韓笑

摘要：文章探索將倡導(dǎo)聯(lián)盟框架引入我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控政策變遷這一課題，通過(guò)研究“支持高房?jī)r(jià)”和“抵制高房?jī)r(jià)”兩大對(duì)立聯(lián)盟間的博弈和內(nèi)外部震蕩因素，就推動(dòng)房地產(chǎn)調(diào)控政策變遷的動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行闡述論證，據(jù)此對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控政策進(jìn)行預(yù)測(cè)分析。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)調(diào)控;倡導(dǎo)聯(lián)盟框架理論;政策變遷

一、倡導(dǎo)聯(lián)盟框架理論概述

擁有某種共同信念體系的政策執(zhí)行者或政策共同體，就是倡導(dǎo)聯(lián)盟。這個(gè)共同體包含三個(gè)等級(jí)層次，由內(nèi)向外依次為深層、政策核心和次級(jí)方面體系。深層信念體系，是公理信念的映照，最難變動(dòng);政策核心信仰體系，表現(xiàn)為因果認(rèn)知和行為規(guī)范等方面;次要方面體系，主要體現(xiàn)為工具性策略，較易改變。

其中，1～4個(gè)倡導(dǎo)聯(lián)盟構(gòu)成一個(gè)政策子系統(tǒng)，根據(jù)核心信念結(jié)成不同的聯(lián)盟。不同倡導(dǎo)聯(lián)盟相互博弈形成政策變遷。其博弈路徑一般而言，體現(xiàn)在如下四個(gè)方面：一是聯(lián)盟間的相互學(xué)習(xí)。多發(fā)生在次要方面體系，倡導(dǎo)聯(lián)盟間彼此學(xué)習(xí);二是外部事件的沖擊。聯(lián)盟間有強(qiáng)弱之別，如果弱勢(shì)聯(lián)盟利用外部事件的影響彌補(bǔ)自身弱點(diǎn)，便有可能推動(dòng)政策向有利方向變遷;三是內(nèi)部事件的干擾。若推行現(xiàn)行政策時(shí)出現(xiàn)重大問(wèn)題，其他聯(lián)盟便會(huì)強(qiáng)化己方政策觀點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)政策變遷;四是聯(lián)盟間的妥協(xié)。即強(qiáng)弱勢(shì)聯(lián)盟均對(duì)現(xiàn)行政策不滿意，又無(wú)力使現(xiàn)行政策徹底朝己方轉(zhuǎn)變，因此談判使政策朝著都能接受的方向變遷。

總體而言，造成現(xiàn)行政策變遷的主要因素是外部事件，在政策變動(dòng)不大的情況下一般源自政策取向的學(xué)習(xí)。

二、房地產(chǎn)調(diào)控政策演進(jìn)歷程回溯

中國(guó)房地產(chǎn)改革自十一屆三中全會(huì)之后就開始有步驟的展開。本文主要對(duì)這十余年間的房地產(chǎn)政策演變進(jìn)行分析。

（一）政策激勵(lì)階段（1998～2003年）

1997年，亞洲金融危機(jī)爆發(fā)。與此同時(shí)，我國(guó)進(jìn)行了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，全面開啟改革開放。1998年7月，以國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》為界，國(guó)家福利性住房分配制度退出，商品房市場(chǎng)供給制度開始逐步取代城市住房。隨后國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)政策，激發(fā)房地產(chǎn)市場(chǎng)活力。自此，房地產(chǎn)市場(chǎng)迅速發(fā)展，投資額年均增速超兩成，遠(yuǎn)高于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增速。

（二）政策轉(zhuǎn)向階段（2003～2008年）

2003年，房?jī)r(jià)持續(xù)增長(zhǎng)，房地產(chǎn)投機(jī)行為普遍存在。為避免經(jīng)濟(jì)過(guò)熱運(yùn)行，穩(wěn)定價(jià)格，房地產(chǎn)政策轉(zhuǎn)向緊縮調(diào)控，2005年3月，國(guó)務(wù)院報(bào)告廳發(fā)布《關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的通知》，將穩(wěn)定房?jī)r(jià)提高到政治高度;隨后，建設(shè)部等七部委聯(lián)合制定《關(guān)于做好穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作的意見》，開始加快棚戶區(qū)改造步伐，加大保障性住房建設(shè)力度。

（三）應(yīng)對(duì)金融危機(jī)政策回轉(zhuǎn)階段（2008～2009年）

2008年中，美國(guó)金融危機(jī)襲來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)深受其害不斷下行。11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見》，提出加大保障性住房建設(shè)力度、進(jìn)一步鼓勵(lì)普通商品住房消費(fèi)，改善居住條件、擴(kuò)大內(nèi)需。在此形勢(shì)下，各地一改緊縮政策，轉(zhuǎn)而出臺(tái)一系列救市政策挽救樓市頹勢(shì)，房地產(chǎn)市場(chǎng)再次急劇擴(kuò)張，房?jī)r(jià)大幅增長(zhǎng)，達(dá)到歷史新高。

（四）政策緊縮階段（2009～2014年）

擴(kuò)張政策實(shí)施后，房?jī)r(jià)急速上漲，政府開始加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。2009年，國(guó)務(wù)院發(fā)布“國(guó)四條”，提出推進(jìn)保障房建設(shè)、增加供給、加強(qiáng)監(jiān)管、抑制投機(jī)等四項(xiàng)措施，推進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展;2010年，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》，堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，收緊居民、房地產(chǎn)企業(yè)信貸。

（五）政策放松階段（2014～2016年）

2014年初中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)運(yùn)行，但內(nèi)需增長(zhǎng)依然較弱，經(jīng)濟(jì)下行壓力不容忽視。面對(duì)這一形勢(shì)，福建省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳率先出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的若干意見》，在首套房認(rèn)定、普通住宅界定等方面均有所放松，一些地方政府也開始采取擴(kuò)張性調(diào)控政策，提出房地產(chǎn)“去庫(kù)存”政策。

（六）政策收緊階段（2016～2019年）

2016年起，借助前期寬松政策的推動(dòng)，房地產(chǎn)市場(chǎng)迅速擴(kuò)張。在此背景下，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議為房地產(chǎn)市場(chǎng)定調(diào)——“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”，發(fā)出收緊房地產(chǎn)市場(chǎng)的強(qiáng)烈信號(hào)。此后，地方政府陸續(xù)出臺(tái)房地產(chǎn)限制政策，使住房回歸居住屬性。

三、中國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控政策變遷的倡導(dǎo)聯(lián)盟框架解析

（一）倡導(dǎo)聯(lián)盟劃分

按照信念體系與行動(dòng)目標(biāo)的不同，我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控政策變遷中的政策子系統(tǒng)可以劃分為兩大政策聯(lián)盟：抵制高房?jī)r(jià)聯(lián)盟和支持高房?jī)r(jià)聯(lián)盟。除此之外，還存在著中央政府，它屬于“政策掮客”，并不屬于于任何一個(gè)聯(lián)盟，負(fù)責(zé)調(diào)停其產(chǎn)生的沖突，從而統(tǒng)籌全局。表1為子系統(tǒng)中的倡導(dǎo)聯(lián)盟界定。

（二）政策變遷的動(dòng)力機(jī)制

倡導(dǎo)聯(lián)盟間的博弈、政策掮客的居中調(diào)停，再加之內(nèi)外部因素的作用，是推動(dòng)房地產(chǎn)調(diào)控政策變遷的主要?jiǎng)恿C(jī)制。

1. 倡導(dǎo)聯(lián)盟間的博弈

通過(guò)中國(guó)房地產(chǎn)政策放松-管制-再放松-再管制的不斷變遷，可以看到倡導(dǎo)聯(lián)盟間的互動(dòng)與博弈。

一方面，抵制高房?jī)r(jià)聯(lián)盟通過(guò)新聞媒體和專家學(xué)者，獲取政策信息，營(yíng)造公共輿論氛圍。借助對(duì)普通購(gòu)房者尤其是眾多“房奴”的動(dòng)員，壯大聯(lián)盟力量。另一方面，支持高房?jī)r(jià)聯(lián)盟借助房地產(chǎn)活動(dòng)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)干預(yù)公共政策。同時(shí)憑借大量的市場(chǎng)交易信息資源為決策者所倚重，并借此介入公共政策。

從房地產(chǎn)起步激勵(lì)階段開始，全國(guó)住房?jī)r(jià)格攀升，支持高房?jī)r(jià)倡導(dǎo)聯(lián)盟獲得巨額的經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)一步強(qiáng)化其核心政策觀念。但是高房?jī)r(jià)使得全國(guó)大部分中低收入居民無(wú)法解決住房問(wèn)題，從而激起了抵制高房?jī)r(jià)聯(lián)盟的強(qiáng)烈反對(duì)，兩個(gè)對(duì)立聯(lián)盟相互博弈的結(jié)果就是進(jìn)一步激化了社會(huì)矛盾。由于其核心信念的尖銳對(duì)立，幾近不可能通過(guò)聯(lián)盟間的談判與妥協(xié)來(lái)實(shí)現(xiàn)政策的折中變遷，最后必須由作為政策掮客的中央政府出面緩和尖銳的對(duì)立聯(lián)盟矛盾。這一過(guò)程使得房地產(chǎn)調(diào)控政策來(lái)回循環(huán)于“放松-緊縮”的怪圈之中。

2. 外部事件的影響

倡導(dǎo)聯(lián)盟框架理論認(rèn)為，政策方向和內(nèi)容的重大改動(dòng)，政治資源分配的巨大變化，主要起因于外部事件。

縱觀六個(gè)變遷階段，我們不難發(fā)現(xiàn)：每一個(gè)階段房地產(chǎn)調(diào)控政策的調(diào)整都受到外部事件的影響。政策激勵(lì)階段（1998～2003）是由于1997年亞洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)和中國(guó)的改革開放;政策轉(zhuǎn)向階段（2003～2008）是由于經(jīng)濟(jì)過(guò)熱;應(yīng)對(duì)金融危機(jī)政策回轉(zhuǎn)階段（2008～2009）是由于國(guó)際金融危機(jī);房地產(chǎn)政策緊縮階段（2009～2013）是由于經(jīng)濟(jì)過(guò)熱現(xiàn)象;政策放松階段（2014～2016）是面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力;政策收緊階段（2016～2019）是由于經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)的需要。

總體而言，當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下行壓力時(shí)，房地產(chǎn)調(diào)控政策往往會(huì)偏向刺激經(jīng)濟(jì)，實(shí)施擴(kuò)張型調(diào)控政策;當(dāng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展房?jī)r(jià)高起時(shí)，房地產(chǎn)調(diào)控政策便更傾向于抑制過(guò)熱投資。

3. 內(nèi)部事件的影響

若在推行現(xiàn)行政策時(shí)出現(xiàn)重大問(wèn)題，其他聯(lián)盟便會(huì)活躍起來(lái)，借此機(jī)會(huì)強(qiáng)化己方倡導(dǎo)的政策觀點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)政策變遷。

在政策轉(zhuǎn)向階段（2003～2008）中，由于上一階段強(qiáng)勢(shì)聯(lián)盟—支持高房?jī)r(jià)聯(lián)盟造成房地產(chǎn)投資過(guò)熱，市場(chǎng)秩序混亂，使得抵制高房?jī)r(jià)聯(lián)盟得以勝出，房地產(chǎn)調(diào)控政策轉(zhuǎn)而進(jìn)行緊縮;在政策放松階段（2009～2014），由于部分城市住房?jī)r(jià)格增長(zhǎng)幅度過(guò)快，房?jī)r(jià)收入比遠(yuǎn)超國(guó)際警戒線，使得房地產(chǎn)再次加以緊縮;在政策收緊階段（2016～2019），房?jī)r(jià)再次快速攀升，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和金融系統(tǒng)造成威脅，在此背景下中央進(jìn)行收緊。

需要強(qiáng)調(diào)的是，由于兩大聯(lián)盟信念的沖突性和不可調(diào)解性，房地產(chǎn)調(diào)控政策的調(diào)整主要受內(nèi)外部環(huán)境變化和作為政策掮客的中央政府調(diào)停的作用，而并非來(lái)自于跨聯(lián)盟的學(xué)習(xí)、談判和妥協(xié)。

四、結(jié)語(yǔ)

毋庸置疑，作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力，房地產(chǎn)市場(chǎng)能否穩(wěn)步發(fā)展對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)能否增長(zhǎng)意義重大。自1998年以來(lái)形成，我國(guó)房地產(chǎn)政策再短短二十年經(jīng)歷了六個(gè)不同階段，充分體現(xiàn)出房地產(chǎn)市場(chǎng)的復(fù)雜性、多變性與嚴(yán)峻性。目前，抵制高房?jī)r(jià)倡議聯(lián)盟取得了階段性勝利，但鑒于我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)當(dāng)前面臨新的下行壓力，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)愈發(fā)重要，再疊加復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，房地產(chǎn)調(diào)控政策的整體收緊可能只是暫時(shí)的。

歷經(jīng)二十余年的繁榮，中國(guó)房地產(chǎn)長(zhǎng)期以來(lái)被視為穩(wěn)增長(zhǎng)的手段和對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行的重要工具，而逐漸走向功利化的道路。房地產(chǎn)政策應(yīng)該回歸服務(wù)民生的本質(zhì)，而不可淪為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和個(gè)別集團(tuán)牟利的工具。當(dāng)前中央政府主張房地產(chǎn)回歸“居住”基本功能，事實(shí)上就是對(duì)過(guò)去的反思與總結(jié)。

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（作者單位：鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院）