（貴州大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

一、引言

中國是一個典型的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中具有基礎(chǔ)性地位，據(jù)國家統(tǒng)計局2017 年發(fā)布的中國人口數(shù)量統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)村人口數(shù)量為5.77 億左右，占比41.48%，這就決定了我國必須重視“三農(nóng)”發(fā)展。眾所周知，土地是農(nóng)戶重要的生計資本，是進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要載體，是農(nóng)民生活來源的基本保障，也是實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。在實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營體制改革以前，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展十分落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率很低，工農(nóng)業(yè)間存在明顯的剪刀差，農(nóng)村地區(qū)更是處于一種極度貧困的狀態(tài)，很多農(nóng)村家庭連基本的溫飽問題都難以解決。黨的十一屆三中全會以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革的推進，實現(xiàn)了土地所有權(quán)和承包權(quán)相分離，農(nóng)民群眾獲得了土地承包經(jīng)營權(quán)后，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進了勞動生產(chǎn)率的提高，從根本上改善了廣大農(nóng)民群眾的生活狀況，同時還為工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供了大量的原材料和釋放出大量的農(nóng)村剩余勞動力，為我國市場經(jīng)濟的發(fā)展做出了突出貢獻。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，可以看到“兩權(quán)分離”的農(nóng)地制度已不在適應(yīng)新時代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，它的功能和發(fā)展動能已充分釋放，制度紅利也開始逐漸衰退，為了促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，新一輪農(nóng)村土地制度改革勢在必行。于是在黨的十八屆三中全會上拉開了“三權(quán)分置”農(nóng)地制度改革的序幕，即在落實土地集體所有權(quán)基礎(chǔ)上，穩(wěn)定承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)[1]，允許承包地在農(nóng)民間自由流轉(zhuǎn)，“三權(quán)分置”是我國農(nóng)地在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的又一重大制度變革，是對上一輪農(nóng)地基本經(jīng)營制度的繼承和發(fā)展，2014 年以來，我國將“三權(quán)分置”作為新時期農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的基本方向。近年來，中央一號文件多次強調(diào)要不斷推進農(nóng)村土地制度的不斷演進與變革，推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，是助力我國脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的有利舉措。

二、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

當(dāng)前正是我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，何欣等（2016）[2]利用2013—2015 年29省農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展迅速，農(nóng)地的集中化趨勢明顯，農(nóng)地細碎化現(xiàn)象也得到了明顯改善。特別是在“三權(quán)分置”土地流轉(zhuǎn)政策正式提出以后，參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶數(shù)量越來越龐大，流轉(zhuǎn)規(guī)模越來越大，流轉(zhuǎn)方式也越來越多元化，不再局限于租賃、互換、借用等形式，新的農(nóng)地制度是在不觸動農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提高了土地的配置效率，并保障城市化進程中農(nóng)民退回農(nóng)村的“安全閥”，在提高土地經(jīng)濟效率和發(fā)揮社會保障功能之間尋找到了新的平衡點，真正實現(xiàn)了土地的社會化配置和城鄉(xiāng)要素的雙向流動。隨著土地流轉(zhuǎn)政策的不斷落實和推進，各類工商資本和涉農(nóng)企業(yè)等新型經(jīng)營主體開始紛紛向農(nóng)村地區(qū)涌入，加入到土地流轉(zhuǎn)中去，將細碎、撂荒的土地資源進行合理優(yōu)化配置，實現(xiàn)土地價值最大化，新型經(jīng)營主體進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域不僅為農(nóng)村發(fā)展帶去了高素質(zhì)專業(yè)人才，還把先進的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)廣泛應(yīng)用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中去，不僅提高了勞動產(chǎn)出率和資源利用率，又可以生產(chǎn)出綠色無公害安全農(nóng)產(chǎn)品以滿足大眾需求?？梢园l(fā)現(xiàn)，新型經(jīng)營主體的加入為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟提供了更大的發(fā)展動能。

伴隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化的快速發(fā)展，大量的農(nóng)村青年開始向城市集中，城市里良好的（教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等）條件以及就業(yè)形式多樣化吸引了許多農(nóng)村人口，現(xiàn)在離土又離鄉(xiāng)、人地分離的現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)十分普遍，他們選擇從事農(nóng)業(yè)以外的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這為農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的有效實施創(chuàng)造了有利條件。為了使閑置的、碎片化的土地得以充分利用，許多農(nóng)戶愿在進一步保留土地承包權(quán)基礎(chǔ)上，流轉(zhuǎn)出土地承包經(jīng)營權(quán)，將其轉(zhuǎn)到善于經(jīng)營和管理的經(jīng)營者手中，激發(fā)土地的活力，發(fā)揮土地的最大價值和功能。隨著這種思想的轉(zhuǎn)變，土地流轉(zhuǎn)近幾年來在農(nóng)村地區(qū)也越來越普遍化，土地流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)效率不斷提高，規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)使得廣大農(nóng)民群眾和新型經(jīng)營主體獲得了更大的利益。多年實踐也證明，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營在優(yōu)化配置土地資源、改善農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、保障國家糧食安全、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收方面發(fā)揮著不可替代的積極作用。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

“三權(quán)分置”農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策是順應(yīng)新時代現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求而產(chǎn)生的必然產(chǎn)物，加快推進土地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的有效途徑，符合新農(nóng)村建設(shè)的需要，但在其流轉(zhuǎn)過程中也存在很多問題。

（一）部分農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的認知度不高

關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，部分農(nóng)民容易受到傳統(tǒng)小農(nóng)思想的影響，把土地視作安身立命的唯一依靠。首先，土地作為農(nóng)民重要的生計資本，是其生活來源的重要保障，盡管當(dāng)前大部分農(nóng)村勞動力選擇外出務(wù)工、經(jīng)商或創(chuàng)業(yè)，有了相對穩(wěn)定的收入來源，但這對于大多數(shù)農(nóng)民來說并不是固定的職業(yè)，不能形成穩(wěn)定的預(yù)期收益，土地才是他們最可靠的生存保障，這就導(dǎo)致部分農(nóng)民不肯輕易放棄承包地經(jīng)營權(quán)而將其流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營主體。其次，大部分農(nóng)民群眾所受教育水平均在初中及以下，對農(nóng)村土地制度的了解不夠全面，一些老年人甚至從來沒有聽說過土地政策，存在嚴重的“惜土”觀念和農(nóng)本意識，對土地流轉(zhuǎn)所能帶來的經(jīng)濟效益也缺乏必要認識，他們擔(dān)心流轉(zhuǎn)出去的承包地收不回來而影響自己對土地的使用，致使相當(dāng)一部分農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)帶有一定的抵觸情緒，寧肯粗放經(jīng)營或拋荒土地，也不愿讓渡土地經(jīng)營權(quán)，土地轉(zhuǎn)出的積極性較低，從而影響了土地的正常流轉(zhuǎn)。此外，一些基層干部對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性和重要性缺乏認識，對土地流轉(zhuǎn)政策解讀不夠深入，盧澤羽和陳曉萍（2015）[3]認為，各級政府對土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)不力、宣傳不到位和協(xié)調(diào)服務(wù)差，是影響土地健康有序流轉(zhuǎn)的一個重要因素，嚴重阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進程和擾亂了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的正常秩序。

（二）土地流轉(zhuǎn)面積較小，流轉(zhuǎn)效率低

土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)出明顯的地域差異。受地形地勢、區(qū)位自然條件等影響，特別是在西南地區(qū)，多為高原山地，氣候條件惡劣，土地資源分散零碎，很難將碎片化的土地合理利用起來，造成了大量土地浪費，只能把一部分比較集中的土地進行統(tǒng)一規(guī)劃。西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的普遍落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入不足，嚴重制約了西南地區(qū)農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展的持續(xù)推進，發(fā)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)有一定難度，造成了西部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積小，流轉(zhuǎn)效率低的現(xiàn)狀?！叭龣?quán)分置”下農(nóng)地流轉(zhuǎn)依靠激活土地經(jīng)營權(quán)來提高要素配置效率，但激活土地經(jīng)營權(quán)必須與資本、技術(shù)、具有人力資本含量勞動力等要素結(jié)合才能實現(xiàn)，西部地區(qū)在資源、人才、資本、市場等方面均不具備優(yōu)勢條件，因此，很少有工商資本或新型經(jīng)營主體在西南地區(qū)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。從自身利益角度出發(fā)，一些商業(yè)資本和經(jīng)營主體更傾向于在東部的一些農(nóng)村地區(qū)投入充足的人力、物力和財力，相比于西部地區(qū)，東部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)模式趨于成熟，流轉(zhuǎn)程序更加規(guī)范，更容易獲得發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢。

（三）土地流轉(zhuǎn)程序操作不規(guī)范

我國農(nóng)村是一個典型的“小圈子”社會，村民之間存在一種特殊親屬關(guān)系，形成了一張張關(guān)系網(wǎng)?；隈R克思農(nóng)地習(xí)俗元制度理論，可以清楚看到，這種農(nóng)地習(xí)俗元不會隨著社會的變遷而自然消失，反而會被村民們代代相傳。對于土地流轉(zhuǎn)，不同村落間也會形成自己的土地流轉(zhuǎn)習(xí)俗，當(dāng)前，土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在親戚、熟人和鄰村之間，洪名勇（2013）[4]認為這種農(nóng)地習(xí)俗元制度不僅會影響農(nóng)戶的經(jīng)濟生活生產(chǎn)，對人們的經(jīng)濟行為也發(fā)揮著持久的引導(dǎo)功能。在現(xiàn)實生活中，大部分農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都是農(nóng)民在私底下自發(fā)、自愿進行的，全程不需要村集體及第三方保證人參與，由于受教育程度低，農(nóng)民缺乏土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律知識，土地承包方與受讓方只需要達成口頭協(xié)議便可實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，很少存在流轉(zhuǎn)雙方簽訂正式流轉(zhuǎn)合同的情況，對土地流轉(zhuǎn)過程具體細節(jié)缺少必要的確認，這無疑增加了日后土地利益糾紛和侵權(quán)行為的發(fā)生。有些地方在進行土地流轉(zhuǎn)時雖然簽訂了合同，但簽訂程序是不規(guī)范的，合同條款本身也存在很多問題，如流轉(zhuǎn)價格、土地流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利與義務(wù)等方面規(guī)定不明確，較模糊，為以后的經(jīng)濟糾紛埋下隱患。王鋒（2019）[5]通過對亳州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀分析得出，認為在較大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)主體模糊、還有相互錯位的情況，嚴重影響土地的正常流轉(zhuǎn)。

（四）土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象嚴重

“三權(quán)分置”土地流轉(zhuǎn)政策的落實客觀上促進了新型經(jīng)營主體和工商資本進入了農(nóng)村地區(qū)，優(yōu)化了農(nóng)村土地資源，促進了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。但受利益驅(qū)使，一些工商資本或?qū)I(yè)種植大戶通過參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)獲得土地承包經(jīng)營權(quán)后，出現(xiàn)了不少侵占農(nóng)民土地、擅自變更土地性質(zhì)的行為，企圖在農(nóng)用地上建工廠或者建房，最終導(dǎo)致了農(nóng)地“非農(nóng)化”和“商業(yè)化”問題，據(jù)農(nóng)業(yè)部2017 年調(diào)查統(tǒng)計，農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)土地中用于種糧比重占71.9%，而規(guī)模流入企業(yè)、業(yè)主的土地中用于種糧比重僅為6.4%，可見，當(dāng)前我國土地流轉(zhuǎn)過程中“非糧化”現(xiàn)象是比較明顯的?？镞h配和劉洋（2018）[6]認為，土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的“非糧化”和“非農(nóng)化”現(xiàn)象與土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營制度的初衷是相違背的，既不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，也會威脅到國家糧食安全目標。隨著城市化建設(shè)進程的不斷加快，大量的農(nóng)村人口開始向城市集聚，這勢必會造成城市住房、交通的緊張，為了給城市建設(shè)騰出更廣闊的發(fā)展空間，地方政府及開發(fā)商紛紛向農(nóng)民征地，譚榮和曲福田（2006）[7]認為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對土地資源的需求使得非農(nóng)化的擴張成為一種必然。為了追求更大的商業(yè)價值，許多地方政府打著公共利益的幌子強制征收農(nóng)民的農(nóng)用土地，用于房地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)服務(wù)等盈利性項目建設(shè)，在整個征收過程中農(nóng)民是缺乏話語權(quán)的，根本沒有討價還價的余地，嚴重剝奪了被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。若不加制止地去改變農(nóng)用地的性質(zhì)和用途，進行非農(nóng)建設(shè)，不僅會破壞土地的自然生產(chǎn)力，損害土地質(zhì)量，減少耕地數(shù)量，對中國的糧食安全也會形成巨大挑戰(zhàn)，難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標。

（五）基層政府對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管力度不夠

在目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，地方政府監(jiān)管不力的現(xiàn)象屢見不鮮。一般來說，基層政府是農(nóng)民利益的代表者和農(nóng)民權(quán)益的保護者，但是隨著農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，某些基層干部為了突出政績或貪圖某些利益，急于追求土地流轉(zhuǎn)績效指標，往往會不顧農(nóng)民群眾利益而采取強制方式逼迫農(nóng)民轉(zhuǎn)讓出自家土地，一些基層干部甚至將農(nóng)民的流轉(zhuǎn)土地當(dāng)作謀求私利的工具，如越權(quán)批地、未批先征、未批先用以及低價向一些工商企業(yè)供應(yīng)土地以吸引投資，只顧追求眼前的、片面的經(jīng)濟效益，完全違背了土地流轉(zhuǎn)應(yīng)堅持依法自愿有償原則，這不僅損害廣大農(nóng)民群眾的根本利益，也極大地影響到了我國土地流轉(zhuǎn)工作的正常有序開展。

四、加快推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的優(yōu)化路徑

（一）加大對土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳力度

土地流轉(zhuǎn)是關(guān)乎億萬農(nóng)民切身利益的一項長期性土地政策，“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的核心就是要維護農(nóng)民權(quán)益，促進農(nóng)民增收，改善農(nóng)民生活質(zhì)量，只有以保護農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，才能推進農(nóng)村土地健康有序流轉(zhuǎn)?！叭龣?quán)分置”制度是農(nóng)村土地改革的重大制度創(chuàng)新，作為一項新政策，相當(dāng)一部分基層干部及農(nóng)民群眾對土地政策的內(nèi)容和相關(guān)規(guī)定的理解程度有限。因此，我們可以通過電視臺、廣播、開村民大會以及入戶座談等方式廣泛宣傳土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢以及帶來的經(jīng)濟效益，讓農(nóng)民更進一步了解政策，熟悉政策，消除農(nóng)民的不必要的擔(dān)憂，讓廣大干部群眾開闊眼界，解放思想，認識到土地不僅僅是一項保障農(nóng)民基本生活的生產(chǎn)資料，更是一筆可以以地生財?shù)呢敻?。為了提高農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的主動性和積極性，可以大力宣傳土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)民增收的典型案例，讓農(nóng)戶真切體會到土地流轉(zhuǎn)所帶來的經(jīng)濟效益。因為只有當(dāng)農(nóng)戶全面了解土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策，認識到土地流轉(zhuǎn)的重要性，才會更加積極主動參與到土地流轉(zhuǎn)中去。

（二）落實相關(guān)政策，加快推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范工作

由于我國目前的土地流轉(zhuǎn)合同中存在很多模糊且缺乏實際操作性的法律規(guī)定且相當(dāng)一部分農(nóng)民法律意識比較淡薄，為了避免土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生損害農(nóng)民權(quán)益的不法行為，相關(guān)部門要建立健全土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，加強流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范化建設(shè)，提高管理服務(wù)質(zhì)量。可根據(jù)不同區(qū)域農(nóng)戶的實際情況，為承包農(nóng)戶擬定正規(guī)合法的土地流轉(zhuǎn)合同范本，在合同中要明確土地流轉(zhuǎn)價格、流轉(zhuǎn)面積、土地流轉(zhuǎn)期限以及流轉(zhuǎn)主體雙方的權(quán)利與義務(wù)等內(nèi)容，給農(nóng)戶普及關(guān)于土地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī)知識，引導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾在進行土地流轉(zhuǎn)時要重視土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂，并要求合同雙方依法辦事，嚴格遵守合同中的規(guī)定，切實履行合同中的義務(wù)，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的有序推進。村集體擁有土地所有權(quán)，理應(yīng)對參與土地流轉(zhuǎn)的工商資本和新型經(jīng)營主體進行嚴格審查，發(fā)揮自身的監(jiān)管職能，為承包地農(nóng)戶營造一個公平、公開、公正的土地流轉(zhuǎn)環(huán)境。

（三）加快推進對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要注入現(xiàn)代化生產(chǎn)要素，引入現(xiàn)代生產(chǎn)要素的主體就是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，洪銀興和王榮（2019）[8]認為“三權(quán)分置”不只是要加快推進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，選擇好的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也至關(guān)重要，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的核心主體，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的骨干力量。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是推進分散小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的關(guān)鍵所在，洪名勇和何玉鳳（2020）[9]的研究表明，農(nóng)村“領(lǐng)頭羊”的經(jīng)濟行為會不自覺地影響到小農(nóng)戶的決策行為，小農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)行為會受到種植大戶、村干部與黨員等“領(lǐng)頭羊”的影響[8]。與以前的種田能手和種糧大戶相比，新型經(jīng)營主體擁有豐富的專業(yè)知識、強大的創(chuàng)新能力和抗風(fēng)險能力、高效的管理能力和充裕的資金來發(fā)展具有規(guī)模效應(yīng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)?？傊?，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在幫助農(nóng)民增收、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用，因此，各級政府要積極出臺各項優(yōu)惠補貼政策，在資金、制度、政策等方面給予鼓勵和扶持，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和健康成長創(chuàng)造有利條件。

（四）建立健全土地流轉(zhuǎn)管理機制

土地作為農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民最重要的生活來源，是農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展的基礎(chǔ)，各級政府及農(nóng)業(yè)部門要加大土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管力度，嚴禁新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或工商企業(yè)擅自改變土地的性質(zhì)和用途，占用農(nóng)用地開展非農(nóng)建設(shè)。在“三權(quán)分置”制度改革背景下，大量農(nóng)村土地得以順利流轉(zhuǎn)，離不開廣大農(nóng)民群眾的積極參與，盡管當(dāng)前許多農(nóng)村青年離土出村，選擇進城務(wù)工、經(jīng)商或創(chuàng)業(yè)，對他們來說這并不是穩(wěn)定的收入，若隨便將土地交由其他經(jīng)營主體經(jīng)營，可能會面臨著失地風(fēng)險，最終失去生存的基本保障。因此，要建立健全土地流轉(zhuǎn)管理機制和不斷完善承包地基本經(jīng)營制度。另外，做好土地確權(quán)工作，加快對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記證的發(fā)放，這對促進農(nóng)村土地的規(guī)范流轉(zhuǎn)以及實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增效會起到一個積極的引導(dǎo)作用。要讓農(nóng)民充分享受土地制度改革帶來的紅利，切實維護好農(nóng)戶合法權(quán)益不受侵害，讓土地流轉(zhuǎn)真正成為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增效、改善生活質(zhì)量的重要方式，從而實現(xiàn)整個農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

（五）健全農(nóng)村社會保障制度

各地政府在積極推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進程中，要重視保護農(nóng)民的權(quán)益，對于主動將承包土地出租或轉(zhuǎn)讓出去的農(nóng)戶，政府應(yīng)給予相應(yīng)的資金補貼，用以保障農(nóng)民的基本生活，以解決他們基本生存的后顧之憂；同時，國家應(yīng)不斷完善農(nóng)村醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險制度和最低生活保障制度，國家財政要進行相應(yīng)的資金支持，穩(wěn)步提升農(nóng)民醫(yī)療報銷比例，增加農(nóng)民養(yǎng)老金的數(shù)額，提高低收入者收入，擴大農(nóng)村社會保障制度的覆蓋范圍，簡化報銷程序，從而進一步提高農(nóng)民繳納醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險的積極性和主動性，真正實現(xiàn)廣大農(nóng)民群眾“生有所靠，病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)”的美好愿望；對于具備勞動能力的青壯年，政府應(yīng)加快推進各鄉(xiāng)鎮(zhèn)第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為中青年勞動力提供足夠的就業(yè)崗位，提高農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)率；此外，對于城市農(nóng)民工的社會保障問題，也應(yīng)納入到農(nóng)村社會保障制度中，健全農(nóng)民工勞動權(quán)益保護機制，落實農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工平等就業(yè)制度；同時要解決好進城農(nóng)民工子女教育問題，通過戶籍制度改革，實現(xiàn)進城務(wù)工子女與城市學(xué)生在學(xué)費和學(xué)習(xí)活動上的“一視同仁”，不斷促進城鄉(xiāng)之間的教育公平。完備、高標準的農(nóng)村社會保障制度是推動農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的加速器。