曹俊金，阮贊林*

（1.上海政法學(xué)院國際法學(xué)院，上海 201701；2.華東理工大學(xué)法學(xué)院，上海 200237）

我國人多地少、地區(qū)農(nóng)業(yè)資源稟賦差異較大的國情決定小農(nóng)戶家庭經(jīng)營將繼續(xù)成為我國農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營形態(tài)[1]，小農(nóng)戶作為食用農(nóng)產(chǎn)品的主要生產(chǎn)經(jīng)營者也將成為常態(tài)，這種基本現(xiàn)實折射出對小農(nóng)戶食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行治理的重要意義。食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營受到《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律的多重規(guī)制，但我國目前的法律制度對小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營食用農(nóng)產(chǎn)品的治理仍有待加強(qiáng)。2019年5月9日中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》要求將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全作為基層農(nóng)業(yè)執(zhí)法重點(diǎn)任務(wù)，強(qiáng)化食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體和食品生產(chǎn)企業(yè)的法律責(zé)任，折射出政府對小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的重視。本文以小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接為背景，在考察當(dāng)前食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律規(guī)范的基礎(chǔ)上反思所存在的制度短板，探討規(guī)制小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營食用農(nóng)產(chǎn)品活動的正確路徑，為《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的修訂提出建議，以期在有效保障食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的同時，實現(xiàn)小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

1 治理小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的意義

1.1 實現(xiàn)食品安全源頭控制

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提升，人民對于食品的需求從“供給安全”走向“品質(zhì)安全”，致使原本“重量輕質(zhì)”的食品產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展無法及時回應(yīng)人民日益增長的品質(zhì)需求。食品產(chǎn)業(yè)鏈包含初級產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通、銷售以及消費(fèi)等環(huán)節(jié)，食品安全首先是“產(chǎn)”出來的，源頭在農(nóng)產(chǎn)品[2]，加之我國公眾日常膳食構(gòu)成主要是農(nóng)產(chǎn)品[3]，因而食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是食品安全的基礎(chǔ)[4]。

在當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體結(jié)構(gòu)中，以家庭農(nóng)場、個體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者為表現(xiàn)形式的小農(nóng)戶仍然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的主要組成部分，按照《第三次全國農(nóng)業(yè)普查》數(shù)據(jù)，2016年全國農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶20 743萬 戶，其中規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶僅398萬 戶，在工商部門注冊的農(nóng)民合作社總數(shù)僅179萬 個[5]，小農(nóng)戶占農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶總數(shù)的97.2%；全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員31 422萬 人，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員（包括本戶生產(chǎn)經(jīng)營人員及雇傭人員）1 289萬 人[6]，分散型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員占比95.9%。這種農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體結(jié)構(gòu)決定小農(nóng)戶生產(chǎn)仍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要和基本單元，小農(nóng)戶生產(chǎn)的食用農(nóng)產(chǎn)品也將長期成為我國農(nóng)產(chǎn)品與食品的主要來源，因而加強(qiáng)對小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全治理實際上成為我國食品安全的源頭保障。

1.2 促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)良性銜接

小農(nóng)戶需要從組織、市場、產(chǎn)業(yè)、能力與社會服務(wù)等方面與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)行對接以實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興[7]，以家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)3 類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為基礎(chǔ)，通過形成“小農(nóng)戶-家庭農(nóng)場”、“小農(nóng)戶-農(nóng)民合作社”、“小農(nóng)戶-農(nóng)業(yè)企業(yè)”、“小農(nóng)戶-家庭農(nóng)場-農(nóng)業(yè)企業(yè)”、“小農(nóng)戶-農(nóng)民合作社-農(nóng)業(yè)企業(yè)”、“小農(nóng)戶-家庭農(nóng)場-農(nóng)民合作社-農(nóng)業(yè)企業(yè)”等多種模式結(jié)構(gòu)為小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供鏈接選擇[8]。然而，無論是傳統(tǒng)的小農(nóng)戶生產(chǎn)模式，還是通過與其他生產(chǎn)經(jīng)營主體銜接形成的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，小農(nóng)戶生產(chǎn)始終是食用農(nóng)產(chǎn)品供給的基本環(huán)節(jié)與主要生產(chǎn)力量，也是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的直接控制者。盡管《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律對農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品收購者、批發(fā)市場及銷售者規(guī)定了相應(yīng)的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全義務(wù)，以此形成對合作小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的“倒逼機(jī)制”，但食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題的隱蔽性、遲滯性及難以追溯性等因素增加其質(zhì)量安全控制難度，進(jìn)而釀成或大或小的食品安全事件。如果小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營食用農(nóng)產(chǎn)品的活動無法得到有效監(jiān)管與控制，由少數(shù)小農(nóng)戶的不法行為導(dǎo)致的食品安全事件可能經(jīng)過輿論發(fā)酵產(chǎn)生巨大的整體負(fù)效應(yīng)，并對以小農(nóng)戶為基本出發(fā)點(diǎn)的小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接進(jìn)程產(chǎn)生威脅。

1.3 助力產(chǎn)業(yè)升級貢獻(xiàn)鄉(xiāng)村振興

隨著全面建設(shè)小康社會的推進(jìn)，社會對農(nóng)產(chǎn)品和食品的需求從傳統(tǒng)的初級產(chǎn)品向多元、優(yōu)質(zhì)和安全的產(chǎn)品轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村需要通過深挖特色農(nóng)產(chǎn)品潛力、創(chuàng)新探索特色農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展路徑、創(chuàng)新建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系、提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平等來回應(yīng)國內(nèi)外社會對農(nóng)產(chǎn)品的需求轉(zhuǎn)變[9]。這種需求轉(zhuǎn)變是鄉(xiāng)村振興的契機(jī)，而鄉(xiāng)村能否為社會提供安全與優(yōu)質(zhì)的食用農(nóng)產(chǎn)品則是鄉(xiāng)村振興的先決條件與現(xiàn)實挑戰(zhàn)。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的小農(nóng)戶必須改變以化肥、農(nóng)藥等現(xiàn)代化學(xué)投入實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高產(chǎn)增產(chǎn)增收的傳統(tǒng)動能，向以綠色、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品為核心構(gòu)建的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)等新的發(fā)展動能轉(zhuǎn)變[10]，才能真正走上通過食品質(zhì)量實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價值增值的農(nóng)業(yè)發(fā)展之路[11]。換言之，小農(nóng)戶能否向社會提供安全、優(yōu)質(zhì)的食用農(nóng)產(chǎn)品已成為我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵因素之一。

然而，目前小農(nóng)戶提供的食用農(nóng)產(chǎn)品已經(jīng)成為我國食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重災(zāi)區(qū)，市場失靈、政府規(guī)制失靈以及小農(nóng)戶生產(chǎn)能力限制構(gòu)成食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險的三重因素[12]。由于小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理需要統(tǒng)籌考慮人權(quán)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定等價值取向[13]，兼顧農(nóng)民生存、農(nóng)業(yè)發(fā)展與食品安全等多重需求， 決定了工作開展與制度建設(shè)的系統(tǒng)復(fù)雜性[14]。因而對小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全控制區(qū)別于對普通食品質(zhì)量安全控制，難以完全依托《食品安全法》予以解決，而是應(yīng)將優(yōu)化外部制度環(huán)境與強(qiáng)化小農(nóng)戶內(nèi)生動力相結(jié)合[15]，通過食品安全立法與農(nóng)業(yè)立法的制度協(xié)同提升小農(nóng)戶生產(chǎn)能力、矯正市場失靈，從而有效解決食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題，保障質(zhì)量興農(nóng)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的同步實現(xiàn)。

2 小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全控制的規(guī)范考察

2.1 《食品安全法》相關(guān)規(guī)范考察

作為食品安全“守護(hù)神”的《食品安全法》采用了廣義的“食品”概念，該法第150條規(guī)定食品是“各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物品（不包括以治療為目的的物品）”。因此，無論是源于農(nóng)業(yè)的初級食用產(chǎn)品，還是經(jīng)過生產(chǎn)加工后的食品，或是用于加工食品的食品添加劑都應(yīng)納入食品的范疇，這在理論上為《食品安全法》對食品安全實現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”的全過程控制提供頂層制度支持。但是，行政管理體制對法律的適用效果往往具有決定性作用：一方面，農(nóng)業(yè)部門長期以來已經(jīng)對食用農(nóng)產(chǎn)品建立了一整套管理體系，且食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理與產(chǎn)業(yè)效率關(guān)系密切，這種體制路徑與食用農(nóng)產(chǎn)品自身產(chǎn)業(yè)特性決定食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題無法完全納入《食品安全法》規(guī)制范圍；另一方面，盡管農(nóng)業(yè)部門已從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下的行業(yè)管理部門轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制下的行政監(jiān)管部門，但不徹底的職能改革與角色轉(zhuǎn)換可能存在管理理念上的“路徑依賴”慣性，也是當(dāng)前農(nóng)業(yè)部門無法完全適用《食品安全法》的重要原因之一。為與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》形成有效協(xié)調(diào)與銜接，《食品安全法》規(guī)定功能主義與分段規(guī)制的基本理念，即《食品安全法》主要就食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、有關(guān)安全信息的公布以及對農(nóng)業(yè)投入品問題進(jìn)行規(guī)定，但食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全管理由《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》予以規(guī)定[16]。

根據(jù)前述分段規(guī)制原則，《食品安全法》第49、64、65條僅原則性規(guī)定食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者（包括食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織）農(nóng)業(yè)投入品使用記錄制度、食用農(nóng)產(chǎn)品銷售者進(jìn)貨查驗記錄制度以及食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的抽樣檢驗制度，并未就小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營食用農(nóng)產(chǎn)品的義務(wù)予以具體化。此外，考慮到食用農(nóng)產(chǎn)品的銷售現(xiàn)實，《食品安全法》第35條規(guī)定銷售食用農(nóng)產(chǎn)品不以取得許可為前置條件，因而在食用農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營資質(zhì)上也未對小農(nóng)戶作出限制。

2.2 《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》相關(guān)規(guī)范考察

盡管農(nóng)產(chǎn)品存在食用農(nóng)產(chǎn)品與非食用農(nóng)產(chǎn)品的區(qū)分（由于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品包含食用農(nóng)產(chǎn)品，為與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的法律條文表述保持一致，下文不再特別使用“食用農(nóng)產(chǎn)品”一詞，而是統(tǒng)一使用“農(nóng)產(chǎn)品”來指代本文所討論的“食用農(nóng)產(chǎn)品”），但從保障食品安全的角度而言，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》是針對農(nóng)產(chǎn)品這一特殊食品進(jìn)行規(guī)制的特別法，具體規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)投入物使用與管理、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測、農(nóng)產(chǎn)品包裝和標(biāo)識等關(guān)鍵制度，是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全控制機(jī)制的主要規(guī)范來源。

但《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對于小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品責(zé)任的規(guī)范適用存在較大爭議。一方面，現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》并未對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任主體作出一般性規(guī)定，致使農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任主體并不明確，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部門在缺乏上位法依據(jù)的情況下難以對小農(nóng)戶進(jìn)行監(jiān)管[17]；另一方面，由于小農(nóng)戶存在規(guī)模較小、經(jīng)營分散的特點(diǎn)[18]，因此，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測以及農(nóng)產(chǎn)品包裝標(biāo)識等具體制度主要適用于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)產(chǎn)品收購者，在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》“法律責(zé)任”章節(jié)中也并未出現(xiàn)關(guān)于小農(nóng)戶的對應(yīng)責(zé)任。

2.3 其他法律中的相關(guān)規(guī)范考察

除了《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定之外，其他相關(guān)法律能否就小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題進(jìn)行有效控制也應(yīng)當(dāng)納入考察范圍，這些法律主要包含《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)藥管理條例》等法律、行政法規(guī)，但前述法律對于這一問題也難以發(fā)揮作用。

《產(chǎn)品質(zhì)量法》將其適用范圍限定為“經(jīng)過加工、制作，用于銷售的產(chǎn)品”，因此，嚴(yán)格意義上而言，小農(nóng)戶直接生產(chǎn)的初級農(nóng)產(chǎn)品并不適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》[19]。而且從政府治理角度而言，“食品質(zhì)量”與“食品安全”是兩個不同的公共治理領(lǐng)域，涉及不同公眾利益的行政目標(biāo)，因而在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理方面也不宜適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定，更無法借此規(guī)范小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營食用農(nóng)產(chǎn)品的行為。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的調(diào)整主要在于農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)環(huán)節(jié)，除對小農(nóng)戶是否取得“經(jīng)營者”資格需要判斷之外，這一環(huán)節(jié)主要由《食品安全法》進(jìn)行調(diào)整且力度較《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》而言相對更大，因而適用《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全進(jìn)行控制意義不大?！掇r(nóng)業(yè)法》作為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，僅就農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題作出政策性規(guī)定，側(cè)重于對農(nóng)民利益與農(nóng)業(yè)發(fā)展的保護(hù)與促進(jìn)，對于小農(nóng)戶及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全義務(wù)與責(zé)任則并未作出細(xì)致規(guī)定，所以無法依據(jù)該法調(diào)整小農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題。國務(wù)院制定的《農(nóng)藥管理條例》對于小農(nóng)戶生產(chǎn)食用農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)范效力也相對有限。該條例未要求使用農(nóng)藥的小農(nóng)戶建立農(nóng)藥使用記錄，難以對小農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中是否違法使用農(nóng)藥實施有效監(jiān)管，也無法對非農(nóng)藥因素導(dǎo)致的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題進(jìn)行規(guī)制。

2.4 小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全控制的制度改革需求

通過上述考察可以發(fā)現(xiàn)，《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》以及其他相關(guān)法律均未能就小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理提供切實有效的制度支持，即便是專門規(guī)制農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》也并未就此作出針對性的適用規(guī)定。實踐中，因小農(nóng)戶違法投放農(nóng)用物資、違法或違規(guī)使用添加物等導(dǎo)致的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題較為突出，但《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的“制度疏漏”致使無法對小農(nóng)戶進(jìn)行有效歸責(zé)，大多只能依據(jù)《農(nóng)藥管理條例》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等法規(guī)執(zhí)行[20]。因此，及時修訂《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》并進(jìn)一步強(qiáng)化小農(nóng)戶在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營過程中的質(zhì)量安全義務(wù)與責(zé)任并實現(xiàn)監(jiān)管對象全覆蓋[21]，將成為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全控制的制度出路。

考慮到《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》本身需要兼顧農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的雙重制度目標(biāo)，致使現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》在立法理念出現(xiàn)“重量輕質(zhì)”的特征，在保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要制度上大都作出鼓勵性、引導(dǎo)性規(guī)定而非強(qiáng)制性規(guī)定。食品安全事件頻發(fā)直接推動《食品安全法》出臺與修改，農(nóng)產(chǎn)品作為食品的直接來源要求《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》既要對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題作出有效回應(yīng)，也需要對《食品安全法》進(jìn)行制度銜接。在這種背景下，修改《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》已列入全國人大年度立法規(guī)劃，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也于2019年啟動《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的修改工作?？梢哉f，借助此次《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的修改工作，通過法律對小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全義務(wù)與責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，將最大程度地控制來自食品安全源頭的威脅。

3 小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全控制的制度路徑分析

3.1 《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》關(guān)于小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量保障的修改要點(diǎn)

按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2019年6月公布的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》，目前主要從強(qiáng)化法律責(zé)任、加強(qiáng)源頭治理和風(fēng)險防范、完善全程監(jiān)管、銜接相關(guān)法律法規(guī)、突出綠色優(yōu)質(zhì)發(fā)展導(dǎo)向等5 個方面開展修訂工作，從當(dāng)前的8 章56 條擴(kuò)充到修訂后的8 章84 條，修訂45 條、新增30 條、保留原法9 條，以此強(qiáng)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的第一責(zé)任，進(jìn)一步完善生產(chǎn)者、經(jīng)營者的生產(chǎn)、經(jīng)營義務(wù)與相應(yīng)責(zé)任。就小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全控制而言，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》的修改要點(diǎn)主要包含以下3 個方面。

3.1.1 明確將小農(nóng)戶納入監(jiān)管范圍

鑒于現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》主要就農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)業(yè)合作社的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全義務(wù)與責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，并未將小農(nóng)戶納入法律調(diào)整范圍[22]，因而實現(xiàn)監(jiān)管對象全覆蓋成為本次《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修改的亮點(diǎn)。該草案第4條明確規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、經(jīng)營者應(yīng)對其生產(chǎn)、經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全負(fù)責(zé)，未就小農(nóng)戶與其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行區(qū)分，從總則上明確小農(nóng)戶應(yīng)對其農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營活動承擔(dān)法律責(zé)任，為后續(xù)對小農(nóng)戶設(shè)定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營義務(wù)、追究相應(yīng)生產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任提供制度依據(jù)。

3.1.2 明確小農(nóng)戶的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營義務(wù)

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》規(guī)定了小農(nóng)戶的諸多生產(chǎn)經(jīng)營義務(wù)，包括農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)依法使用農(nóng)業(yè)投入品義務(wù)（草案第31、32條）、農(nóng)業(yè)投入品廢棄物的回收義務(wù)（草案第26條）、經(jīng)營環(huán)節(jié)依法使用農(nóng)業(yè)投入品和食品添加劑義務(wù)（草案第37條）、開具食用農(nóng)產(chǎn)品合格證與包裝標(biāo)識義務(wù)（草案第40、41條）、接受職能部門監(jiān)督檢查時的協(xié)助與配合義務(wù)（草案第54條）、接受社會監(jiān)督的義務(wù)（草案第57條）以及發(fā)生農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故時的及時報告義務(wù)（草案第60條）。但是，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》在生產(chǎn)經(jīng)營義務(wù)設(shè)定上仍將小農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社等予以區(qū)別對待，例如在內(nèi)控管理、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄、委托或自行檢測、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理制度建設(shè)等方面，僅對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)與農(nóng)民專業(yè)合作社作出了強(qiáng)制性要求，對于小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品的全程監(jiān)管力度相對較弱。

3.1.3 形成較為全面的法律責(zé)任制度體系

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》對不同的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營違法行為設(shè)定了相應(yīng)的行政責(zé)任、刑事責(zé)任、民事責(zé)任，用以規(guī)制農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營行為，通過提升行政處罰力度提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體的違法成本。考慮到小農(nóng)戶與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營主體在生產(chǎn)規(guī)模與責(zé)任承擔(dān)能力方面的差異性，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》在行政責(zé)任承擔(dān)方面設(shè)置了不同的處罰幅度。從目前的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》來看，小農(nóng)戶違反農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營義務(wù)需要承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營有毒有害和嚴(yán)重不符合安全標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)產(chǎn)品責(zé)任、生產(chǎn)經(jīng)營其他不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)產(chǎn)品責(zé)任、違反農(nóng)產(chǎn)品銷售規(guī)定責(zé)任、違法污染傾倒與廢棄物回收責(zé)任、拒絕阻撓檢查責(zé)任、違法開具合格證責(zé)任、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全損害賠償責(zé)任以及食品安全刑事責(zé)任等。

可以發(fā)現(xiàn)，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》不僅將所有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體全部納入到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律責(zé)任體系之中，而且就小農(nóng)戶可能涉及的農(nóng)產(chǎn)品法律責(zé)任進(jìn)行了全方位規(guī)定，促成《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》法律責(zé)任制度的重要發(fā)展。然而在對規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體開展“嚴(yán)格監(jiān)管”與“責(zé)任落實”并重的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的同時，對小農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品法律控制卻走向了“重追責(zé)輕監(jiān)管”的治理趨勢。盡管這種農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全控制的制度路徑差異是當(dāng)前政府農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管能力的客觀反映，但卻與小農(nóng)戶生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的現(xiàn)實情況嚴(yán)重脫節(jié)，并不利于對小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全實現(xiàn)總體控制。

3.2 小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任控制路徑形成的內(nèi)在邏輯

3.2.1 農(nóng)業(yè)職能部門監(jiān)管能力不足是責(zé)任控制路徑的內(nèi)生因素

第一，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理體系并不完備。由于現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》僅就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)與農(nóng)民專業(yè)合作社的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程規(guī)制作出了約束性規(guī)定，因而農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理部門也主要就規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行全程監(jiān)督管理，對于小農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營活動的監(jiān)管基本無暇展開，強(qiáng)化小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營過程的全過程監(jiān)管將對現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理體系造成較大的運(yùn)行壓力。這一定程度歸因于農(nóng)業(yè)部門難以徹底實現(xiàn)從“行業(yè)管理部門”向“行政監(jiān)管部門”的轉(zhuǎn)換，主觀上存在的角色徘徊可能使其無法準(zhǔn)確定位自身部門職責(zé)，影響其劃分“政府與市場、農(nóng)村社會組織之間的行為邊界”[23]，從而限制其農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系的發(fā)展。

第二，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理力量有待提升。目前農(nóng)產(chǎn)品的日常監(jiān)督管理主要由基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢測中心或者農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測站承擔(dān)，但農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理具有專業(yè)性強(qiáng)、工作量大的特點(diǎn)[24]，多數(shù)基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)存在專業(yè)人員儲備不足、專業(yè)水平較低、監(jiān)督管理人手調(diào)動困難等現(xiàn)實挑戰(zhàn)[25]，加之農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管具有范圍廣、鏈條長、環(huán)節(jié)多、主體繁雜等特點(diǎn)[26]，致使基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理能力與監(jiān)督管理工作之間不匹配的矛盾進(jìn)一步激化。

第三，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測技術(shù)手段無法應(yīng)對小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營全程監(jiān)管的需求。目前農(nóng)藥種類與添加劑種類繁多，而農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行檢測僅就常規(guī)農(nóng)藥進(jìn)行，能夠通過常規(guī)技術(shù)檢測的農(nóng)藥品種較少，且例行檢測周期需要半個月甚至更長時間?？焖贆z驗雖然能夠大大縮短檢測周期，但往往在檢測手段落后和技術(shù)手段有限等多重因素影響下難以提供切實有效的檢測結(jié)果[27]。我國地區(qū)發(fā)展不平衡導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理財政投入方面存在較大差異，各地在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測技術(shù)手段方面的差距也相應(yīng)較大，中西部基層地區(qū)在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測技術(shù)與手段方面相對更弱?？梢哉f，農(nóng)業(yè)職能部門受農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管能力與技術(shù)制約影響其推動農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全制度路徑變遷的改革動力，在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂中仍舊依循了“抓大放小”、結(jié)果導(dǎo)向的責(zé)任控制路徑對小農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行規(guī)制。

3.2.2 小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的特殊性是責(zé)任控制路徑的產(chǎn)業(yè)原因

一方面，我國雖然地域遼闊，但人口眾多，耕地面積相對稀缺，導(dǎo)致我國人均耕地面積較低，耕地資源稟賦形成小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的路徑依賴。盡管近年來我國農(nóng)業(yè)組織化發(fā)展迅速，但是并沒有改變小規(guī)模生產(chǎn)與流通的基本格局，在短期內(nèi)通過農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等取代小規(guī)模農(nóng)戶并不現(xiàn)實[28]，這種分散的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)管改革造成巨大阻礙。

另一方面，小農(nóng)戶文化水平普遍不高，截至2016年，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員高中或中專以上學(xué)歷的比例不到10%，大部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員僅有小學(xué)或者初中學(xué)歷，且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員年齡結(jié)構(gòu)以中老年為主，35 歲以下的生產(chǎn)經(jīng)營人員不足20%[6]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員低學(xué)歷與老齡化的現(xiàn)實限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全意識與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)能力提升，加之上游產(chǎn)業(yè)或者規(guī)模企業(yè)為了自身利益不斷降低采購價格、轉(zhuǎn)嫁農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全義務(wù)與責(zé)任等，將成本與風(fēng)險壓力逐漸下放，致使小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營成本與風(fēng)險的逐年提升，小農(nóng)戶只能夠依靠粗放式生產(chǎn)并憑借低價優(yōu)勢扎根于低收入群體和低收入地區(qū)市場來維持其生產(chǎn)生活[29]。面對復(fù)雜的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展問題交織促成的小農(nóng)戶“重量輕質(zhì)”生產(chǎn)經(jīng)營思維與落后的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)，進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營的全過程監(jiān)管確實存在現(xiàn)實難題。

3.2.3 法律責(zé)任影響生產(chǎn)經(jīng)營行為成為責(zé)任控制路徑的法理依據(jù)

國家通過制定法律并系統(tǒng)使用明確的行為規(guī)則、有計劃地使用制裁以維系規(guī)則以及由特定的人員來制定、解釋和執(zhí)行規(guī)則實現(xiàn)社會控制[30]。行為規(guī)則與法律后果是法律規(guī)范凝集成的法律制度的核心要素，行為規(guī)則體現(xiàn)法律義務(wù)，法律義務(wù)鏈接法律責(zé)任[31]。盡管行為規(guī)則本身并不包含不利后果，但法律責(zé)任規(guī)范有效強(qiáng)化行為規(guī)范的效力，保證法律得到遵守與執(zhí)行，是法律得以從法律規(guī)則走向法律實效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[32]。“行為規(guī)則——法律責(zé)任”之間的因果邏輯反映法律規(guī)范對于行為主體的行為的肯定或否定評價，通過法律責(zé)任威嚇法律義務(wù)履行、并對違反法律義務(wù)的行為施加制裁，實現(xiàn)法律的社會控制功能。在食品藥品安全形勢嚴(yán)峻的當(dāng)下，通過強(qiáng)化責(zé)任規(guī)范經(jīng)營行為成為《食品安全法》、《藥品管理法》提升處罰力度的重要邏輯基礎(chǔ)，也為《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》通過“責(zé)任——行為”反向傳導(dǎo)機(jī)制來規(guī)范小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營活動、為實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障提供基本思路。

3.3 小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任控制路徑的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

3.3.1 小農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全案件舉證難度較大，追責(zé)成本相對較高

食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的特殊性決定如果無法在生產(chǎn)經(jīng)營過程中貫徹《食品安全法》確立的全程監(jiān)管理念[33]，其危害往往只能在消費(fèi)環(huán)節(jié)才能體現(xiàn)。按照目前的歸責(zé)要求，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題進(jìn)行追責(zé)必須具備農(nóng)產(chǎn)品不法生產(chǎn)經(jīng)營行為、主觀過錯、農(nóng)產(chǎn)品危害結(jié)果以及生產(chǎn)經(jīng)營行為與危害結(jié)果之間的因果聯(lián)系等要件，但由于農(nóng)產(chǎn)品危害的隱蔽性、滯后性及受害者的個體差異性等原因，致使農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全案件面臨巨大的舉證挑戰(zhàn)，對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行追責(zé)不僅需要技術(shù)支持，還需要付諸巨大的時間與物質(zhì)成本。從消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)人身健康受到損害到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的原因證實，再到對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者責(zé)任的追究，除非農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題已經(jīng)導(dǎo)致大規(guī)模食品安全事件，否則無論是否啟動農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全民事、行政或是刑事責(zé)任程序，都存在責(zé)任追究上的高額成本與不確定性。

3.3.2 小農(nóng)戶質(zhì)量安全責(zé)任承擔(dān)能力有限，法律實效容易弱化

近年來我國農(nóng)村貧困人口總數(shù)和貧困發(fā)生率均逐年下降，農(nóng)村居民人均可支配收入穩(wěn)步上升，但人均可支配收入絕對值并不高，如2018年農(nóng)村居民人均可支配收入14 617 元，僅為城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的1/3左右[34]。按照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》的行政處罰規(guī)定，對于生產(chǎn)經(jīng)營不符合或者嚴(yán)重不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品的，縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對小農(nóng)戶最高可處以5 000～10 000 元的罰款，對于因農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全造成損失的，小農(nóng)戶還應(yīng)依據(jù)《食品安全法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等法律承擔(dān)相應(yīng)的損害賠償責(zé)任。然而，基于家庭經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)依舊是中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的鮮明特征[35]，對于絕大多數(shù)小農(nóng)戶而言，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營收入是其家庭收入的主要來源及其賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)?；诮Y(jié)果導(dǎo)向的責(zé)任控制模式似乎能夠通過法律責(zé)任的威嚇作用阻止行為主體的不法生產(chǎn)經(jīng)營行為，但當(dāng)法律所影響的人本身的經(jīng)濟(jì)能力有限時，即使是最有效的強(qiáng)制和懲罰手段也會變得束手無策，這是法律強(qiáng)制力在經(jīng)濟(jì)生活中的限制[36]。如果無法在小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營過程中提升其農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障能力，而是寄希望于法律責(zé)任追究來規(guī)范其生產(chǎn)經(jīng)營行為，那么當(dāng)責(zé)任大到完全超出小農(nóng)戶客觀承擔(dān)能力時，這種責(zé)任就會形同虛設(shè)[37]，無法使法律規(guī)范產(chǎn)生治理實效，甚至容易導(dǎo)致小農(nóng)戶的抵制與反抗，引發(fā)社會矛盾。

3.3.3 側(cè)重責(zé)任控制路徑關(guān)乎農(nóng)民生存發(fā)展，存在隱形倫理沖突

新中國成立后我國國有工業(yè)體系建立主要依賴于農(nóng)業(yè)積累，國家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”取得農(nóng)業(yè)剩余以發(fā)展城市工業(yè)，農(nóng)民只有勉強(qiáng)溫飽的“口糧”，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大后的城鄉(xiāng)人口流動障礙致使農(nóng)民無法享受工業(yè)化果實[38]。改革開放后城市工業(yè)技術(shù)、資本及市場逐漸向農(nóng)村擴(kuò)散并使農(nóng)村出現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)與農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)分化，也因此導(dǎo)致鄉(xiāng)村農(nóng)民貧富差距的出現(xiàn)與擴(kuò)張。而今政府又通過土地“剪刀差”的“低征收高轉(zhuǎn)讓”獲取“土地財政”，讓農(nóng)業(yè)、農(nóng)村反哺工業(yè)、城市以實現(xiàn)工業(yè)化、推進(jìn)城鎮(zhèn)化[29]。保障社會公平是中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的特色目標(biāo)，農(nóng)民通過農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營已是農(nóng)民維持生計的最后的退路，如果讓在市場上獲利很少的農(nóng)民承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重責(zé)，既不現(xiàn)實也有失公正[39]?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》在小農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)缺少必要的支持，但卻嚴(yán)加要求小農(nóng)戶的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任，這實際是將國家對農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)督成本與規(guī)模產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全控制成本全部轉(zhuǎn)嫁給小農(nóng)戶，由知識最匱乏、技術(shù)最落后、財力最微薄的小農(nóng)戶承擔(dān)最終的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任，這種法律制度上的責(zé)任配置可能危及小農(nóng)戶的生存發(fā)展，也一定程度上背離社會公平價值，致使法律與農(nóng)業(yè)發(fā)展形成隱形的倫理沖突。

3.4 小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理路徑轉(zhuǎn)型：從責(zé)任控制走向全程控制

法律責(zé)任是對違法者的事后制裁，也是對受害者的事后補(bǔ)救。有限的生產(chǎn)能力與經(jīng)濟(jì)能力決定小農(nóng)戶無法有效回應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律責(zé)任對生產(chǎn)經(jīng)營行為的制度引導(dǎo)目的，“重量輕質(zhì)”的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)觀念難以因為《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的責(zé)任規(guī)定而被小農(nóng)戶有效消化。特別是在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量危害存在隱蔽性、不確定性、累積性與消費(fèi)者個體差異性的情況下，依托責(zé)任控制機(jī)制只能規(guī)制少數(shù)違法行為，絕大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營行為或者未被發(fā)現(xiàn)，或者因追責(zé)成本過高、舉證難度過大而被放任，致使絕大多數(shù)實施違法生產(chǎn)經(jīng)營行為的小農(nóng)戶無法得到應(yīng)有的法律制裁，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的初衷無法實現(xiàn)，大量不符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品仍將不斷涌上餐桌。

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》對小農(nóng)戶的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)經(jīng)營行為實行責(zé)任控制而非過程控制，主要是基于政府行政成本考慮，但若不及時轉(zhuǎn)變小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理路徑，而是將政府行政成本通過制度轉(zhuǎn)化為消費(fèi)者民事追責(zé)成本、小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營違法成本以及全社會的健康成本，必將得不償失。因而，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》應(yīng)調(diào)整小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的治理路徑，從結(jié)果導(dǎo)向責(zé)任控制走向生產(chǎn)經(jīng)營全程控制，使小農(nóng)戶在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營過程中不僅得到充分監(jiān)管，更能得到有效支持，從而最大程度地防止小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品，也有利于避免執(zhí)法過程中可能發(fā)生的社會矛盾。

4 小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律治理路徑優(yōu)化

4.1 進(jìn)一步強(qiáng)化小農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營活動全程監(jiān)管

目前《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》已經(jīng)將小農(nóng)戶完全納入農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任體系之中，但對于小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)過程監(jiān)管的規(guī)定較為原則，需要通過強(qiáng)化政府的監(jiān)管責(zé)任、細(xì)化小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營義務(wù)加以落實。

第一，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》強(qiáng)制要求農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄，但對小農(nóng)戶建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄的態(tài)度是“鼓勵”而非強(qiáng)制性要求。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄能夠反映農(nóng)產(chǎn)品的種養(yǎng)狀況、農(nóng)業(yè)投入品的種類與用量及病蟲害防治情況，有利于農(nóng)業(yè)管理部門對小農(nóng)戶開展有效監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)、阻止其農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營違法行為，也是農(nóng)產(chǎn)品可追溯體系得以順暢運(yùn)行的基礎(chǔ)。強(qiáng)制性農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄與鼓勵性農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄并存的現(xiàn)實可能會產(chǎn)生至少兩方面的負(fù)面效果：1）導(dǎo)致部分農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄形式化，其原因在于我國多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的具體生產(chǎn)活動還是承包到戶，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織也是由農(nóng)戶組成[40]，其農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄很大程度上依賴于農(nóng)戶的生產(chǎn)記錄，容易出現(xiàn)記錄內(nèi)容不規(guī)范、不全面，甚至是存在消極對待生產(chǎn)記錄、為應(yīng)付檢查而記錄的情況[41]。2）農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量溯源的復(fù)雜化，由于小農(nóng)戶在建立和保存農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄義務(wù)上不存在強(qiáng)制性義務(wù)，在日常生產(chǎn)中又極少主動進(jìn)行生產(chǎn)記錄，從而產(chǎn)生了農(nóng)產(chǎn)品由于農(nóng)業(yè)投入品不當(dāng)使用造成的農(nóng)產(chǎn)品缺陷上的舉證困難和農(nóng)產(chǎn)品的溯源困境[42]。因此，有必要要求作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本單元的小農(nóng)戶建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄，將《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄義務(wù)覆蓋到所有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者。考慮到小農(nóng)戶由于年齡、文化水平以及兼業(yè)等因素導(dǎo)致其履行農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄義務(wù)存在困難，應(yīng)通過簡化記錄形式、聘任農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全聯(lián)絡(luò)員（協(xié)調(diào)員）、提升對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄重要性的宣傳力度、加強(qiáng)對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄的培訓(xùn)、加大對不規(guī)范記錄行為的懲罰力度等匹配制度加以落實[43]。

第二，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》要求農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社自行或者委托檢測機(jī)構(gòu)對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況進(jìn)行檢測且合格后才能進(jìn)入銷售渠道，同樣排除了對小農(nóng)戶的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測義務(wù)。但在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)背景下，小農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場的渠道多樣，不僅可以通過普通農(nóng)貿(mào)市場進(jìn)行銷售，還可以通過對接企業(yè)甚至是通過電商渠道直接面向全國消費(fèi)者。在農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)出現(xiàn)重大革命的背景之下，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》必須要對小農(nóng)戶銷售農(nóng)產(chǎn)品之前的質(zhì)量安全檢測義務(wù)作出明確規(guī)定。具體操作中，應(yīng)由各地按照當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定農(nóng)產(chǎn)品銷售前質(zhì)量安全檢測管理制度，分類細(xì)化自行檢測規(guī)則與委托檢測規(guī)則，對于規(guī)模較小、需求不大的小農(nóng)戶委托檢測，可以考慮采用村集體統(tǒng)一委托第三方檢測機(jī)構(gòu)的模式，由農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全聯(lián)絡(luò)員（協(xié)調(diào)員）匯總檢測需求并轉(zhuǎn)達(dá)至檢測機(jī)構(gòu)，由第三方檢測機(jī)構(gòu)不定期下鄉(xiāng)實施檢測。

第三，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》第77條確立的責(zé)任約談制度從文義上理解應(yīng)適用于所有農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者和經(jīng)營者，但該條規(guī)定的約談對象則限于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、經(jīng)營者的“法定代表人或主要負(fù)責(zé)人”，對于個體農(nóng)戶或者農(nóng)民個人是否納入約談對象并不明確。從強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品活動全程監(jiān)管的角度而言，將小農(nóng)戶這一農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體明確納入責(zé)任約談制度的適用范圍具有必要性。考慮到小農(nóng)戶量大、分散的特點(diǎn)，按照現(xiàn)行草案第77條的規(guī)定，統(tǒng)一由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門落實責(zé)任約談存在現(xiàn)實困難，可以考慮將對小農(nóng)戶的責(zé)任約談下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)或下屬事業(yè)單位實施，具體可由《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》在立法中授權(quán)各地出臺責(zé)任約談制度予以落實。據(jù)此，可以將《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》第77條調(diào)整為“對存在重大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全隱患或未落實農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、經(jīng)營者，縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門可以對其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人或農(nóng)民個人進(jìn)行責(zé)任約談?？h級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)當(dāng)建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任約談管理制度”。

4.2 細(xì)化農(nóng)業(yè)幫扶制度、提升小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障能力

小農(nóng)戶的天然脆弱性是一種客觀現(xiàn)實[44]，文化素質(zhì)較低、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力不足以及與外部市場的信息不對稱等因素是導(dǎo)致其生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的主要原因，若能夠通過制度安排提升其質(zhì)量安全保障能力，則能有效緩解當(dāng)前的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全危機(jī)?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》通過一系列制度安排用以提升農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、經(jīng)營者的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全意識，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營技能提升，如第11條規(guī)定“鼓勵和支持生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品”，第12條規(guī)定“國家支持農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全科學(xué)技術(shù)研究，推行科學(xué)的質(zhì)量安全管理方法，推廣先進(jìn)安全的生產(chǎn)技術(shù)”，第13條規(guī)定“各級人民政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全知識的宣傳……引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、經(jīng)營者加強(qiáng)質(zhì)量安全管理”，第33條規(guī)定“縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)……引導(dǎo)農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)者、經(jīng)營者對農(nóng)業(yè)投入品使用開展技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)”，第34條規(guī)定“農(nóng)業(yè)科研教育機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者質(zhì)量安全知識和技能的培訓(xùn)”，第35條規(guī)定“國家實施農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志保護(hù)制度。鼓勵農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體選用優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品品種，采用綠色生產(chǎn)技術(shù)和全程質(zhì)量控制技術(shù)，提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，發(fā)展綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品公共品牌”。

可以發(fā)現(xiàn)，上述規(guī)定以引導(dǎo)性和激勵性的制度安排為主，目的在于通過農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體的主觀能動性實現(xiàn)制度引導(dǎo)效果，但引導(dǎo)與激勵效果的實現(xiàn)受到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體自身能力的限制。規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者具有一定的資金、技術(shù)與市場基礎(chǔ)，同時也具有一定的融資與公關(guān)能力，能在一定程度上利用政策導(dǎo)向推動農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營向綠色、品質(zhì)轉(zhuǎn)型。小農(nóng)戶本身的素質(zhì)與能力決定其難以在缺乏外部現(xiàn)實支持的情況下實現(xiàn)明顯的產(chǎn)量與品質(zhì)裂變，也就是說，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者不加區(qū)分地作出政策性、宣示性的扶持規(guī)范并不足以為小農(nóng)戶提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提供有力支持，必須通過細(xì)化制度安排落實農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全幫扶制度。

因而，可以在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》第34條后增加一款作為第二款，具體表述為：“國家應(yīng)對個體農(nóng)戶提供質(zhì)量安全法律與知識的宣傳教育，加強(qiáng)對使用農(nóng)業(yè)投入品、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測、綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品培養(yǎng)技術(shù)以及農(nóng)產(chǎn)品市場對接的培訓(xùn)，具體實施辦法由國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門會同有關(guān)部門制定”。通過這一法律授權(quán)，推動農(nóng)業(yè)部門加強(qiáng)小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全幫扶實施制度出臺，向小農(nóng)戶及時傳遞技術(shù)資料、宣傳資料與優(yōu)質(zhì)優(yōu)價信息[45]，有效提升小農(nóng)戶的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全意識與優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力。

4.3 為農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)融入小農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)提供制度契機(jī)

我國已基本形成主體多元的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)模式在實踐中不斷創(chuàng)新[46]。在小農(nóng)戶對接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過程中加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)有利于小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營能力提升與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障。鑒于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營不同環(huán)節(jié)都可能存在質(zhì)量安全挑戰(zhàn)，而小農(nóng)戶由于自身技術(shù)或者生產(chǎn)經(jīng)營能力限制無法勝任或者基于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全考慮需要借助農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)彌補(bǔ)自身不足的[47]，則應(yīng)當(dāng)從立法上為農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)融入小農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提供制度契機(jī)。例如高毒或高風(fēng)險農(nóng)藥、獸藥的使用既可能對食用農(nóng)產(chǎn)品造成一定的質(zhì)量安全隱患，也可能對農(nóng)業(yè)投入品使用者構(gòu)成安全風(fēng)險，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的介入能夠消除潛在的食用農(nóng)產(chǎn)品安全隱患，也能夠通過及時回收并妥善處置農(nóng)業(yè)投入品的包裝物及廢棄物以防止對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地造成污染。

基于農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面的可能，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》可以在總則第14條之后新增一條：“鼓勵農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)機(jī)構(gòu)參與食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障工作”，為農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)機(jī)構(gòu)有效參與提供制度空間。

4.4 形成鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全自治體系補(bǔ)足政府監(jiān)管能力短板

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管能力不足與監(jiān)管成本高企是我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的現(xiàn)實因素，也是我國尚未將小農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營活動納入全程監(jiān)管的重要原因，這就需要從《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》所確立的自上而下的治理方式走向多種治理路徑相結(jié)合的多中心治理模式。多中心治理路徑并未對自下而上或自上而下治理模式的優(yōu)劣進(jìn)行判斷[48]，其合理性在于通過采用國家層面、區(qū)域?qū)用?、地方層面以及基層社區(qū)相互嵌套的多中心治理方式克服單獨(dú)采用自上而下的集中式治理模式或自下而上的分散式治理模式所存在的弊端。特別是在自上而下的治理模式成本過高或者效果不彰顯的現(xiàn)實之下，強(qiáng)有力的地方自治單位可以通過實際努力和當(dāng)?shù)刭Y源動員當(dāng)?shù)厝嗣駚韺崿F(xiàn)中央政府的努力目標(biāo)[49]。鄉(xiāng)村秩序是我國古老農(nóng)業(yè)文明的重要組成，鄉(xiāng)村社會主要通過民間自發(fā)形成的傳統(tǒng)習(xí)俗、鄉(xiāng)規(guī)民約、宗族文化等非制度性的規(guī)范來自我整合和治理，發(fā)揮著維護(hù)社會基本秩序和穩(wěn)定的功能[50]。

因而，在涉及農(nóng)業(yè)的立法中需要充分認(rèn)識到本土鄉(xiāng)村制度是一種重要的“社會資本”，并將其融入到新的制度設(shè)計之中[51]?？梢钥紤]建立鄉(xiāng)村甚至是村內(nèi)生產(chǎn)大隊一級的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全聯(lián)絡(luò)員、協(xié)調(diào)員或監(jiān)督員，幫助并指導(dǎo)本單元小農(nóng)戶正確使用農(nóng)業(yè)投入品、建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄、聯(lián)絡(luò)農(nóng)產(chǎn)品銷售前的質(zhì)量安全檢測、協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)主管部門對小農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全日常監(jiān)管工作等事宜?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（修訂草案）》可以在總則中作出“國家鼓勵鄉(xiāng)村基層單位開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全自治管理，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全自治管理制度，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、經(jīng)營者交流合作，共同提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障水平”的規(guī)定，以便通過鄉(xiāng)村基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全自治體系補(bǔ)足政府對小農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的短板，完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體系。