楊慶楠，徐金忠，李志飛

(黑龍江省水利科學(xué)研究院水土保持研究所，黑龍江省水土保持重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，黑龍江 哈爾濱 150070)

退耕還林還草是改善生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境、搞好林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、調(diào)整農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)、踐行“綠水青山就是金山銀山”的重要舉措[1]。自1999年啟動(dòng)退耕還林還草工程以來(lái)，全國(guó)累計(jì)實(shí)施退耕還林還草33.87萬(wàn)km2，占重點(diǎn)工程造林總面積的40%，成林面積近26.67萬(wàn)km2，超過(guò)人工林保存面積的三分之一。其中，兩輪退耕還林還草增加林地面積33.47萬(wàn)km2，增加人工草地面積0.34萬(wàn)km2，分別占人工林面積的42.5%和人工草地面積的2.2%。全國(guó)退耕還林工程總投入超過(guò)5 000億元。黑龍江省自2000年開(kāi)始實(shí)施退耕還林工程建設(shè)，到2013年第一輪工程建設(shè)結(jié)束，全省共實(shí)施退耕還林1.14萬(wàn)km2[2]，共涉及退耕戶(hù)22.9萬(wàn)農(nóng)戶(hù)，75.4萬(wàn)人[3]。黑龍江省林業(yè)資源豐富，地理位置特殊，生態(tài)地位突出，是農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的天然生態(tài)屏障，對(duì)我國(guó)東北和華北地區(qū)有著重要的生態(tài)保護(hù)作用[4]。2019年黑龍江省啟動(dòng)新一輪退耕還林還草工作，《2019年度黑龍江省新一輪退耕還林實(shí)施方案》正在積極推進(jìn)中。依據(jù)《中共黑龍江省委黑龍江省人民政府關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見(jiàn)》(黑發(fā)〔2018〕33號(hào))編制的《黑龍江省十五度以上坡地退耕還林還草三年行動(dòng)計(jì)劃(2019-2021年)》工作也在深入開(kāi)展中。退耕還林還草工作的開(kāi)展對(duì)減輕黑龍江省陡坡耕地土壤侵蝕強(qiáng)度及風(fēng)沙危害、改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境將具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和長(zhǎng)久的歷史意義。

1 黑龍江省15°以上坡耕地現(xiàn)狀

坡耕地是指分布在山坡上地面平整度差、跑水跑肥跑土突出、作物產(chǎn)量低的旱地。15°以下稱(chēng)為緩坡耕地，15°以上陡坡耕地涵養(yǎng)水源能力較差，易造成水土流失。退耕還林還草后，地表植被可有效減少水土流失，根據(jù)《關(guān)于印發(fā)<黑龍江省十五度以上坡地退耕還林還草實(shí)施意見(jiàn)>的通知》(黑水保考辦發(fā)〔2020〕7號(hào))要求，15°以上坡耕地退耕還林還草是目前工作重點(diǎn)。

1.1 滿(mǎn)足退耕還林還草耕地的條件

2014年國(guó)家新一輪退耕還林還草總體方案退耕地塊限定在三類(lèi)：25°以上非基本農(nóng)田坡耕地；嚴(yán)重沙化耕地；三峽庫(kù)區(qū)、丹江口庫(kù)區(qū)及上游區(qū)域縣(市)15～25°非基本農(nóng)田坡耕地。同時(shí)，全國(guó)重要江河湖泊一級(jí)水功能區(qū)劃中規(guī)定的保護(hù)區(qū)、保留區(qū)迎水面的15～25°非基本農(nóng)田坡耕地提出重要水功能區(qū)退耕還林還草需求。2015年擴(kuò)大新一輪退耕還林還草規(guī)模通知中主要政策：確需退耕還林還草的陡坡耕地基本農(nóng)田(可調(diào)整為非基本農(nóng)田)，陡坡耕地梯田、重要水源地15～25°坡耕地以及嚴(yán)重污染耕地。《退耕還林條例》(2016年修訂)第十五條規(guī)定“下列耕地應(yīng)當(dāng)納入退耕還林規(guī)劃，并根據(jù)生態(tài)建設(shè)需要和國(guó)家財(cái)力有計(jì)劃地實(shí)施退耕還林：水土流失嚴(yán)重的；沙化、鹽堿化、石漠化嚴(yán)重的；生態(tài)地位重要、糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)的。江河源頭及其兩側(cè)、湖庫(kù)周?chē)亩钙赂匾约八亮魇Ш惋L(fēng)沙危害嚴(yán)重等生態(tài)地位重要區(qū)域的耕地，應(yīng)當(dāng)在退耕還林規(guī)劃中優(yōu)先安排?！薄逗邶埥∷帘３謼l例》(2018年3月1日起施行)第二十一條規(guī)定“禁止在15°以上的坡地開(kāi)墾種植農(nóng)作物。在15°以上坡地種植經(jīng)濟(jì)林的，應(yīng)當(dāng)科學(xué)選擇樹(shù)種，合理確定規(guī)模，采取水土保持措施，防止造成水土流失?！?/p>

1.2 黑龍江省15°以上坡耕地現(xiàn)狀

黑龍江省由于歷史原因遺留的已開(kāi)墾15°以上坡耕地仍然存在，據(jù)黑龍江省自然資源廳數(shù)據(jù)顯示，黑龍江省15°以上坡耕地面積為488.05 km2，主要集中于牡丹江市和哈爾濱市。其中，牡丹江市15°以上坡耕地面積為317.65 km2，占15°以上坡耕地總面積的65%，哈爾濱市15°以上坡耕地面積為100.45 km2，占15°以上坡耕地總面積的21%。牡丹江市和哈爾濱市位于黑龍江省水土保持區(qū)劃中的東南部山地水源涵養(yǎng)減災(zāi)區(qū)、東南部山地丘陵水質(zhì)維護(hù)保土區(qū)、中部漫川漫崗?fù)寥辣３謪^(qū)，退耕還林還草工程將有利于各區(qū)域水土保持功能的發(fā)揮。15°以上坡耕地由于地面坡度大，自然降雨容易形成地表徑流，發(fā)生水土流失，土壤保水保肥能力極差，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中作物收成嚴(yán)重依賴(lài)天氣狀況。由于耕作活動(dòng)、長(zhǎng)時(shí)間地表裸露及順坡壟作等不合理耕作方式導(dǎo)致坡耕地水土流失易發(fā)，土層變薄，土質(zhì)變差，林緣線(xiàn)后退，林地-耕地交錯(cuò)帶生態(tài)脆弱性、敏感性強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境惡劣，急需退耕還林還草。此外，依據(jù)《黑龍江省水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》，黑龍江省風(fēng)力侵蝕面積有8 687.18 km2，主要集中于大慶市和齊齊哈爾市，其中大慶市風(fēng)力侵蝕面積為6 866.32 km2，占總風(fēng)力侵蝕面積的79%，齊齊哈爾市風(fēng)力侵蝕面積為1 820.86 km2，占總風(fēng)力侵蝕面積的21%。

黑龍江省15°以上可退坡耕地面積較上一輪大幅度減少，僅占上一輪退耕面積的4%，除現(xiàn)有坡耕地外，還有大面積的風(fēng)力侵蝕面積。因此，黑龍江省作為國(guó)家重要糧食產(chǎn)地、重要生態(tài)功能區(qū)，退耕還林還草對(duì)于減緩黑龍江省黑土資源不流失、土地不沙化具有重大作用。

2 退耕還林還草相關(guān)政策

2.1 新一輪退耕還林還草相關(guān)政策

新一輪退耕還林還草工程是黨中央、國(guó)務(wù)院為加快推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署，是一項(xiàng)民心工程、德政工程[5]。2014年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于印發(fā)新一輪退耕還林還草總體方案的通知》(發(fā)改西部〔2014〕1772號(hào))，正式啟動(dòng)新一輪退耕還林還草工程，確定國(guó)家補(bǔ)助政策，并要求各市、州、縣政府組織編制縣級(jí)實(shí)施方案。2015年，下發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知》(財(cái)農(nóng)〔2015〕258號(hào))提出擴(kuò)大新一輪退耕還林還草規(guī)模的主要政策。

2.2 其他補(bǔ)助政策

2004年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于完善退耕還林糧食補(bǔ)助辦法的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2004〕34號(hào))，退耕還林國(guó)家由最初的糧食補(bǔ)償改為現(xiàn)金補(bǔ)償?！蛾P(guān)于印發(fā)新一輪退耕還林還草總體方案的通知》(發(fā)改西部〔2014〕1772號(hào))中要求各省(區(qū)、市)人民政府在不低于中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，確定本省(區(qū)、市)兌現(xiàn)給退耕農(nóng)民的具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和分次數(shù)額。財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布《林業(yè)草原生態(tài)保護(hù)恢復(fù)資金管理辦法》(財(cái)資環(huán)〔2020〕22號(hào))、黑龍江省財(cái)政廳、黑龍江省林業(yè)和草原局關(guān)于印發(fā)《黑龍江省地方林業(yè)生態(tài)保護(hù)恢復(fù)資金管理實(shí)施細(xì)則》的通知(黑財(cái)規(guī)審〔2018〕17號(hào))，提出新一輪退耕還林每667 m2退耕地補(bǔ)助1 200元，5年內(nèi)分3次下達(dá)：第1年500元；第3年300元；第5年400元。退耕還草每667 m2退耕地補(bǔ)助850元，3年內(nèi)分2次下達(dá)：第1年450元；第3年400元。

2.3 其他配套政策

國(guó)家新一輪退耕還林還草總體方案要求退耕后營(yíng)造的林木，凡符合國(guó)家和地方公益林區(qū)劃界定標(biāo)準(zhǔn)的，分別納入中央和地方財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償。未劃入公益林的，經(jīng)批準(zhǔn)可依法采伐。牧區(qū)退耕還草明確草地權(quán)屬的，納入草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。在不破壞植被、造成新的水土流失前提下，允許退耕還林農(nóng)民間種豆類(lèi)等矮稈作物，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，以耕促撫、以耕促管。

3 黑龍江省退耕還林還草面對(duì)的挑戰(zhàn)和對(duì)策

3.1 挑戰(zhàn)

3.1.1 群眾生態(tài)意識(shí)不強(qiáng)，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)吸引力不大，農(nóng)民退耕意愿不強(qiáng) 農(nóng)民群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境認(rèn)識(shí)程度和保護(hù)意識(shí)還不夠深刻，偏重短期經(jīng)濟(jì)利益。每667 m2退耕地補(bǔ)助1 200元，每667 m2退耕還草補(bǔ)助850元，退耕還林還草補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不高。退耕后造林雖有收益，但收益率低，收益見(jiàn)效時(shí)間長(zhǎng)，且造林存在氣候、自然災(zāi)害、經(jīng)營(yíng)管理等風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)戶(hù)對(duì)退耕還林還草工程擁護(hù)度低。

3.1.2 政府扶持配套政策不夠，坡耕地退耕難，退耕地塊零散 國(guó)家新一輪退耕還林還草政策強(qiáng)調(diào)自下而上，上下結(jié)合，充分尊重農(nóng)民意愿。然而由于政府扶持配套政策不夠，部分農(nóng)民礙于生計(jì)問(wèn)題，抵觸退耕還林還草工程實(shí)施。同時(shí)存在部分陡坡耕地地塊面積小，分布零散等問(wèn)題，給退耕還林還草工程實(shí)施增加一定難度。

3.1.3 考評(píng)問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全，退耕還林還草實(shí)施效果打折扣 退耕還林還草工程政府考評(píng)問(wèn)責(zé)機(jī)制不完善，導(dǎo)致實(shí)施壓力傳導(dǎo)到地方衰減很多，如造林質(zhì)量、后期管護(hù)問(wèn)責(zé)機(jī)制等。且退耕還林還草工程的實(shí)施涉及多個(gè)職能部門(mén)，產(chǎn)生職責(zé)不清等問(wèn)題，也會(huì)導(dǎo)致問(wèn)責(zé)機(jī)制責(zé)任主體的模糊。退耕還林還草問(wèn)責(zé)機(jī)制的薄弱，嚴(yán)重影響退耕工作的開(kāi)展效果。急需進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部退耕還林還草目標(biāo)責(zé)任考核制度。

3.1.4 困難立地造林技術(shù)研發(fā)難，缺少技術(shù)研發(fā)投入 陡坡耕地土壤保水保肥性差，有機(jī)質(zhì)含量低，造林條件差，苗木成活率低，再加上陡坡造林實(shí)施不好操作，增大造林難度。困難立地造林技術(shù)研發(fā)需要資金投入，因此難以開(kāi)展。

3.2 對(duì)策

3.2.1 加大退耕還林還草工程宣傳力度 加大退耕還林還草重大意義宣傳。生態(tài)效益方面，可恢復(fù)森林植被，有效控制水土資源流失，改善生態(tài)環(huán)境，提高涵養(yǎng)水源能力等。社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益方面，可調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，農(nóng)民可以充分解放勞動(dòng)力，增加外出務(wù)工、發(fā)展畜牧業(yè)或者林下種養(yǎng)殖業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)的收入，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等，進(jìn)而提高農(nóng)戶(hù)退耕意愿。

3.2.2 完善退耕還林還草配套扶持政策 在充分調(diào)查并解決好當(dāng)?shù)厝罕娚?jì)的基礎(chǔ)上，將確需退耕還林還草的陡坡耕地有序退耕。各地政府根據(jù)實(shí)際情況可擴(kuò)大退耕優(yōu)惠政策或找出調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)突破口。同時(shí)退耕還林后的耕地可由地方人民政府依法變更為林地，收回原土地承包證，發(fā)放林權(quán)證。遵從“誰(shuí)退耕、誰(shuí)造林、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)受益”的原則，簽訂承包合同。

3.2.3 建立退耕還林還草考評(píng)問(wèn)責(zé)機(jī)制 提高退耕還林還草工程在地方政府目標(biāo)責(zé)任考評(píng)分?jǐn)?shù)占比，加大約束力度。制定考評(píng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，如造林質(zhì)量、責(zé)任主體等一系列追究制度，層層管理，實(shí)行責(zé)權(quán)掛鉤，加強(qiáng)退耕還林還草的后期管護(hù)，保證符合條件的坡耕地“退得下，穩(wěn)得住，不反彈，能致富”。

3.2.4 強(qiáng)化退耕還林還草科技支撐 借助高校或科研院所的科技支撐力量，加強(qiáng)困難立地造林技術(shù)研究，如集水造林技術(shù)、改變微地形、適地適樹(shù)、培育抗旱抗逆性強(qiáng)品種等關(guān)鍵技術(shù)，科學(xué)指導(dǎo)造林，提高苗木成活率，助力退耕還林還草順利開(kāi)展。