邱 敏

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院旅游與酒店管理學(xué)院，湖北 武漢430205）

自黨的十八大明確提出生態(tài)文明建設(shè)的總體要求以來，國家公園體制建設(shè)被列為我國生態(tài)文明體制改革的重點(diǎn)任務(wù)。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院對國家公園體制試點(diǎn)工作的總體部署，我國已在12個省份建立了10個國家公園體制試點(diǎn)。截至2020年，國家公園體制試點(diǎn)已進(jìn)入評估驗(yàn)收階段，為了加強(qiáng)國家公園建設(shè)、保護(hù)、管理的法治保障，國家公園立法工作刻不容緩。

目前，我國國家公園還處于建設(shè)初期，國家公園建設(shè)也還處于摸索階段，尚未有專門的法律法規(guī)規(guī)范國家公園的保護(hù)管理工作。2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》），指出要“在明確國家公園與其他類型自然保護(hù)地關(guān)系的基礎(chǔ)上，研究制定有關(guān)國家公園的法律法規(guī)”。2018年，國家公園法被列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃第二類立法項目，國家林草局也對國家公園立法工作高度重視，組織開展了成立工作專班、聘請專業(yè)團(tuán)隊、深入實(shí)地調(diào)研、組織草案編制、廣泛征求意見等一系列工作。目前，國家公園法的編制已進(jìn)入修改完善階段，但仍存在著國家公園法與自然保護(hù)地法及其他相關(guān)法律法規(guī)的關(guān)系不清晰、配套性法規(guī)不完善等問題。本文將在分析國家公園立法現(xiàn)狀及存在問題的基礎(chǔ)上，對完善國家公園的立法工作提出建議。

一、我國國家公園立法現(xiàn)狀

國家公園是我國自然保護(hù)地體系的主體，我國目前尚未有關(guān)于自然保護(hù)地和國家公園的專門立法。作為自然資源和文化資源保護(hù)最高層級的母法，我國《憲法》存在著與自然保護(hù)地和國家公園最接近、具有統(tǒng)領(lǐng)所有類型自然保護(hù)地的相關(guān)條款，如《憲法》第九條、第二十二條、第二十六條就明確規(guī)定，我國的水流、森林等自然資源及文化遺產(chǎn)資源均為國家所有，國家應(yīng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和珍稀動植物，保障自然資源的合理利用，改善人民生活環(huán)境。這些規(guī)定成為了制定國家公園法律法規(guī)的基本依據(jù)。

2015年，國家發(fā)改委會同中央編辦、原林業(yè)局等13個部門聯(lián)合印發(fā)了《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳相繼印發(fā)《總體方案》《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）等多個政策文件。至此，我國國家公園體制建設(shè)的頂層設(shè)計基本完成。與政策上“自上而下，中央驅(qū)動”的模式不同，當(dāng)前我國國家公園的立法呈現(xiàn)出“一園一法，地方主導(dǎo)”的特點(diǎn)。[1]2014年1月，云南普達(dá)措國家公園開始施行《香格里拉普達(dá)措國家公園保護(hù)管理條例》；2017年8月，我國首個國家公園地方性法規(guī)——《三江源國家公園條例（試行）》正式施行；2017年11月，湖北省第十二屆人大常務(wù)委員會、福建省第十二屆人大常務(wù)委員會分別審議通過了《神農(nóng)架國家公園保護(hù)條例》《武夷山國家公園條例（試行）》；《南山國家公園管理辦法》《海南熱帶雨林國家公園條例（試行）》也分別于2020年5月和10月發(fā)布實(shí)施；其他幾個試點(diǎn)國家公園的地方條例或管理辦法也正在制定或?qū)徸h修改過程中。同時，各個國家公園還會同地方政府針對生態(tài)保護(hù)、自然資源管理監(jiān)測、宣傳教育、特許經(jīng)營、社區(qū)發(fā)展等制定了相應(yīng)的管理辦法、實(shí)施方案或標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

除此之外，《環(huán)境保護(hù)法》《野生動物保護(hù)法》《文物保護(hù)法》《自然保護(hù)區(qū)條例》等環(huán)境、文化以及保護(hù)地領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)都具有與國家公園相關(guān)的條文。這些法律法規(guī)及其條文也成為我國國家公園立法過程中的重要參考依據(jù)。

二、我國國家公園立法存在的問題

（一）國家公園相關(guān)立法位階較低

缺少統(tǒng)一的國家層面的上位法作為指導(dǎo)依據(jù)，將會給國家公園的建設(shè)、保護(hù)和管理造成很大阻礙。盡管我國《憲法》的相關(guān)條款對國家責(zé)任、環(huán)保義務(wù)、資源權(quán)屬等問題作出了明確規(guī)定，但是《憲法》并不能從細(xì)節(jié)方面對國家公園作出詳細(xì)規(guī)范。而《環(huán)境保護(hù)法》《自然保護(hù)區(qū)條例》等法律法規(guī)也缺乏較強(qiáng)的針對性，對國家公園的相關(guān)規(guī)定不夠具體。同時，“一園一法”模式下出臺的地方層面的各國家公園試點(diǎn)條例或管理辦法法律位階比較低，難以對國家公園的概念、原則、管理體制等綱領(lǐng)性問題及公園建設(shè)過程中面臨的共性問題作出統(tǒng)一規(guī)定。

（二）尚未建立完善的法規(guī)體系

建立統(tǒng)一、規(guī)范的國家公園法規(guī)體系對國家公園的更好保護(hù)和管理至關(guān)重要。目前我國國家公園領(lǐng)域的法規(guī)制度主要包括自然、文化、環(huán)境等領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)以及試點(diǎn)條例、管理辦法等。其中，自然、文化、環(huán)境等領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)對國家公園的針對性不強(qiáng)，而各國家公園的試點(diǎn)條例、管理辦法等法律層級較低，每個國家公園各自為政，難以形成統(tǒng)一的法規(guī)體系。

（三）缺乏社會公眾的廣泛參與

作為國家公園體制建設(shè)中的重點(diǎn)任務(wù)，國家公園的立法需要多方利益主體的加入。當(dāng)前，我國國家公園的立法主要以國家林草局牽頭，委托相關(guān)領(lǐng)域的高等院?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)開展有關(guān)工作，試點(diǎn)單位、基層工作人員、社區(qū)居民、社會組織、相關(guān)企業(yè)以及訪客等利益主體參與不足。

三、完善我國國家公園立法的對策建議

自1872年美國建立第一個國家公園——“黃石國家公園”以來，全球近200個國家和地區(qū)建立了國家公園體系。國家公園保護(hù)得比較好的國家都非常重視立法工作，不僅采用高位階的專門法律進(jìn)行規(guī)范，還針對管理體制、土地權(quán)屬、分區(qū)管理、特許經(jīng)營等建立了各具特色的法規(guī)體系。在借鑒其他國家已有立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，應(yīng)在立法理念、高位法制定、法規(guī)體系構(gòu)建以及公眾參與等方面對我國國家公園立法進(jìn)一步完善。

（一）明確“生態(tài)保護(hù)第一”的國家公園立法理念

立法理念的確定是國家公園立法工作開展的前提。德國在其1976年頒布的《聯(lián)邦自然保護(hù)法》中明確指出，德國國家公園的主要目標(biāo)在于維持公園的自然生態(tài)演替過程，保護(hù)重要的動植物生境。俄羅斯在《聯(lián)邦特別自然保護(hù)區(qū)域法》中也規(guī)定，俄羅斯國家公園等自然保護(hù)地的首要管理目標(biāo)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)。[2]

國家公園是我國自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最豐富的部分，設(shè)立主要目的是對國家重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)。因此，我國國家公園的立法應(yīng)以生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)為目標(biāo)，通過國家公園立法，明確國家公園保護(hù)管理的目的、原則及體制，增強(qiáng)國家公園“生態(tài)保護(hù)第一”的理念，構(gòu)建國家公園生態(tài)保護(hù)體系，提高社會公眾的生態(tài)保護(hù)意識，強(qiáng)化國家公園生態(tài)保護(hù)的效能。

（二）提高立法層次

國家公園保護(hù)管理做得比較好的國家基本都從國家或地區(qū)層面出臺了高位階國家公園法，確保國家公園的管理有法可依。1930年，加拿大頒布了國家公園領(lǐng)域唯一一項由聯(lián)邦立法確定的《加拿大國家公園法》，為加拿大國家公園的建設(shè)提供了完善的法律保障；而英國也早在1949年就制定并實(shí)施了國家公園法，為國家公園建設(shè)提供了系統(tǒng)的法律規(guī)范。[3]

我國的國家公園是具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)，與傳統(tǒng)的自然保護(hù)區(qū)或風(fēng)景名勝區(qū)相比，其保護(hù)要求更嚴(yán)格，因此，已有的《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等法律法規(guī)并不能完全適用于國家公園。我國應(yīng)以《總體方案》《指導(dǎo)意見》等中央文件為依據(jù)，不斷總結(jié)地方立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在明確國家公園概念界限的基礎(chǔ)上，從國家層面制定出臺我國國家公園的專項特別法——國家公園法，明確我國國家公園保護(hù)管理的原則、對象、體制機(jī)構(gòu)，建立國家公園的規(guī)劃層級與設(shè)立程序，并對國家公園的生態(tài)保護(hù)、資源利用及監(jiān)督管理等進(jìn)行規(guī)范。

（三）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家公園法與其他相關(guān)法律法規(guī)之間的關(guān)系

在國家公園的立法過程中，應(yīng)加強(qiáng)國家公園法規(guī)與其他相關(guān)法規(guī)之間的銜接和協(xié)調(diào)。首先，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家公園法與自然保護(hù)地法的關(guān)系?！吨笇?dǎo)意見》提出“加快推進(jìn)自然保護(hù)地相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)，推動制定出臺自然保護(hù)地法”。自然保護(hù)地法屬于自然保護(hù)地領(lǐng)域綜合性基本法，而國家公園法屬于單項特別法，二者之間是什么關(guān)系，是否非此即彼，需要進(jìn)行深入分析與研究。國家公園的立法目的在于加強(qiáng)國家公園的管理及其自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。2020年是國家公園體制試點(diǎn)收官之年，年底將正式設(shè)立一批國家公園，國家公園設(shè)立后的建設(shè)、保護(hù)與管理亟需法律支撐。因此，應(yīng)在整個自然保護(hù)地體系構(gòu)建的背景下統(tǒng)籌謀劃國家公園的立法工作，并在立法原則、國家公園概念界定、產(chǎn)權(quán)管理、機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管執(zhí)法等方面有針對性地設(shè)計適用于我國國家公園的特殊性規(guī)范。[4]

其次，國家公園的立法與執(zhí)法還應(yīng)與《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《土地法》《文物保護(hù)法》等進(jìn)行銜接，使各個法規(guī)之間形成相互支撐的體系。如新西蘭目前就已制定了《野生動物法》《保護(hù)區(qū)法》《國家公園法》《海洋保護(hù)區(qū)法》《資源管理法》等系列保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理法律法規(guī)，其《國家公園法》在結(jié)構(gòu)、內(nèi)容等方面與《野生動物法》《保護(hù)區(qū)法》等進(jìn)行了很好的銜接。[5]因此，在我國國家公園的立法過程中，應(yīng)深入學(xué)習(xí)、研究已有的中央政策文件及相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家公園法與其他相關(guān)法律法規(guī)之間的關(guān)系，推進(jìn)我國國家公園立法工作的順利開展。

（四）完善法規(guī)體系

很多國家針對國家公園的保護(hù)管理、經(jīng)費(fèi)管理、人員管理、特許經(jīng)營等制定了詳盡的規(guī)章制度。部分國家就制定了多部針對國家公園體系的國會立法及規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行命令，其國家公園的保護(hù)管理由聯(lián)邦法案、相關(guān)行政命令、規(guī)章、公告、條例等構(gòu)成了較為完整的法規(guī)體系，確立了一個緊緊圍繞“國家公園”的法律文件群，并形成了多種法律相互補(bǔ)充、相互制約的平衡型架構(gòu)。[6]

我國《立法法》中規(guī)定，規(guī)范性法律文件主要分為憲法、法律、行政法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等幾類。根據(jù)這一分類標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)在綜合性自然保護(hù)地法或自然保護(hù)地基本法基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)以及國際公約等，制定國家公園專項法律，即國家公園法。同時，以國家公園法為專項法，按照事權(quán)劃分梳理、編制國家公園規(guī)劃及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，制定國家公園相關(guān)行政法規(guī)及各國家公園條例、管理制度、管理辦法等，最終構(gòu)建一個涵蓋“綜合性自然保護(hù)地法——國家公園專項法——國家公園規(guī)劃與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系——國家公園行政法規(guī)——各公園條例——地方管理制度、管理辦法等”多個層級，并與相關(guān)法律法規(guī)及國際公約保持銜接協(xié)調(diào)的國家公園法規(guī)體系。

（五）建立公眾參與長效機(jī)制

國外國家公園管理經(jīng)驗(yàn)表明，廣泛的公眾參與是國家公園保護(hù)管理的重要支撐。如由于英國公園土地大部分為私人所有，在國家公園管理過程中就形成了以政府為主導(dǎo)、非政府組織及社區(qū)居民參與多元共治的良好局面，其公園管理局在制定、施行任何規(guī)劃或決策時都需聽取多方主體的意見建議，而多方利益主體的共同參與不僅有助于更好地保障公民的權(quán)利，也有助于減少國家公園在建設(shè)和管理過程中可能面臨的保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾。[7]

我國國家公園的設(shè)立、建設(shè)、運(yùn)行、保護(hù)及管理都應(yīng)遵循“國家主導(dǎo)、共同參與”的原則。國家公園立法是國家公園體制建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，國家公園法需明確規(guī)范國家公園的功能定位、管理原則、事權(quán)劃分、生態(tài)保護(hù)、資源管理、科普宣教、公眾參與、法律責(zé)任等事項，這些事項均與社區(qū)居民及其他利益主體息息相關(guān)。因此，我國國家公園立法也應(yīng)建立政府、社區(qū)、企業(yè)、社會組織和其他公眾共同參與的長效機(jī)制，通過多種渠道積極聽取試點(diǎn)單位、基層工作人員、社區(qū)居民、社會組織、相關(guān)企業(yè)以及訪客等多方利益主體的意見建議。同時，通過立法工作的參與，也有助于提高社會公眾對國家公園的認(rèn)識和了解，增強(qiáng)社會公眾參與國家公園保護(hù)和管理的積極性。[8]

四、結(jié)語

目前，我國國家公園的立法工作已正式啟動，并受到了有關(guān)部門的高度重視，但仍然存在著國家公園相關(guān)立法位階較低、尚未建立完善的法規(guī)體系、缺乏社會公眾的廣泛參與等問題。為了推進(jìn)我國國家公園的立法進(jìn)程，完善我國國家公園法規(guī)體系，首先，應(yīng)在對國家公園的概念進(jìn)行清晰界定的基礎(chǔ)上，明確“生態(tài)保護(hù)第一”的國家公園立法理念，提高立法層次，從國家層面制定出臺專項特別法，即國家公園法；其次，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家公園法與其他相關(guān)法律法規(guī)之間的關(guān)系，構(gòu)建完善的國家公園法規(guī)體系，細(xì)化法規(guī)內(nèi)容，增強(qiáng)法規(guī)的可操作性；最后，還應(yīng)建立公眾參與的長效機(jī)制，鼓勵公眾積極參與立法工作，以推動中國特色國家公園體制建設(shè)及國家公園的保護(hù)與管理。