蘭天鶴

(上海政法學(xué)院法律學(xué)院,上海201701)

2016 年12月25日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，標(biāo)志著我國(guó)監(jiān)察體制改革的正式啟動(dòng)；2018年3月20日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，正式以立法的形式確定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)、監(jiān)察范圍和管轄等。《監(jiān)察法》所確立的監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)已遭廢止的行政監(jiān)察法，從監(jiān)察行政人員擴(kuò)展到所有行使公權(quán)力的公職人員，其中就包括人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)中行使公權(quán)力的公職人員。而人民代表大會(huì)作為我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，天然地負(fù)有監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)等由其產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)，如此一來(lái)人大與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間就形成了一種新型的互相監(jiān)督關(guān)系?，F(xiàn)有關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的相關(guān)法學(xué)研究主要集中在對(duì)監(jiān)察范圍和管轄、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察措施等有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)范圍和權(quán)力行使的針對(duì)性研究，較少涉及有關(guān)監(jiān)察權(quán)力和監(jiān)察關(guān)系等基礎(chǔ)性研究；同時(shí)，人大制度雖然作為我國(guó)基本的政治制度，但是有關(guān)人大制度的研究卻一直是中國(guó)憲法學(xué)研究領(lǐng)域中的一塊短板，特別是自蔡定劍教授之后相關(guān)研究一直未呈現(xiàn)活躍之態(tài)，最終導(dǎo)致人大與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間這種新型的互相監(jiān)督關(guān)系雖然也曾出現(xiàn)在諸多學(xué)者對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的研究之中，但一直未進(jìn)入主流研究的視野。①而隨著中國(guó)現(xiàn)代化法治進(jìn)程的不斷深入，人大制度和相關(guān)研究的重要性也將愈發(fā)凸顯，監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察人大公職人員這種有可能突破全國(guó)人民代表大會(huì)單向監(jiān)督模式、形成互相監(jiān)督關(guān)系“悖論”的監(jiān)察關(guān)系更加具有了專門(mén)研究的價(jià)值。

一、 人大與監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督關(guān)系的形成

在監(jiān)察法草案出臺(tái)之后，圍繞監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)立是否具有完全的合憲性這一問(wèn)題一直有著廣泛的探討和爭(zhēng)論。因此在監(jiān)察法正式出臺(tái)之前，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上通過(guò)了中華人民共和國(guó)憲法修正案，在憲法中增加了關(guān)于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的表述。于此，監(jiān)察機(jī)關(guān)正式在憲法中取得了和“一府兩院”在我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)體系和權(quán)力體系中的相同的地位。

(一)人大監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的形成淵源

孟德斯鳩說(shuō)，任何公權(quán)力，如果沒(méi)有監(jiān)督和制約，都必然濫用和腐敗，這是萬(wàn)古不易的規(guī)律。[1]184在憲法理念上，關(guān)于權(quán)力有兩個(gè)不變的真理，其一是權(quán)力必然會(huì)被濫用，絕對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)的腐?。黄涠菣?quán)力必然會(huì)被擴(kuò)張，一直行使到遇到界限為止。因此人民制定憲法的目的之一就在于通過(guò)憲法上的制度設(shè)計(jì)防止公權(quán)力的濫用和腐敗，憲法在制度設(shè)計(jì)上也應(yīng)具備足夠的監(jiān)督和制約機(jī)制并窮盡權(quán)力濫用的一切可能性。習(xí)近平總書(shū)記曾指出，權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國(guó)家和人民。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力。[2]根據(jù)監(jiān)察法，監(jiān)察機(jī)關(guān)具有兩個(gè)突出的特點(diǎn)，其一是地位高，其二是權(quán)力集中且厚重。監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍覆蓋所有行使公權(quán)力的公職人員，且具有法定的留置、調(diào)取、查封、扣押等權(quán)力；與紀(jì)檢委合署辦公也意味著其集中掌握著反貪腐資源，權(quán)力會(huì)空前的統(tǒng)一。[3]過(guò)于集中的監(jiān)察權(quán)如果缺乏必要的、足夠的監(jiān)督和制約機(jī)制的話，它本身就可能成為貪腐之源的溫床，我國(guó)落馬的官員中也不乏掌握著監(jiān)察性質(zhì)權(quán)力的高官。②因此，雖然監(jiān)察法在第七章、第八章規(guī)定了嚴(yán)苛的自我監(jiān)督措施，但是人大監(jiān)督處于我國(guó)權(quán)力監(jiān)督體系最高位階，只有使人大成為監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)最大的力量，才能確保將監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力關(guān)到制度的籠子里。[4]我國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民代表大會(huì)作為我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)一方面產(chǎn)生其他國(guó)家機(jī)關(guān)，另一方面享有由人民賦予其的人民所享有的監(jiān)督權(quán)，人大天然地負(fù)有監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)力，人大監(jiān)督是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的固有屬性和天然權(quán)力，這也同我國(guó)的民主集中制相契合。修訂后的憲法規(guī)定國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生、對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督也從憲法層面上確立了人大及其常委會(huì)對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的法定監(jiān)督權(quán)。

(二)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督人大的形成淵源

進(jìn)行監(jiān)察體制改革、制定監(jiān)察法的一個(gè)重要目的在于整合國(guó)家反腐敗力量，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督的協(xié)調(diào)匹配，改變我國(guó)監(jiān)督體系一直以來(lái)存在的結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題，從而推進(jìn)全面依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[5]在我國(guó)原有的監(jiān)察體制下，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)是反腐敗和維護(hù)公權(quán)力合法運(yùn)轉(zhuǎn)的主要力量，長(zhǎng)期以來(lái)雖然取得了豐碩的反腐敗成果，但是黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)仍屬于黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其開(kāi)展監(jiān)督活動(dòng)所依據(jù)的是《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》，因此將其作為我國(guó)國(guó)家監(jiān)督體系的主力軍仍然有待商榷。而原本的行政監(jiān)察體制的監(jiān)察范圍僅限于行政機(jī)關(guān)的工作人員，并不涉及人大機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院和政協(xié)機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)中行使公權(quán)力的工作人員，監(jiān)察措施的有限也導(dǎo)致其難以真正發(fā)揮作用，黨的監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督出現(xiàn)了“一條腿長(zhǎng)，一條腿短”的不和諧現(xiàn)象[6]，進(jìn)而造成我國(guó)權(quán)力監(jiān)督和反腐敗體系的結(jié)構(gòu)性失衡。檢察系統(tǒng)和審計(jì)部門(mén)具有的監(jiān)督職能也使我國(guó)原有的權(quán)力監(jiān)督體系力量和資源過(guò)于分散，各反腐敗機(jī)構(gòu)間的銜接存在一定問(wèn)題，權(quán)力監(jiān)督和反腐工作效能受到了一定程度的影響，建立權(quán)力集中統(tǒng)一、范圍廣泛覆蓋、運(yùn)轉(zhuǎn)銜接流暢的國(guó)家監(jiān)察體制改革勢(shì)在必行。而要實(shí)現(xiàn)監(jiān)察范圍的全覆蓋就必然要包括人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)中的公職人員，在法律層面上實(shí)現(xiàn)了對(duì)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。而且人大雖然作為我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，但其仍具有被納入監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察范圍的必要性。一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察的并不是人大及其常委會(huì)，而是在人大及其常委會(huì)中任職的行使公權(quán)力的公職人員，這些公職人員行使公權(quán)力，自然應(yīng)受到監(jiān)督；另一方面，人大雖然作為我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，但是其內(nèi)部滋生的腐敗可視可察，自十八以來(lái)我國(guó)人大系統(tǒng)落馬的省部級(jí)官員不在少數(shù)。③可見(jiàn)人大內(nèi)部也并非絕無(wú)腐敗的凈土，將人大及其常委會(huì)中任職的公職人員納入監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍有利于保證國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的純潔性。

二、 人大與監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督關(guān)系的性質(zhì)和區(qū)分

人大作為我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)憲法由其產(chǎn)生、對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督，然而監(jiān)察法卻又賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察人大，即監(jiān)察產(chǎn)生自己的機(jī)關(guān)的權(quán)力。倘若監(jiān)察委員會(huì)一方面接受人大監(jiān)督，一方面又要對(duì)人大進(jìn)行監(jiān)督，這種雙向的互相監(jiān)督可能會(huì)產(chǎn)生沖突。同時(shí)人大作為我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，性質(zhì)上屬于代議機(jī)構(gòu)，通常來(lái)說(shuō)代議機(jī)構(gòu)的自律與自治是代議政治的基本原則，就如英美國(guó)家的議會(huì)和國(guó)會(huì)議事自治之目的在于確保國(guó)會(huì)行使職權(quán)的自主性與獨(dú)立性，免于受其他國(guó)家機(jī)關(guān)之干預(yù)。[7]監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)人大的監(jiān)督似乎存在憲法理論和實(shí)際操作上的悖論。然而事實(shí)上并非如此，因?yàn)槿舜蟮谋O(jiān)督和監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察在性質(zhì)、方式和地位上存在本質(zhì)區(qū)別，這種區(qū)別也成為人大和監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督關(guān)系構(gòu)建的前提和準(zhǔn)則。首先，兩者在監(jiān)督性質(zhì)上存在本質(zhì)區(qū)別。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察對(duì)象的監(jiān)督主要是對(duì)該機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)的人員的監(jiān)察，是一種“對(duì)人”的監(jiān)督，監(jiān)督重點(diǎn)是監(jiān)督對(duì)象的廉政情況，主要目標(biāo)和任務(wù)是反腐?。欢舜髮?duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要是對(duì)該機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)的財(cái)政、工作和人事的監(jiān)督，是一種“既對(duì)人也對(duì)事”的監(jiān)督，是“對(duì)機(jī)構(gòu)”的監(jiān)督，監(jiān)督重點(diǎn)是監(jiān)督對(duì)象的履職情況，主要目標(biāo)和任務(wù)是保障法律和政策的實(shí)施。即監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督只對(duì)人不對(duì)事，只關(guān)注被監(jiān)察機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)的公職人員的清廉和自律情況而不涉及該機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性工作狀況和成果，而人大的監(jiān)督還包括對(duì)后者的監(jiān)督并且是人大監(jiān)督的重點(diǎn)之一；其次，兩者在監(jiān)督范圍上存在本質(zhì)區(qū)別。即使人大和監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督范圍內(nèi)都包含了“對(duì)人”的監(jiān)督，這兩者之間也是不同的。監(jiān)察機(jī)關(guān)所監(jiān)督的公職人員包括行使公權(quán)力的所有領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員；而人大和人大常委會(huì)對(duì)公職人員監(jiān)督的范圍僅限于領(lǐng)導(dǎo)干部層級(jí)，而不涉及一般工作人員[8]；最后，兩者在監(jiān)督地位上存在本質(zhì)區(qū)別。雖然監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有監(jiān)察人大的權(quán)力，但是他們并非互相制衡、平起平坐的關(guān)系，否則人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)而受到監(jiān)察機(jī)關(guān)的全面監(jiān)督必然會(huì)引起權(quán)力機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的緊張關(guān)系，違背人民代表大會(huì)制度的基本邏輯。把監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)延伸到權(quán)力機(jī)關(guān)的公職人員是合理和必要的，但出發(fā)點(diǎn)的合理性和必要性并不能混淆不同國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力之間的憲法界限。④綜上，雖然表面上人大與監(jiān)察機(jī)關(guān)形成了互相監(jiān)督的“悖論”，但監(jiān)察機(jī)關(guān)僅具有對(duì)人大機(jī)關(guān)中行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，而沒(méi)有對(duì)人大及其常委會(huì)整個(gè)機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力；但人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督卻是對(duì)機(jī)構(gòu)整體進(jìn)行的監(jiān)督，在監(jiān)督位階和范圍上高于監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)人大的監(jiān)督關(guān)系。而且考慮到監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)人大機(jī)關(guān)公職人員的監(jiān)督在客觀上可能會(huì)對(duì)人大組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生一定的作用力，應(yīng)當(dāng)建立一定的防范和隔離措施，防止通過(guò)人員對(duì)機(jī)構(gòu)形成實(shí)質(zhì)監(jiān)督，造成監(jiān)督?jīng)_突。[9]

在強(qiáng)調(diào)人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督性質(zhì)和地位時(shí)，不免會(huì)有人質(zhì)疑如此高強(qiáng)度的監(jiān)督是否會(huì)阻礙監(jiān)察機(jī)關(guān)客觀、全面、高效地發(fā)揮其監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)改革監(jiān)察體制和制定監(jiān)察法的初衷。對(duì)于該問(wèn)題，答案其實(shí)是明確的，高強(qiáng)度的監(jiān)督并不會(huì)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)履行其職能造成實(shí)質(zhì)性的阻礙，相反地還會(huì)增強(qiáng)其公信力，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察工作也會(huì)因其公信力的增強(qiáng)而更加具有權(quán)威和效率，香港廉政公署的成功就是一個(gè)很好的例子。香港公眾對(duì)廉署的信心和支持始終居高不下，就在于其一直受到官民的嚴(yán)格制約和監(jiān)督。香港有關(guān)法例在賦予廉署廣泛的調(diào)查權(quán)的同時(shí)，為了防止廉署濫用權(quán)力也針對(duì)它自身設(shè)置了完備的監(jiān)察制衡機(jī)制，而且這些機(jī)制都是實(shí)質(zhì)性的而非虛有其表。在一個(gè)民主、法治成為潮流的信息化社會(huì)，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)一定要秉持公開(kāi)、透明、合法的監(jiān)察理念，摒棄對(duì)專橫、神秘、封閉式的監(jiān)察機(jī)構(gòu)的迷信，堅(jiān)持在民主法治的環(huán)境中走社會(huì)主義的監(jiān)察大道。[3]

三、 人大與監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督關(guān)系的構(gòu)建

《憲法》第1條第2款第2句規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”。中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的核心是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)也是構(gòu)建人大與監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督關(guān)系的前提和原則，黨的領(lǐng)導(dǎo)既是政治問(wèn)題，也是寫(xiě)入憲法中的法律問(wèn)題。對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，改革監(jiān)察體制、組建監(jiān)察機(jī)關(guān)的根本目的在于加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨是國(guó)家監(jiān)察體制改革設(shè)想的提出者、推進(jìn)者和制度化的推動(dòng)者，所有涉及監(jiān)察權(quán)及其運(yùn)行的主要規(guī)則都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)下確立的，并通過(guò)提出憲法修正案建議稿和主持《監(jiān)察法》草案產(chǎn)生等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)察體制改革的憲定化、法定化，黨的領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家監(jiān)察體制改革和監(jiān)察機(jī)關(guān)正常行使監(jiān)察權(quán)的政治保證。[10]因而《監(jiān)察法》第2條明確規(guī)定“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”；而對(duì)于人大來(lái)說(shuō)，雖然我國(guó)現(xiàn)行憲法的行文放棄了人大在中共領(lǐng)導(dǎo)下的表述,然而卻不容置疑地將中國(guó)人民將繼續(xù)在中共領(lǐng)導(dǎo)下規(guī)定為四項(xiàng)基本原則中的核心，內(nèi)在地包含中共對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。[11]黨領(lǐng)導(dǎo)人大并通過(guò)人大這一政權(quán)組織形式發(fā)揮其政權(quán)作用和人大監(jiān)督黨的機(jī)構(gòu)已成為中國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的基本準(zhǔn)則，唯有堅(jiān)持黨對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和人大的領(lǐng)導(dǎo)才能正確地構(gòu)建人大和監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督關(guān)系。

(一)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)人大監(jiān)察關(guān)系的構(gòu)建

在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)人大監(jiān)察關(guān)系構(gòu)建的核心在于構(gòu)建“對(duì)人監(jiān)督”的監(jiān)察關(guān)系，“對(duì)人不對(duì)事”成為監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察人大不可逾越的紅線，與人大密切相關(guān)的人員主要包括人民代表大會(huì)代表和人大中的公職人員。對(duì)于前者，《監(jiān)察法》第15條沒(méi)有明文規(guī)定把全國(guó)人大以及各級(jí)人大代表納入監(jiān)察范圍，因?yàn)槿舜蟠碜鳛槿嗣襁x舉出來(lái)的民意代表，原則上僅接受選舉其產(chǎn)生的人民群眾的監(jiān)督。但是人大代表的身份往往具有雙重性，即人大代表既是人民的代表，其本身又有可能是受監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察的公職人員和有關(guān)人員。每屆人大代表中來(lái)自黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)和科教文衛(wèi)單位的占據(jù)較大比例，還有一定比例的來(lái)自政協(xié)，這些機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)均屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象。因此，雖然監(jiān)察法沒(méi)有明文將人大代表納入監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍，但是這部分人大代表卻因其職業(yè)的特殊性已經(jīng)被實(shí)質(zhì)性地納入了監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍，而且占比不低。⑤人大代表不僅享有作為公民的人身保護(hù)權(quán)，還享有作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員的人身自由不受侵犯的特殊保障，以保證其能盡職盡責(zé)地安全地履行其作為人民代表的權(quán)力和職責(zé)，⑥我國(guó)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)依法對(duì)人大代表施加人身自由限制措施時(shí)都會(huì)恪守該類強(qiáng)制性規(guī)定。因此監(jiān)察機(jī)關(guān)在采取法定留置時(shí)同樣需要符合憲法和代表法的相關(guān)規(guī)定，即在人大會(huì)議期間經(jīng)過(guò)大會(huì)主席團(tuán)許可、閉會(huì)期間經(jīng)過(guò)常委會(huì)許可后方可實(shí)施。這樣既有利于維護(hù)我國(guó)法制體系的統(tǒng)一性，也有利于增強(qiáng)我國(guó)監(jiān)察權(quán)力的權(quán)威性；對(duì)于后者，雖然監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象是人大中工作的公職人員，并不涉及對(duì)機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，但是人大機(jī)關(guān)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)和職能開(kāi)展需要依靠工作人員，對(duì)人大機(jī)關(guān)公職人員的監(jiān)督在客觀上可能會(huì)對(duì)人大組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生一定的作用力，即通過(guò)對(duì)人員的監(jiān)督形成對(duì)機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)監(jiān)督，造成監(jiān)督?jīng)_突。這種通過(guò)對(duì)人員監(jiān)督而形成對(duì)機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督是存在一定可能性的，而且這種可能性也是被我國(guó)法律所承認(rèn)的，因此特別規(guī)定了對(duì)人大代表人身的特別保護(hù)，基于此考慮，可以參考對(duì)人大代表的特殊人身保護(hù)賦予人大機(jī)關(guān)公職人員類似的人身特別保護(hù)權(quán)，以確保人大機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和職能行使。

(二)人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督關(guān)系的構(gòu)建

人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督傾向于“對(duì)機(jī)構(gòu)”的監(jiān)督，即對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)工作事務(wù)進(jìn)行的監(jiān)督，監(jiān)督方式包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。法律監(jiān)督主要通過(guò)兩種途徑監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施，一種是立法監(jiān)督，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)制定的被認(rèn)為同憲法、法律相抵觸或其他不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督,即對(duì)抽象行為的監(jiān)督，采取的措施主要是備案審查、撤銷和改變⑦；另一種是執(zhí)法監(jiān)督，對(duì)監(jiān)督對(duì)象的被認(rèn)為違憲違法的具體職務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督[12]，采取的措施主要是糾正，比如對(duì)一些地方換屆選舉中違反選舉法和地方組織法的行為進(jìn)行糾正。工作監(jiān)督則通過(guò)人大和人大常委會(huì)兩個(gè)層面監(jiān)督“一府兩院”的工作是否符合憲法和法律，是否正確貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家的方針、政策，本級(jí)人大的決議、決定，是否符合人民的根本利益，以及“一府兩院”的組成人員是否盡職盡責(zé)，積極、努力為人民服務(wù)。[13]人大層面采取的主要是聽(tīng)取和審議工作報(bào)告、審查批準(zhǔn)預(yù)算、罷免和撤職以及特定問(wèn)題調(diào)查；⑧人大常委會(huì)層面采取的則是聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、視察和專題調(diào)研、詢問(wèn)和質(zhì)詢、組織調(diào)查委員會(huì)對(duì)特定問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查以及審議和決定撤職案。⑨監(jiān)察機(jī)關(guān)因其工作內(nèi)容和職責(zé)而具有一定的特殊性，但是憲法并沒(méi)有明確其與其他國(guó)家機(jī)關(guān)在法律適用上的不同，因此人大及其常委會(huì)監(jiān)督“一府兩院”所采取的措施大部分同樣可以適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)，《監(jiān)察法》第五十三條也有類似規(guī)定。⑩同時(shí)還可以參考我國(guó)現(xiàn)有的民族委員會(huì)、法律委員會(huì)、內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)等9個(gè)專門(mén)委員會(huì)在相應(yīng)級(jí)別的人大中增設(shè)監(jiān)察監(jiān)督委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。[3]

此外，人大及其常委會(huì)聽(tīng)取工作報(bào)告也是人大行使監(jiān)督權(quán)的常規(guī)措施之一。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》等法律規(guī)定，我國(guó)國(guó)家體制下的不同國(guó)家機(jī)關(guān)同人大及其常委會(huì)形成了不同的負(fù)責(zé)關(guān)系：國(guó)務(wù)院依據(jù)憲法第92條對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；人民法院和人民檢察院依據(jù)法院組織法第16條和檢察院組織法第10條對(duì)人大或其常委會(huì)報(bào)告工作；國(guó)家主席依據(jù)憲法第79條無(wú)需向人大負(fù)責(zé)和報(bào)告工作；中央軍事委員會(huì)依據(jù)憲法第94條對(duì)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，無(wú)需報(bào)告工作；最后，監(jiān)察法和修訂后的憲法都有規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)對(duì)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)沒(méi)有要求監(jiān)察委員會(huì)對(duì)人大及其常委會(huì)報(bào)告工作。憲法等組織法對(duì)于不同國(guó)家機(jī)關(guān)和人大及其常委會(huì)關(guān)系的不同規(guī)定是充分考慮了各個(gè)主體的性質(zhì)、權(quán)力和歷史沿革后作出的較為恰當(dāng)?shù)谋硎觯簢?guó)務(wù)院行使的是行政權(quán)，行政權(quán)的內(nèi)容是管理公共行政事務(wù)和提供公共服務(wù)，覆蓋范圍極其廣泛，而且天然地具有直接性和主動(dòng)性，是“主動(dòng)攻擊型”權(quán)力。[14]13對(duì)于行使該權(quán)力的機(jī)關(guān)要求其報(bào)告工作，加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)督是毫無(wú)異議的；人民法院行使的是司法權(quán)，司法權(quán)具有中立性這一顯著特點(diǎn)，保持人民法院的中立地位和公正性就顯得尤為重要，因此雖然1954年憲法、1975年憲法和1978年憲法都規(guī)定了人民法院需向人大或其常委會(huì)報(bào)告工作，但是最終在1982年憲法中還是將其刪除，之后出于對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督而把該項(xiàng)制度加入了法院組織法；人民檢察院行使的是檢察權(quán)，該權(quán)力同時(shí)具有中立性和攻擊性的特征，人民檢察院也非類似人民法院是完全中立的，而需要接受上級(jí)檢察院的垂直領(lǐng)導(dǎo)。雖然1982年憲法將其與法院放在相同的地位上刪除了工作報(bào)告制度，但是其后也在檢察院組織法中加入了該制度；現(xiàn)行憲法賦予中華人民共和國(guó)主席的是“半虛半實(shí)”、虛權(quán)為主的職權(quán)，僅具有憲法第80條規(guī)定的任免、授勛、公布法律、進(jìn)行國(guó)事活動(dòng)等形式性權(quán)力，因此要求其既不對(duì)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)也不要求匯報(bào)工作也有一定合理性；最后，中央軍事委員會(huì)雖然對(duì)人大負(fù)責(zé)卻并不報(bào)告工作并不是因?yàn)槠湫惺箼?quán)力的屬性或虛實(shí)，而是因?yàn)槠涔ぷ鞯男再|(zhì)和特點(diǎn)，軍事具有特殊性和保密的需要，不要求其報(bào)告工作是對(duì)國(guó)家利益的維護(hù)。[15]而監(jiān)察法和修訂后的憲法規(guī)定監(jiān)察委對(duì)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)卻不需要報(bào)告工作，在一定意義上來(lái)說(shuō)該規(guī)定具有一定的合理性考量，但同時(shí)也具有一定的瑕疵。縱觀其他國(guó)家機(jī)關(guān)無(wú)需向人大或其常委會(huì)報(bào)告工作或因其所行使的權(quán)力的特殊性，或因?yàn)槠涔ぷ鞯奶厥庑浴Ｊ紫?，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的是監(jiān)察權(quán)，監(jiān)察權(quán)既不是“虛權(quán)”，也不具備完全中立性；其次，雖然監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作具有一定的特殊性和保密要求，但其并沒(méi)有達(dá)到軍事權(quán)的高度。因此，要求監(jiān)察機(jī)關(guān)向人大或其常委會(huì)報(bào)告工作是合理而且合法的。當(dāng)然，出于對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)工作性質(zhì)和監(jiān)察權(quán)權(quán)力屬性的考慮，可以考慮不在憲法而在監(jiān)察法或者可能制定的監(jiān)察委員會(huì)組織法中規(guī)定工作報(bào)告制度，同時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作報(bào)告也可以不公開(kāi)式地進(jìn)行，以防止對(duì)其行使職責(zé)和開(kāi)展工作造成不當(dāng)影響。但是該工作報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)是足夠充分和可信的，既要報(bào)告開(kāi)展的監(jiān)察工作及其成果，也要報(bào)告經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出和重要人事變動(dòng)等。

結(jié)語(yǔ)

十八屆四中全會(huì)決定指出，依法治國(guó)必須首先要依憲治國(guó)，依法執(zhí)政必須首先要依憲執(zhí)政。監(jiān)察委員會(huì)作為一個(gè)新生國(guó)家機(jī)關(guān)，而且是“位高權(quán)重”的新生機(jī)關(guān)，對(duì)其監(jiān)督制約機(jī)制的建立成為貫徹依法治國(guó)和依法執(zhí)政方針不可避免所要面對(duì)的重要問(wèn)題。尤其是在當(dāng)代中國(guó)民主和法治發(fā)達(dá)的開(kāi)放式信息社會(huì)之中，監(jiān)察體制的改革和監(jiān)察機(jī)關(guān)的建立更需要在法治運(yùn)行的軌道之內(nèi)充分回應(yīng)民主和法治的社會(huì)期望，走公開(kāi)、法治、民主的中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)察道路。人大作為中國(guó)最高的權(quán)力機(jī)關(guān)，人大監(jiān)督位于中國(guó)權(quán)力監(jiān)督體系的最高位階，將監(jiān)察機(jī)關(guān)納入人大監(jiān)督的范圍之內(nèi)對(duì)于完善我國(guó)權(quán)力監(jiān)督體系、提升監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性、推進(jìn)監(jiān)察體制的法治化具有良多裨益。同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于人大機(jī)關(guān)的監(jiān)察覆蓋也有利于提升權(quán)力機(jī)關(guān)的廉潔性，保證國(guó)家最高權(quán)力運(yùn)行的純潔性，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察體制改革的初衷。在人大與監(jiān)察機(jī)關(guān)形成的新型互相監(jiān)督關(guān)系之中，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要恪守“對(duì)人不對(duì)事”的監(jiān)察底線，在切實(shí)發(fā)揮監(jiān)察職能的同時(shí)避免影響人大職能的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督則需要盡責(zé)全面，共同構(gòu)建合憲、合法、有效且長(zhǎng)久的權(quán)力監(jiān)督體系。

注 釋：

①韓大元、馬懷德、姜明安、秦前紅、陳光中、童之偉等教授的相關(guān)著述中均有提及對(duì)人大和監(jiān)察機(jī)關(guān)互相監(jiān)督關(guān)系的思考，但并未作為主要研究方向進(jìn)行著述，現(xiàn)有研究中僅有靳海婷博士等進(jìn)行了少量的專門(mén)研究。

②如湖南省郴州市原紀(jì)委書(shū)記曾錦春、浙江省紀(jì)委原書(shū)記王華元、山西省紀(jì)委常務(wù)副書(shū)記楊森林、廣東省紀(jì)委原副書(shū)記、監(jiān)察廳原廳長(zhǎng)鐘世堅(jiān)等，還有近年來(lái)先后落馬的金道銘、李崇禧、朱明國(guó)等高官也都曾擔(dān)任過(guò)省紀(jì)委書(shū)記等等。

③如2013年6月，四川省文聯(lián)原主席郭永祥落馬，其曾擔(dān)任四川省人大常委會(huì)副主任一職達(dá)5年；同年，江西省人大常委會(huì)原副主任陳安眾被查；2014年，有5名人大系統(tǒng)省部級(jí)官員先后落馬，分別是山西省人大常委會(huì)原副主任金道銘、重慶市人大常委會(huì)原副主任譚棲偉、十二屆全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)原副主任委員白恩培、河南省人大常委會(huì)原黨組書(shū)記秦玉海、黑龍江省人大常委會(huì)原副主任隋鳳富；2017年，黑龍江省人大常委會(huì)黨組書(shū)記、副主任蓋如垠因涉嫌受賄一審被判有期徒刑14年。此外，甘肅省人大常委會(huì)原副主任陸武成、新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會(huì)原副主任栗智、西藏自治區(qū)人大常委會(huì)原副主任樂(lè)大克、十二屆全國(guó)人大教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)副主任委員王三運(yùn)、十二屆全國(guó)人大教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)副主任王珉等多人也先后被查。參見(jiàn)《十八大至今 人大系統(tǒng)落馬省部級(jí)官員至少有11人》，載2015年12月9日的網(wǎng)易新聞；《“軟著陸”的崗位≠避風(fēng)港 人大政協(xié)為何成了官員落馬“高危地”？》，載2017年7月13日央視網(wǎng)報(bào)。

④韓大元《〈監(jiān)察法(草案)〉缺乏憲法依據(jù)》，本文為韓大元教授在2017年11月11日在京舉行的“國(guó)家監(jiān)察體制改革：憲法學(xué)與刑事訴訟法學(xué)的對(duì)話”研討會(huì)上的發(fā)言原文。

⑤根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公廳關(guān)于第十二屆、第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表選舉工作情況的報(bào)告，十二屆全國(guó)人大代表中黨政干部占比34.88%，十三屆全國(guó)人大代表中黨政干部占比33.93%。河北省第十一屆全國(guó)人大代表中黨政官員占比63%，北京市中平民代表占比25.86%，甘肅省中黨政企代表占比87%。

⑥根據(jù)憲法和代表法的有關(guān)規(guī)定，人大代表有人身免捕權(quán)或者稱之為人身特別保護(hù)權(quán)，即在人大會(huì)議期間不經(jīng)過(guò)大會(huì)主席團(tuán)許可、閉會(huì)期間不經(jīng)過(guò)常委會(huì)許可，代表不受逮捕或者刑事審判。除此之外，如果對(duì)代表采取監(jiān)視居住、取保候?qū)?、行政拘留、司法拘留等法律?guī)定的其他限制人身自由的措施，也必須經(jīng)代表大會(huì)主席團(tuán)或者常委會(huì)的許可。鄉(xiāng)級(jí)人大代表，如果被逮捕、受刑事審判，或者被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告鄉(xiāng)級(jí)人民代表大會(huì)。

⑦詳見(jiàn)我國(guó)憲法第100條、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法第7條、立法法第97條。

⑧詳見(jiàn)我國(guó)憲法第62條、63條、71條和92條，另外在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作。各級(jí)人民法院和檢察院對(duì)同級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告工作。

⑨詳見(jiàn)《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第8條、9條、10條、14條、34條、39條、43條和44條。

⑩《監(jiān)察法》第53條：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽(tīng)取和審議本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的專項(xiàng)工作報(bào)告，組織執(zhí)法檢查?？h級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，人民代表大會(huì)代表或者常務(wù)委員會(huì)組成人員可以依照法律規(guī)定的程序，就監(jiān)察工作中的有關(guān)問(wèn)題提出詢問(wèn)或者質(zhì)詢?！?/p>