裴 育，賈邵猛

（南京審計(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院江蘇，南京211815）

黨的十八大以來，我國基本公共服務(wù)供給取得了巨大成就。中央加大了基本公共服務(wù)財政投資支出，各級政府積極落實(shí)相關(guān)政策，制訂了一系列發(fā)展目標(biāo)及規(guī)劃，基本公共服務(wù)供給體系也發(fā)生了很大變化。黨的十九屆四中全會又明確提出：“完善公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、可及性”“健全國家基本公共服務(wù)制度體系，盡力而為，量力而行，注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，保障群眾基本生活”。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新的階段以及人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要，基本公共服務(wù)供給體系也要順應(yīng)新時代發(fā)展趨勢，不斷進(jìn)行革新和完善，從而實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。

一、基本公共服務(wù)供給需求的變化

基本公共服務(wù)是最基本的民生工程，需要根據(jù)一國的發(fā)展階段和水平，提供符合人們發(fā)展需要的各種社會條件，其涵蓋教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等各個方面[1]。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，人的發(fā)展需要從低到高依次為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求，這也就是說，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，基本公共服務(wù)不僅要滿足人們基本的生命和生存需求，還要進(jìn)一步滿足人們對美好生活的需求。

我國在改革開放初期，尚未建成可以覆蓋全體人民的基本公共服務(wù)體系，不少農(nóng)村落后地區(qū)基本公共服務(wù)條件十分差，生存條件亟待提高[2]。因此，在之后的一段時間里，我國高度重視基本公共服務(wù)供給問題，把解決全體人民的生存和生活需求擺在重要位置?！笆晃濉币?guī)劃綱要首次從國家層面提出基本公共服務(wù)均等化這一概念，并要求加大對農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)的基本公共服務(wù)投資建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)供給差距，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的全覆蓋[3]。黨的十七屆五中全會也指出，逐步建立內(nèi)容完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)發(fā)展的基本公共服務(wù)供給體系，其目的之一就是要能從整體上滿足全體人民的基本生命和生存需求。之后的一段時間里，我國不斷加大基本公共服務(wù)投資建設(shè)支出，取得了一系列階段性成果。2018年末全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)達(dá)9.43億人，參保人數(shù)穩(wěn)步上升；全國基本醫(yī)療保險參保人數(shù)達(dá)13.45億人，參保率穩(wěn)定在95%以上，基本實(shí)現(xiàn)了人員全覆蓋。我國基本公共服務(wù)供給體系已經(jīng)初步建成，基本公共服務(wù)的供給也基本滿足了全體人民生命和生存的需求[4-6]。

隨著經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)文化的快速發(fā)展，人們的需求逐漸發(fā)生變化，從最初實(shí)現(xiàn)最基本的生存到現(xiàn)如今追求生活的便利和多樣化發(fā)展，這些轉(zhuǎn)變都對公共服務(wù)供給提出了新的要求和挑戰(zhàn)?；竟卜?wù)的供給不能再局限于滿足基本的生命和生存需求，而是要更進(jìn)一步地實(shí)現(xiàn)人們有尊嚴(yán)、有品質(zhì)的生活，其供給范圍要不斷擴(kuò)大，供給水平也要隨著人們對美好生活的追求而不斷提高。為此，2018年頒布的《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步指出：要注重公共服務(wù)供給的標(biāo)準(zhǔn)化和制度化建設(shè)，同時要積極聽取群眾意見，充分了解群眾需求，建設(shè)新時期符合人們對美好生活需要的基本公共服務(wù)供給體系。在互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展的背景下，政府要充分利用這一技術(shù)，將基本公共服務(wù)供給與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)結(jié)合，積極發(fā)展城市公共服務(wù)多媒體、電子政務(wù)等網(wǎng)絡(luò)平臺，及時了解群眾訴求，讓群眾參與到公共服務(wù)供給過程中，從而更好地實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)需求從滿足生存到實(shí)現(xiàn)美好生活的轉(zhuǎn)變。因此，構(gòu)建完善的公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和可及性成為當(dāng)下各級政府務(wù)必重點(diǎn)謀劃的工作任務(wù)。

二、基本公共服務(wù)供給主體的變化

基本公共服務(wù)是人民生存和發(fā)展的基本社會條件，滿足人民的基本公共服務(wù)需求是政府責(zé)無旁貸的責(zé)任，但這并不表明公共服務(wù)的供給主體只能是政府。公共選擇理論表明，政府在提供公共服務(wù)時會出現(xiàn)一系列缺陷，其壟斷公共服務(wù)供給會造成公共服務(wù)供給不足和效率低下等問題。在不同發(fā)展階段，人們對于基本公共服務(wù)的需求不同，政府提供公共服務(wù)的能力也各不相同，因此，基本公共服務(wù)供給主體也要適用各階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不斷地進(jìn)行擴(kuò)充和完善。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，我國基本公共服務(wù)供給主要由政府主導(dǎo)，政府通過直接向人民提供公共服務(wù)或者是通過其所屬的行政事業(yè)單位向人民提供公共服務(wù)，這種公共服務(wù)供給的突出特征是：政府既是公共服務(wù)供給的出資者，也是生產(chǎn)者和供給者。政府集多種角色于一身的單一供給模式難免會帶來公共服務(wù)供給缺乏效率，且隨著人們對公共服務(wù)需求的不斷增長，單一供給模式也逐漸出現(xiàn)供給總量不足、供求不匹配等一系列狀況。20世紀(jì)90年代之后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國不斷改革基本公共服務(wù)供給方式，開始將部分原來由政府直接包辦的公共服務(wù)生產(chǎn)過程轉(zhuǎn)交給企業(yè)或者社會組織，然后再通過購買的方式來間接提供公共服務(wù)。1995年，上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局為了提高公共服務(wù)供給效率，沒有將提供公共服務(wù)的任務(wù)交給街道辦事處和居委會等傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)，而是通過委托上海基督教青年會，讓其來提供社區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)。進(jìn)入21世紀(jì)后，全國各個城市陸續(xù)展開政府向社會力量購買公共服務(wù)的探索嘗試，公共服務(wù)購買領(lǐng)域也從最初的養(yǎng)老、環(huán)境衛(wèi)生等領(lǐng)域不斷延伸。與此同時，政府向社會及市場購買公共服務(wù)的規(guī)模也逐年擴(kuò)大，2018年數(shù)據(jù)顯示，全國政府服務(wù)類采購規(guī)模達(dá)12081.9億元，服務(wù)類采購中，保障政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)分別為5705.5億元和6376.4億元，政府購買公共服務(wù)已經(jīng)成為公共服務(wù)供給的重要途徑之一。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的重要階段，公共服務(wù)供給方式仍然面臨著重要挑戰(zhàn)。一方面人們需求的多樣性和不斷發(fā)展的技術(shù)手段要求公共服務(wù)供給方式的創(chuàng)新，另一方面政府自身財力和管理方式的限制也要求其積極變革公共服務(wù)供給方式?！丁笆濉蓖七M(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中提出，要充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，為各類主體平等提供公共服務(wù)營造良好氛圍。政府還需繼續(xù)加強(qiáng)與社會和市場在公共服務(wù)供給方面的合作，同時也要意識到合作并不意味著政府相關(guān)責(zé)任的減輕，而是要更進(jìn)一步在監(jiān)管方式、考核標(biāo)準(zhǔn)等方面承擔(dān)更大的責(zé)任，最終形成政府負(fù)責(zé)、市場負(fù)擔(dān)和社會參與的多元化合作供給格局。

三、基本公共服務(wù)供給激勵及觀念的變化

我國前期以GDP增長速度為主要考核標(biāo)準(zhǔn)推動了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展，而基本公共服務(wù)由于其自身特性，雖然其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到極大的促進(jìn)作用，但是短期內(nèi)很難出政績，地方政府缺乏足夠的激勵去提供基本公共服務(wù)，尤其是醫(yī)療、教育等投入大、見效慢的公共服務(wù)。政府長期投資偏好的扭曲使公共服務(wù)供給難以實(shí)現(xiàn)人力資本積累的作用，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期階段這一問題尚未得到足夠的重視，但隨著我國進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式必須有所轉(zhuǎn)變，基本公共服務(wù)建設(shè)所帶來的人力資本積累逐漸受到政府重視，其所面臨的激勵政策及觀念也正在發(fā)生變化。

2017年中國經(jīng)濟(jì)增長速度僅為6.9%，已不足十年前一半，以往中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的一個重要基礎(chǔ)是中國的人口紅利，即通過龐大的勞動人口數(shù)量快速推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是近年來隨著老齡化比例不斷上升，人口紅利逐漸消失，依靠人口數(shù)量換來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)一去不復(fù)返。李克強(qiáng)總理2018年10月24日應(yīng)邀在中國工會第十七次全國代表大會上作經(jīng)濟(jì)形勢報告時指出，要加快從“人口紅利”向“人才紅利”轉(zhuǎn)變，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展?！叭丝诩t利”向“人才紅利”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于人力資本積累，而人力資本積累的主要方式便是通過加大基本公共服務(wù)領(lǐng)域中醫(yī)療衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域投資，所以說，現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵就是基本公共服務(wù)建設(shè)。

各級政府也開始意識到基本公共服務(wù)建設(shè)的重要性，地方政府職能也逐漸從經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向公共服務(wù)供給。政府職能的轉(zhuǎn)變要求其轉(zhuǎn)變以GDP增長速度為主要考核方式，同時將公共服務(wù)供給作為考核政府政績的重要內(nèi)容，基本公共服務(wù)供給所面臨的激勵機(jī)制也會得到不斷改善。未來地方政府還需不斷強(qiáng)化公共服務(wù)意愿，轉(zhuǎn)變以往追求經(jīng)濟(jì)短期快速發(fā)展的舊觀念，同時也不可以把公共服務(wù)建設(shè)只看成公共福利，而是要把其當(dāng)作人力資本的投資來對待，通過提高公共服務(wù)供給質(zhì)量來推動經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展。因此，十九屆四中全會決定明確指出：在構(gòu)建國家基本公共服務(wù)制度體系時，既要盡力而為，又要量力而行；從政府層面來看，在構(gòu)建過程中，普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性是民生建設(shè)的基本原則，保障群眾基本生活是構(gòu)建的最低標(biāo)準(zhǔn)。只有思想的解放與觀念的更新，才能又好又快地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。