汪濤 張家明 劉炳勝

摘要 國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)是中國落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的重要舉措之一，也是解決制約中國發(fā)展瓶頸問題，為全球推進可持續(xù)發(fā)展貢獻中國經(jīng)驗的重要實踐。選擇具有典型性和示范性的創(chuàng)建主體是建設(shè)可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的首要步驟，需要對作為創(chuàng)建主體的城市各方面進行綜合評價?，F(xiàn)有的城市可持續(xù)發(fā)展評價體系能夠?qū)Τ鞘械陌l(fā)展現(xiàn)狀和基礎(chǔ)進行絕對值評估，或作為城市落實2030年議程、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的進度監(jiān)測工具，但難以體現(xiàn)不同規(guī)模、級別和類型的城市在可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的優(yōu)勢和特點，有可能忽略了規(guī)模較小、但具有較大示范性和發(fā)展?jié)摿Φ某鞘?。因此文章從示范導向角度?gòu)建了包括城市發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展經(jīng)驗、重視程度、創(chuàng)新能力、輻射性和可塑性6個相對值指標的評價體系，并將指標與SDGs框架相對應(yīng)，旨在對中國城市可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)、經(jīng)驗、特點和潛力等進行綜合評價，為后續(xù)示范區(qū)的選擇提供思路。通過對已建立的6個示范區(qū)進行評價和分析，結(jié)果表明：① GDP為導向的經(jīng)濟發(fā)展不是唯一標準，發(fā)展基礎(chǔ)相對薄弱、解決可持續(xù)發(fā)展問題能力較為突出的小城市也可能具有較強的示范作用;②發(fā)展經(jīng)驗、政府對示范區(qū)建設(shè)的重視程度和創(chuàng)新能力對示范區(qū)建設(shè)有較為重要的影響;③單個指標突出較難形成推動城市整體提升的持續(xù)動力。后續(xù)示范區(qū)的篩選和建設(shè)應(yīng)重視各指標要素的協(xié)調(diào)性，形成推動城市整體可持續(xù)發(fā)展的合力。

關(guān)鍵詞 可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）;國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū);評價指標;城市發(fā)展

中圖分類號 F061.3 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2020）12-0017-10

DOI：10.12062/cpre.20200612

1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)表《我們共同的未來》，報告中正式提出了“可持續(xù)發(fā)展”的概念，并從保護和發(fā)展環(huán)境資源、滿足當代和后代的需要出發(fā)，提出了一系列政策目標和行動建議[1]。2000年，世界各國領(lǐng)導人在聯(lián)合國千年首腦會議上制定了消滅極端貧窮和饑餓、確保環(huán)境的可持續(xù)能力、制訂促進發(fā)展的全球伙伴關(guān)系等8項千年發(fā)展目標（Millennium Development Goals， MDGs）[2]。2015年9月，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會正式通過了《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，提出了17項可持續(xù)發(fā)展目標（Sustainable Development Goals， SDGs）和169項具體目標[3]。這些目標兼顧了經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，成為繼千年發(fā)展目標到期后全球可持續(xù)發(fā)展新的指引，為此后15年全球各國的可持續(xù)發(fā)展與合作指明了方向。作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國高度重視2030年可持續(xù)發(fā)展議程的落實工作。2016年9月發(fā)布了《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》，其中明確將建設(shè)國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)作為落地措施之一[4]。2016年12月，國務(wù)院發(fā)布《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)方案》（國發(fā)〔2016〕69號），提出“在‘十三五期間，創(chuàng)建10個左右國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)，形成若干可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)新示范的現(xiàn)實樣板和典型模式，對國內(nèi)其他地區(qū)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮示范帶動效應(yīng)，對外為其他國家和地區(qū)落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程提供中國經(jīng)驗[5]?！?/p>

可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的建設(shè)是中國推進“五位一體”總體布局和全球發(fā)展合作的重要實踐，也是實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、破解制約地方可持續(xù)發(fā)展瓶頸問題的有效路徑，對落實可持續(xù)發(fā)展議程具有重大意義，這也對作為創(chuàng)建主體的城市提出了更高的要求。中國有超過300個具有不同地理位置、資源條件、發(fā)展水平的地級市和375個縣級市，這些不同行政級別、資源稟賦的城市在推進可持續(xù)發(fā)展的路徑上存在區(qū)別。僅10個左右的地級市國家級可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)，對于全面做出各種類型城市可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)驗推廣仍顯不足，未來繼續(xù)樹立國家級、省級或非官方的可持續(xù)發(fā)展典型城市，推廣可持續(xù)發(fā)展的最佳實踐和優(yōu)秀經(jīng)驗，具有較強的需求性。在這樣的背景下，綜合考慮城市的類型差異，從示范導向的角度構(gòu)建能夠適應(yīng)不同類型地級市或縣級市的開放性評估框架，選擇出適合的城市作為創(chuàng)建主體，形成多個可持續(xù)發(fā)展樣板，具有重要意義。

1 可持續(xù)發(fā)展評價體系研究現(xiàn)狀

近年來，評估各國落實2030年議程、實現(xiàn)SDGs現(xiàn)狀和進展的研究逐漸增加。呂永龍等[6]指出，制定科學的衡量標準和指標體系是各國在實現(xiàn)SDGs中面臨的挑戰(zhàn)之一，應(yīng)根據(jù)當?shù)匕l(fā)展的實際情況制定具體發(fā)展目標。朱婧等[7]將全球性的SDGs框架和中國各項國家戰(zhàn)略和規(guī)劃進行對標，構(gòu)建了適用于中國的SDGs目標和評價標準。Xu等[8]評估了中國實現(xiàn)SDGs的整體進展，對發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)結(jié)果進行了對比。有研究指出，由于SDGs之間存在的競爭或協(xié)同關(guān)系，評估SDGs進程的指標需要進行權(quán)衡，僅強調(diào)追求GDP將會對整體實現(xiàn)SDGs造成風險[9]。城市層面實現(xiàn)SDGs是中國落實2030年議程的重要內(nèi)容，Steiniger等[10]評估了智利6座城市的可持續(xù)性，并將評估指標與SDGs進行對比，發(fā)現(xiàn)盡管一些指標呈現(xiàn)出全國范圍的普遍趨勢，仍有指標隨著城市特點的不同表現(xiàn)出了較大的差異。因此，有必要建立城市層面的可持續(xù)發(fā)展評價體系。

2014年全球城市峰會發(fā)布了ISO 37120城市可持續(xù)發(fā)展指標體系，為城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供了指導。Deng等[11]評估了ISO 37120在城市可持續(xù)性方面的應(yīng)用情況，發(fā)現(xiàn)該指標體系與組織決策之間的關(guān)聯(lián)性較弱，在城市可比性方面仍有待改進。隨后，Moschen等[12]將ISO 37120 與SDGs進行了對比，認為兩者在評估城市公共服務(wù)、促進城市社會、經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展中有共同之處。越來越多研究直接對標SDGs評估城市的可持續(xù)發(fā)展，對城市的生態(tài)建設(shè)[13-14]、環(huán)境改善[15]、資源環(huán)境承載力[16]、創(chuàng)新能力[17-18]等進行了評價。國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)作為落實2030年議程的重要舉措，相關(guān)研究也逐漸增加。Wang等[19]梳理了國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的申請和審批流程，提出了問題導向和主要功能導向的選擇標準。孫新章[20]對《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)方案》的內(nèi)容進行了解析，解釋了建設(shè)可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)應(yīng)把握的原則，并提出示范區(qū)建設(shè)應(yīng)與其他多項可持續(xù)發(fā)展工作和計劃進行銜接。

篩選有示范意義的城市是示范區(qū)建設(shè)的首要步驟。然而，現(xiàn)有城市可持續(xù)發(fā)展指標體系仍存在不足。一是SDGs評價框架需要與本地的具體情況相結(jié)合，明確SDGs對應(yīng)的具體行動和措施[10]。二是現(xiàn)有研究多針對某個特定領(lǐng)域的SDGs，對城市整體可持續(xù)發(fā)展水平進行綜合評價的指標體系較少。三是現(xiàn)有可持續(xù)發(fā)展指標體系聚焦于評估國家或城市的發(fā)展現(xiàn)狀[21]，多以絕對指標進行衡量。由于城市基礎(chǔ)稟賦和發(fā)展水平的差異，通過絕對指標難以公平比較發(fā)展基礎(chǔ)不同的城市推進可持續(xù)發(fā)展的行動舉措、績效和潛力，一些規(guī)模較小的城市難以在絕對指標體系中體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)勢、特點和成就。同時，現(xiàn)有指標體系難以對地方政府的重視程度、未來可塑性等方面進行評價，有可能忽略了規(guī)模較小，但積累了優(yōu)秀經(jīng)驗、具有較大示范性和發(fā)展?jié)摿Φ某鞘?，不利于樹立多種類型城市可持續(xù)發(fā)展的典型樣板和推廣發(fā)展經(jīng)驗。

因此，本文構(gòu)建了示范導向的指標體系，選取相對值指標對城市的可持續(xù)發(fā)展水平進行評價，為已有的評價體系提供補充和輔助。隨后，將本文指標體系應(yīng)用于已獲批的6個國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)，評估這些示范區(qū)的示范作用，并探討作為示范區(qū)應(yīng)具備的普遍標準和關(guān)鍵因素，為后續(xù)不同級別、不同類型示范區(qū)的選擇與評價提供思路。

2 可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)評價指標體系

本文從申請城市的示范性角度構(gòu)建指標體系，在綜合考慮城市發(fā)展條件和稟賦的基礎(chǔ)上，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展行動和經(jīng)驗、重視程度、創(chuàng)新性和未來發(fā)展?jié)摿Φ确矫娴南鄬χ抵笜耍庇^地體現(xiàn)不同級別、不同類型城市的特點和優(yōu)勢，以豐富示范區(qū)類型，全面推廣優(yōu)秀經(jīng)驗。

2.1 指標選取

城市的可持續(xù)發(fā)展是多學科、多目標交叉的復雜系統(tǒng)，以往指標體系中單一的研究機構(gòu)和數(shù)據(jù)來源難以全面準確地評估可持續(xù)發(fā)展涵蓋的所有問題。因此，本文結(jié)合國發(fā)〔2016〕69號文[4]和各類中國城市相關(guān)報告[19-20.]，選擇各類城市綜合指數(shù)和排名等相對值指標，構(gòu)建示范區(qū)評估指標體系，分為發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展經(jīng)驗、重視性、創(chuàng)新性、輻射性和可塑性6個一級指標，如表1所示。這些指數(shù)和排名結(jié)合了多項城市具體的經(jīng)濟、社會和環(huán)境數(shù)據(jù)，作為單個指標的代表性更強，同時實現(xiàn)了對不同城市數(shù)據(jù)收集和評價過程的簡化，增強了評價體系的可操作性和實用性。

需要說明的是，本文的評估框架具有開放性，在應(yīng)用于不同級別城市（如評選省級示范區(qū)）時可根據(jù)情況靈活選取適合的二級指標或更權(quán)威的數(shù)據(jù)來源進行替換。

（1）發(fā)展基礎(chǔ)旨在全面反映可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)申報城市的發(fā)展現(xiàn)狀。從2030年可持續(xù)發(fā)展議程的經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和資源環(huán)境三個核心對城市的發(fā)展情況進行評價，以確定申報城市是否有較好的發(fā)展基礎(chǔ)、有足夠能力完成示范區(qū)的建設(shè)工作。為簡化評價指標，本文分別采用城市經(jīng)濟競爭力排名、城市宜居競爭力排名和空氣質(zhì)量達標率3個指標綜合比較不同城市在經(jīng)濟、社會和環(huán)境方面的基礎(chǔ)情況。

（2）發(fā)展經(jīng)驗主要反映申報城市在推進可持續(xù)發(fā)展過程中的具體行動舉措和可借鑒的經(jīng)驗。本文將城市政府工作報告中的行動舉措和經(jīng)驗與SDGs框架對標，通過行動舉措和可借鑒的經(jīng)驗的數(shù)量，體現(xiàn)這些城市在落實2030年議程、實現(xiàn)SDGs方面的進展。本文參考《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》中對應(yīng)每個具體目標提出的解決方案，將不同城市的優(yōu)秀經(jīng)驗做法進行對應(yīng)，得到能夠?qū)私?jīng)濟、社會和環(huán)境類具體目標的數(shù)量，以此來表示各地能夠提供的發(fā)展經(jīng)驗。其中經(jīng)濟領(lǐng)域包括目標1、目標8和目標9，社會領(lǐng)域包括目標2～5、目標10、目標11、目標16和目標17，資源和環(huán)境領(lǐng)域主要包括目標6、目標7和目標12～15[7]。

（3）重視性旨在評估申報城市對可持續(xù)發(fā)展的重視程度?！犊沙掷m(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)方案》的創(chuàng)建條件中明確提出“地方高度重視”這一條件，地方政府在可持續(xù)發(fā)展眾多利益相關(guān)者中占據(jù)著核心地位[22]，政府發(fā)揮作用是示范區(qū)建設(shè)的主要手段[23]。地方政府的重視程度取決于地方政府領(lǐng)導的重視程度，由于城市運轉(zhuǎn)主要由當?shù)厥形姓鞴?，因此本文通過“‘城市+時任市長姓名+可持續(xù)發(fā)展百度搜索結(jié)果數(shù)量”表示領(lǐng)導人推進可持續(xù)發(fā)展的工作數(shù)量（如在統(tǒng)計期限內(nèi)有人事調(diào)整則按照調(diào)整時間分時間段進行搜索，再將數(shù)量相加），“‘城市 +可持續(xù)發(fā)展百度搜索結(jié)果數(shù)量”表示整個城市在相關(guān)方面的行動，并通過計算前者占后者的比例表示市委和市政府的重視程度。

（4）創(chuàng)新性是對申報城市創(chuàng)新能力的評價。習近平主席在2019年10月16日致首屆世界科技與發(fā)展論壇的賀信中指出“以科技創(chuàng)新推動可持續(xù)發(fā)展成為破解各國關(guān)心的一些重要全球性問題的必由之路”[24]。推動科技創(chuàng)新與社會發(fā)展深度融合也是可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)的要求[4]。本文從創(chuàng)新投入和創(chuàng)新產(chǎn)出兩方面對申報城市的科技創(chuàng)新能力進行評價，創(chuàng)新投入指標選擇科技支出占財政支出比例，體現(xiàn)申報城市對科技創(chuàng)新的重視程度和投入成本;創(chuàng)新產(chǎn)出指標選擇授權(quán)專利增長率和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增長率，體現(xiàn)科技成果的轉(zhuǎn)化能力、對產(chǎn)業(yè)的提升和支撐作用。

（5）輻射性主要反映城市對外的影響力[25]，申報城市技術(shù)、文化和經(jīng)驗對外交流輻射范圍越廣、頻率越高，對其他地區(qū)可能產(chǎn)生的帶動作用越大，將更有利于可持續(xù)發(fā)展經(jīng)驗的推廣。本文參考現(xiàn)有的城市影響力指數(shù)報告，從城市文化和城市治理兩方面選取指標進行評價。城市文化影響力反映城市的創(chuàng)新活動、對外技術(shù)交流和文化吸引力等，城市治理影響力反映城市的社會、經(jīng)濟治理經(jīng)驗的傳播力和互動力。

（6）可塑性主要體現(xiàn)城市未來的發(fā)展?jié)摿?。落?030年議程、實現(xiàn)SDGs具有長期性，有必要對申報城市的發(fā)展?jié)摿M行預(yù)測?？伤苄灾饕w現(xiàn)在申報城市未來可持續(xù)發(fā)展路徑的多樣性和發(fā)展動力兩方面。將可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的各項發(fā)展目標與SDGs框架對應(yīng)，通過目標能夠?qū)?yīng)的SDGs數(shù)量反映城市發(fā)展路徑的多樣性。城市可持續(xù)發(fā)展競爭力排名指標表示城市未來的可持續(xù)發(fā)展動力。

2.2 評價方法

由于本文構(gòu)建的指標體系是為了全面衡量不同級別、類型的城市創(chuàng)建可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的示范作用，所以評價體系對一級指標和二級指標都進行等權(quán)重評估，通過雷達圖的方式直觀展示創(chuàng)建主體城市各方面的指標評分，輔助決策者更全面地了解各城市的特點和優(yōu)勢，并根據(jù)可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的統(tǒng)籌布局進行選擇。通過對城市各指標的評價閾值范圍的研究，制定二級指標評分規(guī)則如表2所示。

本文選取的指標數(shù)值均大于零，因此指標分數(shù)的取值范圍為[1， 5]，根據(jù)表2中的指標評分方法，計算得出各二級指標的評價分數(shù)。由于二級指標是等權(quán)重的，通過算數(shù)平均可計算得出每個一級指標得分，其分數(shù)的取值范圍也是[1， 5]，而后通過對各一級指標分數(shù)進行算數(shù)平均得出可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)申報城市的綜合得分，取值范圍為[1， 5]。

3 對現(xiàn)有可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的評價

將本文建立的指標體系應(yīng)用于已獲批的6個可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)，量化深圳市、桂林市、郴州市、承德市、太原市和臨滄市6地在研究期內(nèi)推進可持續(xù)發(fā)展的各方面表現(xiàn)，分析各自特點，總結(jié)相同之處，從而進一步探討可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)應(yīng)重點關(guān)注的指標和需要具備的普遍標準?？沙掷m(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)提出于2016年，國務(wù)院分別于2018年和2019年確定了上述6個示范區(qū)，因此本文以2016—2018年為研究期，通過雷達圖反映評價結(jié)果。

3.1 數(shù)據(jù)來源

為確保數(shù)據(jù)來源的真實性和準確性，選擇城市統(tǒng)計部門官方發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和研究機構(gòu)發(fā)布的城市研究報告進行分析。其中城市發(fā)展基礎(chǔ)（B1）的數(shù)據(jù)分別來自 《中國城市競爭力第17次報告》[26]、《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》以及各市的環(huán)境統(tǒng)計公報;發(fā)展經(jīng)驗（B2）主要來自各地政府工作報告;政府重視性（B3）來源于百度搜索的數(shù)量結(jié)果;創(chuàng)新性（B4）分別來自各地2016—2018年統(tǒng)計年鑒、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報和地方科技部門相關(guān)報告;輻射性（B5）來自《中國城市影響力指數(shù)報告》[27];可塑性（B6）來自《中國城市競爭力第17次報告》[26]、國務(wù)院對上述6個可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的批復文件[28-33]和各地的可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃以及示范區(qū)建設(shè)方案。

3.2 評價結(jié)果

將6個國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的數(shù)據(jù)代入分析，得到6個示范區(qū)的綜合得分，由高到低分別為深圳市（4.20）、太原市（3.44）、臨滄市（3.14）、郴州市（3.03）、桂林市（3.00）和承德市（2.70）。獲得6個示范區(qū)一級指標和二級指標的評價結(jié)果雷達圖，如圖1～6所示。陰影部分代表6個示范區(qū)所有一級指標和二級指標的平均值，表示6個示范區(qū)的平均情況。

3.3 指標分析

3.3.1 指標差異和共性分析

對比圖1～6可以發(fā)現(xiàn)，不同可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的指標存在一定差異和共同點。通過6個一級指標在不同示范區(qū)分數(shù)的標準差反映指標的變動程度，從小到大依次是發(fā)展經(jīng)驗（0.556）、可塑性（0.758）、創(chuàng)新性（0.784）、發(fā)展基礎(chǔ)（0.892）、輻射性（1.129）和重視性（1.414）。其中輻射性和重視性的標準差均大于1，表明各地在城市自身影響力和政府重視程度上存在比較明顯的差別。在發(fā)展經(jīng)驗、可塑性、創(chuàng)新性和發(fā)展基礎(chǔ)上分數(shù)變動較小，表明不同示范區(qū)對行動舉措和經(jīng)驗積累、創(chuàng)新能力、發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展基礎(chǔ)等指標有著更一致的關(guān)注度。計算6個示范區(qū)14個二級指標得分的標準差，可以發(fā)現(xiàn)不同示范區(qū)在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增長、經(jīng)濟提升的可持續(xù)行動和經(jīng)驗、未來發(fā)展路徑的多樣性等具體指標中表現(xiàn)較好，針對環(huán)境改善類的可持續(xù)行動和經(jīng)驗都相對較少。

3.3.2 影響示范性的關(guān)鍵指標分析

可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的示范性與城市本身的資源條件、發(fā)展水平并不完全對應(yīng)。對比圖1～6和評價結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，雖然示范區(qū)的行政級別、地理位置和發(fā)展水平存在較大差異，但并沒有由于本身的條件和稟賦差距而直接決定示范性評價結(jié)果。示范性由高到低排列分別為深圳市、太原市、臨滄市、郴州市、桂林市和承德市。

圖7對比了示范區(qū)各項一級指標。深圳市作為高度發(fā)達的特大型城市，其城市本身的資源和稟賦有巨大優(yōu)勢，但在對示范區(qū)建設(shè)的重視程度上仍顯不足。太原市和桂林市兩地在發(fā)展基礎(chǔ)、輻射性和可塑性方面的評價較為類似，然而相比較于太原市，桂林市針對可持續(xù)發(fā)展的舉措和經(jīng)驗積累較少、創(chuàng)新驅(qū)動力和重視程度仍顯不足。發(fā)展基礎(chǔ)相對薄弱的臨滄市，示范性僅次于深圳市和太原市，原因在于政府高度重視示范區(qū)建設(shè)，針對可持續(xù)發(fā)展制定了具體的行動舉措，積累了大量可持續(xù)發(fā)展經(jīng)驗，高度重視創(chuàng)新能力提升，2018年臨滄市科技進步對經(jīng)濟增長的貢獻率達到了48%。這也證實了國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的選擇并不以GDP為導向的經(jīng)濟發(fā)展作為唯一的衡量標準，高度重視和有效落實可持續(xù)發(fā)展的小城市也具有較好的示范價值。對比同樣發(fā)展基礎(chǔ)和城市稟賦比較薄弱的承德市可以發(fā)現(xiàn)，政府的重視程度和創(chuàng)新能力對示范區(qū)建設(shè)有關(guān)鍵影響。

因此，在評估申報城市的示范性時，關(guān)鍵的因素是城市在可持續(xù)發(fā)展中的行動舉措和經(jīng)驗、政府的重視程度和城市的創(chuàng)新能力，這些因素直接代表了城市在可持續(xù)發(fā)展方面的意愿和行動。

（1）發(fā)展經(jīng)驗。為了對比不同可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)落實2030議程和推進可持續(xù)發(fā)展的行動舉措和經(jīng)驗，本文梳理了6個示范區(qū)2017—2019年度《政府工作報告》，統(tǒng)計了2016—2018年每年的政府工作對應(yīng)SDGs具體目標的數(shù)量，如圖8所示。對各項行動舉措按照表1中發(fā)展經(jīng)驗指標（B2）的分類方式進行分類，分別與經(jīng)濟、社會和資源環(huán)境3類SDGs對標，可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟提升的相關(guān)舉措，尤其是就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)升級方面的行動舉措數(shù)量最多。其次是社會發(fā)展方面，主要是建設(shè)可持續(xù)城市和社會治理。資源環(huán)境的改善方面，各示范區(qū)都在水和衛(wèi)生管理、能源保障、消費和生產(chǎn)模式的轉(zhuǎn)變上采取了較多措施，而氣候變化相關(guān)領(lǐng)域的行動舉措相對較少。

由于條件差異，各地的發(fā)展路徑也不完全相同。臨滄市側(cè)重消除貧困、發(fā)展農(nóng)業(yè)和優(yōu)質(zhì)教育等基礎(chǔ)目標;太原市側(cè)重污染治理;郴州市側(cè)重清潔能源的開發(fā);承德市更重視健康福祉和水環(huán)境治理;桂林市更重視消除貧困和健康福祉問題;深圳市更重視健康福祉和社會公平等問題。對當?shù)赝怀鰡栴}都采取了相關(guān)的解決措施，并積累了一定經(jīng)驗。

（2）創(chuàng)新能力。各示范區(qū)都在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中取得了一定成效。各地的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增長率2016—2018年的平均值基本維持在10%～20%之間，然而各示范區(qū)在創(chuàng)新投入方面仍存在一定不足。在科技支出占一般公共預(yù)算比例一項中，除深圳市達到12%和太原市超過3%以外，其余示范區(qū)2016—2018年度科技支出占一般公共預(yù)算支出的比例不足1%，均為0.06%～0.07%之間，這一比例仍然偏低。通過對現(xiàn)有示范區(qū)創(chuàng)新產(chǎn)出成果的統(tǒng)計，各地授權(quán)專利數(shù)量迅速增加，在一定程度上體現(xiàn)出了創(chuàng)新能力和科研能力的提升，而如何將科技產(chǎn)出切實應(yīng)用于社會、經(jīng)濟和環(huán)境發(fā)展的各方面仍有待探索，也缺少衡量這些科技成果轉(zhuǎn)化情況、對社會發(fā)展的推動作用的標準和方法。

（3）政府重視程度。示范區(qū)城市政府的重視程度在所有指標中差別最大，郴州市、臨滄市、太原市和桂林市編制的可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)方案中均形成了省級有關(guān)部門和市級領(lǐng)導小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、省市縣三級共同推進的工作機制，從組織和制度上強化了各部門的重視性。臨滄市、郴州市等城市政府對可持續(xù)發(fā)展和示范區(qū)建設(shè)的重視程度最高。兩地在建立多級聯(lián)動的工作機制之外，在政策法規(guī)層面也提供了一定支持，積極推進省級立法，正在研究制定《臨滄市國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)可持續(xù)發(fā)展促進條例》和《郴州可持續(xù)發(fā)展促進條例》。

3.3.3 指標協(xié)調(diào)性分析

對比圖1～6和評價結(jié)果可知，示范性較好的可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)（深圳市、太原市和臨滄市）各項一級指標總體上表現(xiàn)均衡，而單一方面的突出并不能整體提升示范區(qū)的表現(xiàn)。例如桂林市和郴州市都屬于有個別指標突出而整體示范意義相對不足。桂林市發(fā)展基礎(chǔ)相比臨滄市、郴州市和承德市更好，且作為旅游城市，有較高的文化影響力，城市輻射性較強，然而在先進經(jīng)驗積累、加強科技創(chuàng)新投入方面較為欠缺。郴州市政府對示范區(qū)建設(shè)更關(guān)注，然而具體行動舉措較為缺乏。此外，承德市也存在各方面表現(xiàn)不平衡的問題，對示范區(qū)建設(shè)的重視程度明顯不足。

可持續(xù)發(fā)展問題的復雜性對可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的建設(shè)提出了更高的要求，尤其是在經(jīng)濟增長的動力明顯弱化甚至消失的背景下[34]，在制定示范區(qū)個性化發(fā)展路徑的同時，也需要協(xié)調(diào)示范區(qū)共同需要的建設(shè)條件。

4 結(jié)論與建議

本文以國發(fā)〔2016〕69號文為基礎(chǔ)，結(jié)合《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》以及各類城市評估報告，構(gòu)建了示范導向的可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)評價指標體系，以此為依據(jù)對已獲批的6個可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)進行了評估，分析了已批準示范區(qū)在建設(shè)中的共性和差異，總結(jié)了影響示范區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵因素，作為現(xiàn)狀評估和進度監(jiān)測類指標體系的補充和支撐，為后續(xù)示范區(qū)的選擇提供思路。但本研究仍存在不足，一是由于數(shù)據(jù)時間存在滯后性，部分數(shù)據(jù)無法反映城市最新的發(fā)展情況;二是指標選擇的限制，二級指標涉及的城市排名范圍為現(xiàn)有地級市，未來應(yīng)用于縣級市時需要當?shù)仡I(lǐng)導部門根據(jù)具體情況進行調(diào)整。

通過分析得出以下結(jié)論：① GDP為導向的經(jīng)濟發(fā)展水平不是唯一標準，考慮到中國城市整體的發(fā)展情況，多數(shù)城市自身資源條件存在一定限制，相比發(fā)展水平較高的城市，基礎(chǔ)相對薄弱、問題較為突出的城市也可能具有較好的示范作用。② 發(fā)展經(jīng)驗、政府對示范區(qū)建設(shè)的重視程度和創(chuàng)新能力等因素對示范區(qū)建設(shè)有較為重要的影響，示范區(qū)在制定個性化可持續(xù)發(fā)展路徑的同時，也需要加強這些關(guān)鍵因素的積累。③ 單個指標的突出較難形成推動城市整體提升的動力，示范區(qū)建設(shè)和后續(xù)篩選需要重視各指標要素的協(xié)調(diào)性，從而更好地形成推動城市可持續(xù)發(fā)展的合力。相關(guān)建議如下：

（1）強化可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)的組織和政策保障，提高各級政府的重視程度?？稍谑痉秴^(qū)建立有效的領(lǐng)導組織的同時，與上級有關(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成省市縣協(xié)同推進的工作機制。建立可量化的長效考核機制，明確有關(guān)部門的具體目標和工作職責，定期監(jiān)測進度，確保各項可持續(xù)發(fā)展政策舉措的落實。

（2）加大科技創(chuàng)新投入力度，提升創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化率，提高科技創(chuàng)新對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的貢獻。一是加大資金投入，超過半數(shù)可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)科技支出占一般公共預(yù)算支出的比例仍然偏低，可在公共預(yù)算中適度增加科技支出比例，同時加大科技專項資金的投入，引導金融機構(gòu)為科技項目和高新技術(shù)企業(yè)提供資金支持。二是通過優(yōu)惠政策扶持創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，降低企業(yè)各項運營成本。三是就當?shù)匕l(fā)展的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)或突出問題，積極開展科技交流合作，有針對性地開發(fā)應(yīng)用先進技術(shù)，加強科學技術(shù)與社會發(fā)展的融合，引導科技創(chuàng)新成果切實改善當?shù)氐慕?jīng)濟、社會和環(huán)境條件。

（3）推進可持續(xù)發(fā)展進程需要全面考慮多學科的復雜影響，集成多部門的共同努力，僅強調(diào)某一個要素較難形成推動城市整體發(fā)展的持久動力。因此，在制定當?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展個性化路徑的同時，需要兼顧各指標要素的協(xié)調(diào)性。充分調(diào)動各個相關(guān)部門的參與，完善示范區(qū)建設(shè)所需要的各項條件。

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（責任編輯：劉照勝）