月消費量較平均水平高出約15%、較低谷期高40%上下。

東北三省煤炭消費的季節(jié)性波動，重點表現(xiàn)在電力行業(yè)的迎峰度冬對于發(fā)電和供熱用煤的需求較平時和波谷期增長迅猛。而東北煤炭調(diào)入主要依靠鐵路，煤炭消費顯著的季節(jié)性波動帶來明顯的鐵路運輸?shù)募竟?jié)性特征[9]。迎峰度冬期間煤炭需求猛增給鐵路運輸帶來困擾，若按照煤運旺季需求來配備車輛等運力資源，無疑將造成全年其余大部分時間的車輛閑置，既浪費設(shè)備資源，又增加場庫壓力，給鐵路部門帶來極大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；而若按照全年平均需求水平配置常規(guī)性的運力資源，又難以有效應(yīng)對波峰期的煤運需求，造成階段性的運輸瓶頸。因此，東北迎峰度冬期間煤炭需求猛增但車輛數(shù)量不能滿足高峰期運輸需要，成為導(dǎo)致保供壓力的癥結(jié)之一。

未來一段時期，“公轉(zhuǎn)鐵”政策對內(nèi)蒙古等地煤炭運輸業(yè)將產(chǎn)生一定影響[10]，東北三省依靠鐵路調(diào)入煤炭的趨勢還將進(jìn)一步強(qiáng)化。鐵路運力和煤炭運輸需求無法通過市場化的價格機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，制約著煤炭運輸?shù)陌l(fā)展[11，12]。煤炭需求季節(jié)波動與鐵路運輸組織要求運量平穩(wěn)性的矛盾，以及鐵路部門作為企業(yè)追求自身投入與產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)效益最基本的利益訴求與煤炭產(chǎn)銷各行業(yè)要求鐵路部門滿足其不均衡不穩(wěn)定運輸需求之間的矛盾，還將長期存在。

2.3 土地環(huán)保因素制約蒙東產(chǎn)能發(fā)揮

綠色發(fā)展要求下，礦區(qū)生態(tài)保護(hù)作為煤礦開發(fā)的一道“紅線”，對煤礦開發(fā)形成的約束日益增強(qiáng)。2019年3月5日，習(xí)近平在參加十三屆全國人大二次會議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時強(qiáng)調(diào)，保持加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定力，探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子[13]。2019年6月，內(nèi)蒙古自治區(qū)自然資源廳發(fā)布《內(nèi)蒙古自治區(qū)綠色礦山管理辦法(試行) (征求意見稿)》，提出至2025年，生產(chǎn)礦山需全部達(dá)到綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，否則需依法實施關(guān)閉。

蒙東大型露天煤礦是東北煤炭保供的關(guān)鍵，但大部分礦區(qū)分布在草原，生態(tài)環(huán)境脆弱、環(huán)境承載力不強(qiáng)，煤礦露天開采不可避免地對草原生態(tài)造成一定影響，與“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”存在一定沖突。蒙東露天礦在建設(shè)綠色礦山過程中，需要將更多的資金和精力投入到土地復(fù)墾、恢復(fù)草原植被、礦區(qū)綠化建設(shè)等工作當(dāng)中，部分露天礦可能還受制于綠色礦山政策因素難以開展正常的生產(chǎn)接續(xù)，一些新的露天礦項目可能難以獲得審批。目前，土地、草原等相關(guān)法律法規(guī)與露天礦開發(fā)規(guī)律不協(xié)調(diào)的問題仍然較為突出，一些大型露天煤礦開發(fā)項目，因土地政策，用地得不到保障，正常生產(chǎn)受到嚴(yán)重制約。當(dāng)前階段，只能通過臨時性的措施加以應(yīng)對，相關(guān)法律法規(guī)的修改需要時間。未來可預(yù)見的一個時期，土地環(huán)保約束對蒙東露天礦產(chǎn)能發(fā)揮的限制，將是影響東北三省煤炭供應(yīng)保障的重要因素。

3 東北三省煤炭供應(yīng)形勢預(yù)判及應(yīng)對策略

3.1 形勢預(yù)判

需求方面，未來一段時期變化不大。近些年來東北三省煤炭消費進(jìn)入峰值平臺期，2018年消費總量3.55億t。改革開放以來煤炭資源是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要支撐[14]，現(xiàn)階段煤炭仍是我國重要的基礎(chǔ)能源和原料[15，16]。作為我國傳統(tǒng)老工業(yè)基地，東北發(fā)展較全國相對滯后，加上可再生能源占比低、發(fā)展相對緩慢，未來較長時間煤炭仍將是主要能源，而且也需要通過煤炭清潔高效利用來支撐清潔可再生能源的發(fā)展。預(yù)計東北三省煤炭消費仍將較長時間處于峰值平臺期，2035年前需求變化不大，總體呈緩慢下降趨勢，至2035年降至約3.36億t的水平。

供給方面，不確定性有所增加。根據(jù)上文分析，東北三省域內(nèi)煤炭產(chǎn)量將呈持續(xù)下降趨勢，冬季用煤高峰期域外調(diào)入運輸瓶頸會長期存在，而域外煤炭供應(yīng)主力蒙東地區(qū)的產(chǎn)能發(fā)揮將較長時間受制于土地環(huán)保因素。同時，蒙東自身煤炭需求也在增加，以錫林郭勒為例，自錫林郭勒盟至山東和錫林郭勒盟至江蘇特高壓外送通道核準(zhǔn)建設(shè)以來，配套的電源項目陸續(xù)建設(shè)投產(chǎn)，將增加煤炭需求，進(jìn)而影響蒙東向東北三省供煤的能力。

由于煤炭需求變化不大、自身產(chǎn)量持續(xù)下降，東北三省煤炭對外依存度還將繼續(xù)提高，預(yù)計將由當(dāng)前的67%上升到2035年的74%。而且在供給不確定性增加的背景下，東北三省煤炭保供尤其是冬季用煤高峰期煤炭供應(yīng)壓力將持續(xù)存在，需要統(tǒng)籌考慮、綜合施策。

3.2 應(yīng)對策略

結(jié)合東北三省當(dāng)前煤炭供應(yīng)格局和中長期煤炭供應(yīng)三大制約因素，可以看出，東北三省煤炭供應(yīng)保障問題的表現(xiàn)形式是階段性供需矛盾，主要癥結(jié)是用煤高峰期的運輸瓶頸，根本矛盾在于顯著的煤炭消費季節(jié)性波動，因而需要從產(chǎn)、運、儲三個方面加強(qiáng)應(yīng)對。

3.2.1 提升蒙東產(chǎn)能，保障露天礦正常生產(chǎn)

中長期看，蒙東現(xiàn)有生產(chǎn)和在建礦難以同時滿足自身需求和調(diào)入東北的需求，從區(qū)域?qū)?yīng)調(diào)運關(guān)系看，需以呼倫貝爾、錫林郭勒為重點，適度提升蒙東的煤炭生產(chǎn)能力。同時還應(yīng)從完善法律法規(guī)著手，從土地、草原、森林、環(huán)保等方面對露天煤礦的正常開發(fā)給予必要的支持，建立相關(guān)法律法規(guī)與大型現(xiàn)代化露天煤礦正常生產(chǎn)的協(xié)調(diào)機(jī)制，保障蒙東煤炭正常生產(chǎn)，進(jìn)而增強(qiáng)對東北三省的煤炭供給能力。

3.2.2 建立鐵路車輛戰(zhàn)略儲備，提高應(yīng)急調(diào)運能力

研究建立煤炭等大宗物資運輸車輛戰(zhàn)略儲備制度，以應(yīng)對煤運旺季階段性車輛需求。提升用煤高峰期煤炭運輸負(fù)擔(dān)重的鐵路運力，保障極寒天氣下煤炭需求大幅增長帶來的應(yīng)急調(diào)運要求。建立東北三省冬季煤炭供應(yīng)、運輸、庫存監(jiān)測預(yù)警體系，優(yōu)化煤炭鐵路運輸秩序，協(xié)調(diào)鐵路部門增強(qiáng)應(yīng)急調(diào)運能力。

3.2.3 加強(qiáng)煤炭儲配基地建設(shè)，實施冬煤夏儲

為應(yīng)對煤炭消費的季節(jié)性差異，可考慮在東北三省煤炭集中消費地和交通樞紐，以及蒙東重要輸煤節(jié)點區(qū)域，建設(shè)一批百萬t級的域內(nèi)、域外煤炭儲配基地，域內(nèi)可選擇沈陽、營口港、長春、白城、哈爾濱、齊齊哈爾等地，域外可選擇通遼等地。同時以市場為主、政策引導(dǎo)的方式，形成冬煤夏儲的良好格局。

4 結(jié) 語

東北三省 “域外為主、域內(nèi)為輔，域外以蒙東為主、港口關(guān)內(nèi)俄煤為重要補(bǔ)充”的煤炭供應(yīng)格局，短期內(nèi)不會改變。中長期看，東北三省受制于資源劣勢，很難有煤炭增量挖潛空間，域內(nèi)煤炭產(chǎn)量將呈明顯下降趨勢；而煤炭消費并不會同步下降，而是在保持相對穩(wěn)定的水平下緩慢下降。這必然帶來東北三省煤炭對外依存度的上升，這一過程中，蒙東調(diào)入東北的煤炭數(shù)量呈上升趨勢，預(yù)計2035年將占據(jù)東北三省煤炭消費量的一半左右，這顯示出東北三省對蒙東煤炭的依賴度會越來越高?！吧鷳B(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”要求下，蒙東煤炭生產(chǎn)又存在較大的不確定性，無疑為東北三省冬季用煤高峰期煤炭保供帶來了更大的壓力。針對域內(nèi)產(chǎn)量下降、冬季供需矛盾和運輸瓶頸突出、蒙東產(chǎn)能發(fā)揮受限這三大制約因素，在強(qiáng)化蒙東煤源保障、增強(qiáng)鐵路應(yīng)急調(diào)運能力、建設(shè)煤炭儲配基地三方面開展工作，是解決東北三省煤炭供應(yīng)保障問題的有效途徑。