郭世杰

(國際關系學院法律系，北京 海淀 100091)

留置權是為構建集中統(tǒng)一、權威高效的反腐敗體制而賦予各級監(jiān)察委員會的一種全新的調查手段，就《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)和《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)的相關規(guī)定而言，留置在現(xiàn)行法律體系中的性質定位并非刑事強制措施。但是，留置在專門設立的羈押場所執(zhí)行，能夠剝奪其適用對象的人身自由并且可以羈押長達6個月，而且能夠相應地折抵刑期，在實質上與拘留、逮捕等最為嚴厲的刑事強制措施相差無幾。因而，留置對象的權利保障問題，值得監(jiān)察法學、刑事訴訟法學以及憲法學領域的學者們認真觀察和深入研究。例如，在留置程序中徹底排除律師參與，實際上與刑事訴訟實踐的發(fā)展趨勢并不契合，中共中央紀律檢查委員會的相應說明和留置權隨后的運行實踐，并沒有完全消彌人們在這一問題上的認識分歧。[1]留置對象的權利保護存在的問題，是辯護權介入留置程序的實踐基礎，基于此，對留置對象權利保護現(xiàn)狀的梳理和存在問題的厘清，是針對性地從制度層面完善其權利保護的切實路徑。

一、留置對象的權利保護現(xiàn)狀

有關留置對象權利保護的具體規(guī)定，集中于《監(jiān)察法》第4章“監(jiān)察權限”、第5章“監(jiān)察程序”、第7章“對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督”和第8章“法律責任”，主要包括以下內容：

(一)要求規(guī)范留置

留置對象在被留置時有權要求監(jiān)察機關嚴格遵循規(guī)范的留置程序，以充分發(fā)揮制度的穩(wěn)定性、持續(xù)性和可預期性等功能，最大程度地維護其自身權益。具體而言，《監(jiān)察法》第39條規(guī)定，監(jiān)察機關應當按照規(guī)定的權限和程序辦理立案手續(xù)，并隨后召開專題會議、確定調查方案和決定需要采取的調查措施；第40條規(guī)定，監(jiān)察機關調查職務違法、犯罪案件時，應同時收集被調查人無違法犯罪以及情節(jié)較輕的證據，并且嚴禁以威脅、引誘、欺騙等非法方式收集證據，嚴禁侮辱、打罵、虐待、體罰或變相體罰留置對象；第41條進一步具體規(guī)定，留置措施的執(zhí)行應當由2名以上調查人員進行，并出示證件、出具書面通知和形成筆錄、報告等書面材料且簽名、蓋章，對留置對象進行訊問以及執(zhí)行搜查、查封、扣押等重要取證工作時應全過程錄音錄像以留存?zhèn)洳椤＠?，有的地方在留置實踐中嚴格執(zhí)行“全程留痕”：自留置的第1分鐘開始直至解除的最后1分鐘，留置對象均處于監(jiān)控之下，所有事情包括對其的談話，均會保留錄音錄像。(1)這是監(jiān)察制度改革試點時，浙江省紀委書記、監(jiān)察委主任劉建超同志在接受采訪時的說明。參見程姝雯.留置第1分鐘開始24小時監(jiān)控留痕[N].南方都市報,2018-03-15(A10).實際上，《監(jiān)察法》對留置操作的規(guī)定，在嚴格程度方面已經遠遠超過《刑事訴訟法》第123條第1款的規(guī)定。因為刑事訴訟中偵查人員對犯罪嫌疑人的訊問過程，只有在可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件時才強制錄音或者錄像，其他案件則由偵查人員自由選擇；并且，無論是強制還是自由選擇，偵查人員均可以在錄音和錄像之間選擇一種。此外，《監(jiān)察法》第42條繼續(xù)予以明確，調查人員應當嚴格執(zhí)行調查方案，不得隨意擴大調查范圍、變更調查對象和事項，并且應當集體研究和請示報告調查過程中的重要事項；第43條第1款還規(guī)定，必須由監(jiān)察機關領導人員集體研究決定留置措施的采取，其中，設區(qū)的市級以下監(jiān)察機關還應當報上一級監(jiān)察機關批準，省級監(jiān)察機關則應當報國家監(jiān)察委員會備案。

(二)獲得相關信息

留置對象在被留置時有權獲得相關信息，或者監(jiān)察機關有義務將相關信息告知留置對象所在單位和家屬，這是留置對象及其所在單位和家屬的知情權以及因而采取有力措施維護留置對象權利的重要保障?！侗O(jiān)察法》第39條第3款作出原則性規(guī)定，應當向被調查人宣布立案調查決定并通報相關組織，涉嫌嚴重職務違法或職務犯罪的情形還應當通知被調查人家屬并向社會公開發(fā)布。第44條第1款和第2款明確要求，一般情形下，應在留置措施采取后24小時內通知留置對象的所在單位和家屬，存在可能毀滅、偽造證據或者干擾證人作證、串供等有礙調查的情形除外，但在上述情形消失后仍應立即通知；留置對象在被訊問時，有權閱看訊問筆錄并簽名。此外，第45條第2款還規(guī)定，經調查確無證據證明被調查人存在違法犯罪行為的，監(jiān)察機關應當撤銷案件并通知被調查人所在單位。

(三)拒絕超期留置

留置對象有權拒絕監(jiān)察機關超出監(jiān)察法律規(guī)定的羈押期限的留置措施，這是其直接對抗監(jiān)察機關以維護自身權益的重要權利。根據《監(jiān)察法》第43條第2款，一般情形下留置時間不得超過3個月，特殊情況下可以延長1次，共計不得超過6個月；省級以下監(jiān)察機關采取留置措施的，延長留置時間應當報上一級監(jiān)察機關批準。在監(jiān)察法律規(guī)范層面，拒絕超期留置的實現(xiàn)主要有以下3種途徑：首先，監(jiān)察機關的自我糾正。監(jiān)察機關在發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當時應當及時予以解除，這是其法定義務，否則可能涉嫌非法拘禁等職務違法、犯罪。其次，留置期間的折抵刑期?！侗O(jiān)察法》第44條第3款規(guī)定，留置對象被依法判處管制、拘役和有期徒刑后，其先前執(zhí)行的留置1日可以折抵管制2日或者折抵拘役、有期徒刑1日，即留置期限將被排除在既判刑期之外。最后，留置對象及其近親屬的申訴與復核。根據《監(jiān)察法》第60條，被調查人及其近親屬可以對監(jiān)察機關及其工作人員在留置法定期限屆滿仍不予以解除的行為，向該監(jiān)察機關申訴，對處理決定不服的還可以向上一級監(jiān)察機關申請復查。

(四)接受人文關懷

人文關懷是指留置對象在被留置過程中，有權要求監(jiān)察機關對其的羈押體現(xiàn)人文關懷，以維持其作為人的固有尊嚴和基本權利?！侗O(jiān)察法》第44條第2款規(guī)定，監(jiān)察機關應當保障留置對象的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務，訊問留置對象時應當合理安排訊問時間和時長。一般而言，合理安排訊問時間和時長，是指在訊問留置對象時盡量選擇正常的辦公時間段，并且避免持續(xù)時間過長，而避免選擇夜間或者休息時間訊問，避免超過合理時長演變?yōu)槠趯徲?。這鮮明地體現(xiàn)了盡管國家監(jiān)察制度改革追求集中統(tǒng)一、權威高效地反腐，但仍然關注到了留置對象從飲食、休息、安全到醫(yī)療服務等多方面的人文關懷，有效地平衡了維護留置對象的人格尊嚴、強化留置對象的人權保障與實現(xiàn)監(jiān)察職能之間的價值取舍和位次先后關系。因此，對留置對象要更注重加強思想政治工作，通過開啟心靈，教育、感化、挽救調查對象，促其真誠悔過。[2]

(五)請求澄清和賠償

澄清，是指留置對象在經過調查核實后確無職務違法或者犯罪嫌疑時，監(jiān)察機關應當在一定范圍內為其澄清事實、恢復名聲，以使其盡快回歸正常的工作、生活。對此，《監(jiān)察法》第45條第2款規(guī)定，監(jiān)察機關在調查后認為沒有證據證明被調查人存在違法犯罪行為時，應當撤銷案件，并通知被調查人所在單位。

請求賠償是指留置對象在被錯誤留置并且其合法權益因而遭受損害時，有權要求監(jiān)察機關進行賠償。留置對象請求賠償的權利包括兩個層面：首先，請求追究責任。根據《監(jiān)察法》第61條和第66條，調查工作結束后發(fā)現(xiàn)立案依據不充分、失實，案件處置出現(xiàn)重大失誤，或者監(jiān)察人員嚴重違法的，應當對負有責任的領導人員和直接責任人員追究責任；監(jiān)察機關及其工作人員違反監(jiān)察法律規(guī)定并構成犯罪的，依法追究其刑事責任。其次，請求予以賠償?！侗O(jiān)察法》第67條規(guī)定，監(jiān)察機關及其工作人員行使職權，因而侵犯公民、法人和其他組織的合法權益并造成損害的，應當依法給予國家賠償。

(六)申請復審復核

復審復核是指留置對象在不服監(jiān)察機關的相關處理決定時，有權向該機關或者上一級監(jiān)察機關申請復審或者復核，以維護自身權益的行為。《監(jiān)察法》第49條規(guī)定，監(jiān)察對象對監(jiān)察機關作出的涉及本人的處理決定不服時可以向該機關申請復審，對復審決定仍不服時還可以向上一級監(jiān)察機關申請復核；但是，復審、復核期間不停止原處理決定的執(zhí)行，復核機關審查后認定處理決定有錯誤的，應當由原處理機關及時予以糾正。

(七)要求回避

回避是指在出現(xiàn)特定情形時，留置對象有權要求監(jiān)察機關工作人員退出留置程序，以避免“自己充當自己案件的法官”等違反正當法律程序的情形。根據《監(jiān)察法》第58條，如果辦理監(jiān)察事項的監(jiān)察人員是監(jiān)察對象或檢舉人的近親屬，擔任過本案的證人，本人或其近親屬與辦理的監(jiān)察事項有利害關系，或者存在可能影響監(jiān)察事項公正處理的其他情形，除應當自行回避外，監(jiān)察對象、檢舉人和其他有關人員有權利要求其予以回避。

二、留置對象權利保護存在的問題

監(jiān)察制度改革作為國家重大戰(zhàn)略決策部署，同時涉及黨內法規(guī)制度和國家法律制度，直接影響黨的紀律檢查、行政監(jiān)察和刑事司法等方面的具體工作。而從2016年11月7日中共中央辦公廳醞釀出臺《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，到2018年3月20日第十三屆全國人大第一次會議閉幕會表決通過《監(jiān)察法》，一部關系治國理政全局的基本法律從開始試點到正式通過僅僅用了16個月，時間倉促；內容涵蓋廣泛但篇幅卻僅為69條，事實上無法對所涉事項作出具體詳實的規(guī)定。其中，對留置權的規(guī)定遠未臻完善，嚴重制約了留置對象的權利保護，主要體現(xiàn)為：

(一)留置適用的標準不一

在留置措施的決定和適用方面，《監(jiān)察法》并沒有明確規(guī)定具體、統(tǒng)一的標準，而大量使用了需要由監(jiān)察機關自由裁量的詞語，這必然會導致留置措施在各地監(jiān)察委員會的實踐過程中暴露出適用標準不一、具體做法各異的尷尬局面。

例如，《監(jiān)察法》第22條第1款和第2款規(guī)定，監(jiān)察機關已經掌握被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或職務犯罪的部分事實、證據，仍有重要問題需要進一步調查，并且具有涉及案情重大、復雜，可能逃跑、自殺，可能串供或偽造、隱匿、毀滅證據，以及可能有其他妨礙調查行為等情形之一的，可以經監(jiān)察機關依法審批后將其留置在特定場所；這一規(guī)定同樣適用于涉嫌行賄犯罪或共同職務犯罪的涉案人員。但對于怎樣界定“部分”事實和證據，如何解釋“重要”問題，何謂案情“重大、復雜”，以及哪些情形屬于“其他”妨礙調查行為，并未有詳實、明確的細化規(guī)定或操作規(guī)則，很容易導致監(jiān)察工作的地方實踐呈現(xiàn)標準不清、適用不一等亂象。實際上，考察監(jiān)察制度改革試點期間的各地做法，我們發(fā)現(xiàn)，北京市紀委、市監(jiān)委制定有《北京市紀檢監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則(試行)》《調查措施使用規(guī)范》等相關規(guī)章制度，山西省紀委、省監(jiān)委制定有《山西省紀委監(jiān)委機關執(zhí)紀監(jiān)督監(jiān)察工作制度》《山西省紀委監(jiān)察委機關審查措施使用規(guī)范》《司法行政機關支持配合監(jiān)察委員會查辦案件工作辦法(試行)》等相關規(guī)章制度，浙江省則制定有《浙江省監(jiān)察留置措施操作指南》等相關規(guī)章制度，執(zhí)行標準和具體做法并不統(tǒng)一。因而，在《監(jiān)察法》實施后全國各地陸續(xù)出現(xiàn)留置適用“第一案”并先后制定更為具體的地方適用規(guī)則的情形下，留置適用標準不一、相同案情是否適用留置決定并不相同的狀況并未得到有效改觀。

再如，根據《監(jiān)察法》第43條第1款，留置措施的采取應當由監(jiān)察機關的領導人員集體研究決定，這同樣會帶來大量的適用難題：首先，如何界定監(jiān)察機關的“領導人員”的范圍，完全按照行政級別確定是否合理以及在實踐中應當具體劃定到科級、處級干部還是廳局級、省部級或國家級干部？其次，“集體研究決定”的具體工作機制并不清楚，是絕對按照少數服從多數的規(guī)則，還是實行民主基礎上的集中，抑或是以行政級別的高低即“一把手負責制”作為最終決定的依據？最后，在集體研究決定的情形下，如果事后證明留置決定的采取是錯誤的，那么責任的追究如何落實，追究全部抑或部分領導人員的責任以及追究何種程度的責任？

此外，《監(jiān)察法》第44條第2款后段還規(guī)定，訊問留置對象應當合理安排訊問的時間、時長并且訊問筆錄應當在被訊問人閱看后簽名。但是，如何界定訊問的時間、時長安排是否“合理”，以及被訊問人在閱看訊問筆錄后拒絕簽名的情形如何處理等問題，尚缺乏如同刑事訴訟法律及其司法解釋那樣的詳細執(zhí)行標準。

(二)留置延長的操作規(guī)范欠缺

根據《監(jiān)察法》第43條第2款，留置的時間不得超過3個月，在特殊情況下可以延長1次并且延長的時間不得超過3個月。但如何界定“特殊情況”，它是僅指案件的事實、證據未調查清楚，還是指《監(jiān)察法》第22條第1款所規(guī)定的涉及案情重大、復雜，可能逃跑、自殺，可能串供或偽造、隱匿、毀滅證據，以及其他可能妨礙調查行為等情形？這在法律中并沒有明確的規(guī)定，實踐中也缺乏一個可具操作性的規(guī)則或指導意見，使得是否延長留置期限以及最高可以延長3個月的期限內的具體延長期間實質上完全由監(jiān)察機關自由裁量決定，直接攸關留置對象的權利保護程度和保護水平。

(三)留置場所的規(guī)范空白

在監(jiān)察制度改革試點期間，各地多將留置場所設置于公安機關管理的看守所、黨的紀律檢查機關管理的“兩規(guī)”場所、行政監(jiān)察機關管理的“兩指”場所和檢察機關職務犯罪的辦案場所等。例如，浙江省制定出臺《監(jiān)察留置場所暫行規(guī)定》等相關規(guī)定，寧波、衢州等地區(qū)在當地看守所中設置了監(jiān)察留置的專門區(qū)域；山西省運城市則將紀委的辦案基地作為留置場所；內蒙古自治區(qū)呼和浩特市將留置場所設置于市檢察院的職務犯罪辦案場所。

《監(jiān)察法》第22條第3款規(guī)定，對留置場所的設置、管理和監(jiān)督，應當依照國家有關規(guī)定執(zhí)行。該款一方面屬于限制性規(guī)定，即必須依照“國家的有關規(guī)定”來設置、管理和監(jiān)督留置場所；另一方面也屬于授權性規(guī)定，即授權相關部門對留置場所的設置、管理和監(jiān)督工作繼續(xù)出臺國家層面的具體規(guī)定，以進一步細化《監(jiān)察法》的原則性規(guī)定。2019年，中國共產黨中央紀律檢查委員會、國家監(jiān)察委員會印發(fā)的《監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》中并沒有為留置場所的設置、管理和監(jiān)督制定統(tǒng)一的標準。留置場所設置的國家規(guī)定欠缺，直接影響其后續(xù)的管理以及監(jiān)督問題，進而影響留置對象的飲食、休息、安全、醫(yī)療服務和訊問時間、時長的合理安排等人文關懷。

在《監(jiān)察法》的實施過程中，部分地區(qū)也在探索由公安機關主導負責的留置場所設置、管理和監(jiān)督工作。例如，上海市公安局虹口分局報上海市虹口區(qū)發(fā)展和改革委員會的《關于申報設置虹口區(qū)監(jiān)察留置場所建設項目實施方案的批復的請示》于2018年5月4日被批復，位于粵秀路355-1號的虹口區(qū)監(jiān)察留置場所建設項目實施方案原則上得到了同意，所需資金由區(qū)級建設財力列支。[3]貴州省黔西南州紀委、州監(jiān)委則一方面使用其在興義市公安局北門看守所設置的留置場所，共計4間留置室、1間訊問室和1間監(jiān)控室等；另一方面，執(zhí)行《貴州省監(jiān)察機關留置場所設置及管理工作方案》的要求，將州紀律審查服務中心改造為州級留置場所，共計10間留置房、1間訊問室、4間教育談話室、1間總監(jiān)控室和7間辦案監(jiān)控室，并且分級組建了11支170人的留置看護勤務專業(yè)隊伍。[4]此外，也有學者認為，在《監(jiān)察法》以留置取代“兩規(guī)”措施后，留置場所并沒有隨之發(fā)生根本的改變，除了少部分地區(qū)的監(jiān)察機關將被調查人留置在看守所以外，大部分地區(qū)的監(jiān)察機關仍然沿用之前的“兩規(guī)”做法，將被調查人羈押在“兩規(guī)場所”。[5]

(四)留置監(jiān)督的力度不足

基于各級監(jiān)察委員會在性質上屬于政治機關的定位，留置措施幾近在一個完全封閉的空間里運行，監(jiān)督力度明顯不足。

就留置的程序進度而言，從留置措施的決定、審批，到對留置的復審、復核，均由監(jiān)察機關負責，實質上是一種自我監(jiān)督，嚴重缺乏第三方外部監(jiān)督所具有的制度剛性，也違背了“自己不得擔任自己案件的法官”的自然法和程序正義理念。例如，《監(jiān)察法》第22條第1款和第43條第1款規(guī)定，留置措施的采取由監(jiān)察機關領導人員集體研究決定和依法審批，采取留置措施時，設區(qū)的市級以下監(jiān)察機關應當報上一級監(jiān)察機關批準，省級監(jiān)察機關則應當報國家監(jiān)察委員會備案。根據《監(jiān)察法》第49條和第60條，留置對象不服監(jiān)察機關作出的涉及本人的處理決定時可以向該監(jiān)察機關申請復審，對復審決定仍不服時可以向上一級監(jiān)察機關申請復核；留置對象及其近親屬有權對監(jiān)察機關及其工作人員在留置法定期限屆滿仍不解除的行為向該監(jiān)察機關申訴，對處理決定仍不服時可以向上一級監(jiān)察機關申請復查。

就留置的運行環(huán)境而言，留置程序是一個基本封閉的過程，由監(jiān)察機關全面負責程序的進度，是唯一的控制和主導力量，從而排除了憲法界定為法律監(jiān)督機關的檢察機關的外部監(jiān)督，導致整個留置制度的外部監(jiān)督力量嚴重匱乏。檢察機關對監(jiān)察機關留置措施適用的監(jiān)督，根據《監(jiān)察法》第11條第3項，只有在監(jiān)察機關將涉嫌職務犯罪案件的調查結果移送檢察機關依法審查、提起公訴之后，才能發(fā)揮作用，屬于典型的事后監(jiān)督而非事前監(jiān)督和過程監(jiān)督。這種事后監(jiān)督，突出表現(xiàn)在檢察機關對案件需要補充核實時的退回監(jiān)察機關補充調查或者必要時的自行補充偵查以及對符合刑事訴訟法不起訴情形案件的不起訴決定。一個有爭議的問題是，根據《刑事訴訟法》第19條第2款，檢察院可以立案偵查訴訟活動監(jiān)督時發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，但監(jiān)察人員是否屬于司法工作人員仍有爭議，檢察院通過立案偵查所發(fā)揮的法律監(jiān)督能否適用于監(jiān)察機關也不無疑問。

(五)留置制約的機制匱乏

在監(jiān)察制度改革試點期間，不乏有官員和學者認為，監(jiān)察機關屬于政治機關而非司法機關，其調查活動不具有刑事偵查性質，因而不受刑事訴訟法律的制約，律師也不能依據《刑事訴訟法》的相關規(guī)定介入留置程序之中并為留置對象提供法律幫助。例如，在山西省試點時的第一起監(jiān)察委員會留置案件中，律師無法介入留置程序，并且在案件移送起訴至檢察機關后，律師的介入仍然需要經過監(jiān)察委員會批準。同時，新出臺的《監(jiān)察法》對律師能否介入留置程序并沒有作出任何規(guī)定，新修正的《刑事訴訟法》則刪去了律師在特別重大的賄賂犯罪偵查過程中經過檢察機關批準可以會見當事人的規(guī)定，并且基于貪污賄賂犯罪的刑事偵查權轉隸至監(jiān)察機關的事實，檢察機關也因而徹底失去了在此類案件中批準律師會見的權力。

整體而言，《監(jiān)察法》設計的對留置的制約機制，主要是指監(jiān)察機關的自我糾正，這一方面包括第43條第2款后段規(guī)定的監(jiān)察機關在發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當時應當及時解除；另一方面包括第49條規(guī)定的留置對象的申請復審、復核和第60條規(guī)定的留置對象及其近親屬的申訴、申請復查，而對復審、復核和申訴、申請復查的最終決定權又歸屬于監(jiān)察機關。問題在于，僅僅依靠監(jiān)察機關的自我糾正和留置對象及其近親屬的相應制約，顯然無法構成對留置程序健全、完善的制約機制。律師作為專業(yè)法律人士，能夠為留置對象提供專門的、有針對性的法律幫助，從而大大增加留置對象及其近親屬對監(jiān)察機關的制約力量。不難想象，在可以長達6個月的留置期間里，如果徹底排除律師的適度介入，在出現(xiàn)非法采集證據等侵害留置對象合法權益的場合，人身自由被剝奪的留置對象和基本被隔絕無法獲得相關信息的留置對象的近親屬，實際上根本無法有效制約監(jiān)察機關及其工作人員。[6]

三、留置對象權利保護的制度完善

囿于69條的篇幅，《監(jiān)察法》顯然不可能對留置制度作出面面俱到的規(guī)定，但留置適用的標準不一、留置延長的操作規(guī)范欠缺、留置場所的規(guī)范空白、留置監(jiān)督的力度不足、留置制約的機制匱乏等與留置對象權利保護息息相關的問題，亟待從制度層面予以解決，以避免監(jiān)察機關可能的權力濫用和留置對象可能的權利損害。

(一)統(tǒng)一留置的適用標準

留置適用標準的統(tǒng)一，并非要求所有事項均事無巨細地采用法律的形式予以詳盡規(guī)定，而是可以對留置的適用情形、留置決定的作出和留置期間的訊問時間、時長等直接關系留置對象權利保障和監(jiān)察法治水平的事項通過《監(jiān)察法》修正案、全國人大及其常委會的立法解釋等形式予以解決，其他諸如拒絕在訊問筆錄上簽名等細枝末節(jié)的問題則可以采取司法解釋、發(fā)布公報或者指導性案例等形式予以解決。

首先，留置適用標準的統(tǒng)一需要在立法層面予以解決。根據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國立法法》，限制公民人身自由的措施應當遵循法律保留原則，并且必須由權力機關制定的法律予以規(guī)定。例如，拘傳、取保候審、監(jiān)視居住、拘留和逮捕等刑事強制措施均規(guī)定于作為基本法律的《刑事訴訟法》之中。

其次，基于留置涉及嚴重限制和剝奪留置對象人身自由的基本權利，留置措施的適用應當符合比例原則，即僅適用于那些行為極其嚴重的情形，并且對這些情形的規(guī)定要采取窮盡列舉的方式盡可能地予以具體、明確規(guī)定，原則上排除“其他妨礙調查行為”等類似的兜底性條款設置。例如，《刑事訴訟法》第81條第1款到第3款極其詳細地明確規(guī)定了“應當逮捕”的條件以及需要考慮的因素，第4款則簡明扼要地規(guī)定了“可以逮捕”的條件；第82條也采取明確、窮盡列舉的形式規(guī)定了公安機關可以對現(xiàn)行犯或者重大嫌疑分子先行拘留的7項具體情形，第67條和第74條同樣詳盡地列舉了可以對犯罪嫌疑人、被告人適用取保候審或者監(jiān)視居住的具體情形和執(zhí)行機關。比例原則實質上要求留置措施的適用要具有正當性、必要性和謙抑性，即應當是監(jiān)察機關為完成其保護法益和維護秩序的任務而采取的最后手段，[7]在能夠通過其他替代措施而實現(xiàn)上述目的時就不應當優(yōu)先采取留置措施。

再次，對于留置措施的采取，應當區(qū)別一般情形和案情重大復雜情形，分別由監(jiān)察委員會主任和監(jiān)察機關領導人員集體研究決定，以保證留置適用錯誤時責任追究的可能性和有效性。例如，《刑事訴訟法》第89條規(guī)定，對犯罪嫌疑人的審查批準逮捕由檢察長決定，重大案件則應當提交檢察委員會討論決定。現(xiàn)行留置措施的采取一律由監(jiān)察機關領導人員集體研究決定的規(guī)定，在責任追究的實踐中往往出現(xiàn)“集體負責等于集體不負責”的現(xiàn)象。

最后，細化規(guī)定留置對象的訊問時間、時長等事宜。例如，《刑事訴訟法》第86條和第94條規(guī)定，公安機關、人民檢察院、人民法院對各自負責的拘留對象和逮捕對象，均應在拘留、逮捕后的24小時以內進行訊問。對于留置對象閱看訊問筆錄后拒絕簽名的問題，則可以借鑒《刑事訴訟法》關于訊問筆錄、庭審筆錄及其司法解釋的相關規(guī)定，在為其提供宣讀、補充、改正、自行書寫等輔助方式后仍然拒絕簽名的，應當記錄在案。

(二)細化留置的延長條件

留置是監(jiān)察機關調查手段中最為嚴厲的措施，在一般情形下可以合法羈押留置對象3個月，在特殊情形下還可以再延長3個月。整體而言，《監(jiān)察法》對留置適用一般情形的規(guī)定，與刑事訴訟法律對拘留、逮捕措施的規(guī)定相比，無可厚非；但在特殊情形下對留置延長條件的規(guī)定則語焉不詳，有待進一步細化完善。在這方面，《刑事訴訟法》對逮捕后偵查羈押期限的延長規(guī)定得十分細致，堪當《監(jiān)察法》留置措施延長條件的借鑒范本。其中，《刑事訴訟法》第156條、第158條和第159條確立了一般情形下的逮捕后偵查羈押期限及其延長條件，規(guī)定一般期限不得超過2個月，在出現(xiàn)法定特殊情形時按照1個月或2個月的更為精細的幅度予以延長；第157條和第160條確立了特殊情形下的逮捕后偵查羈押期限的延長條件，并明確規(guī)定了最高人民檢察院報請全國人大常委會的批準延期審理程序。

(三)完善留置的場所規(guī)范

對留置場所應當從規(guī)范和制度層面予以完善，盡快制定出臺有關留置場所的設置、管理和監(jiān)督工作的國家規(guī)定，以大體形成留置場所的統(tǒng)一規(guī)范和標準要求。其中，在確定留置場所的設置時，優(yōu)先選擇在已有的看守所中劃出專門區(qū)域的做法，以便最大程度地節(jié)約社會和司法資源；在地方經濟水平和財政能力足以支撐的情形下，也可以選擇建設新的專門留置場所；但是，要盡量避免以之前的“兩規(guī)”“兩指”場所充當留置場所的權宜做法。對于留置場所的管理，最優(yōu)選擇是交由相對獨立的第三方機構，如長期管理看守所的公安機關，而避免由監(jiān)察機關主導和全權負責留置場所的管理，以最大可能地保障留置對象的合法權益。而留置場所的監(jiān)督，則應當注意內部監(jiān)督和外部監(jiān)督的有機結合，由公安機關看守所的內部自我監(jiān)督、作為法律監(jiān)督機關的檢察機關的外部監(jiān)督、監(jiān)察機關的職務違法和職務犯罪監(jiān)督以及其他監(jiān)督如人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督等共同組成。

此外，對留置場所的設置、管理和監(jiān)督，也應當特別注意總結地方監(jiān)察機關的有益探索和實踐經驗。例如，內蒙古自治區(qū)在《監(jiān)察法》出臺之前就制定有專門的《關于推進全區(qū)留置場所建設的初步意見》和《關于推進全區(qū)留置場所管理的初步意見》，以及與此相關的《監(jiān)督執(zhí)紀監(jiān)察工作辦法(試行)》《審查(調查)措施使用規(guī)范》等規(guī)章制度，主要采取了統(tǒng)一規(guī)劃建設新的留置場所的做法，12個盟市統(tǒng)一規(guī)劃建設37個留置場所；加強看護隊伍建設，全區(qū)統(tǒng)一著手組建1000人的看護隊伍，實行全區(qū)統(tǒng)籌、盟市調度、綜合使用。[8]事實上，在《監(jiān)察法》出臺之后，全國各地的監(jiān)察機關都在以各種形式推進留置場所的建設工作，如上海市普陀區(qū)、湖北省武漢市等，這些關于留置場所的鮮活實踐經驗，值得我們從中汲取成功的經驗和存在的不足。

(四)增強留置的監(jiān)督力度

對留置措施監(jiān)督力度的增強，歸根結底需要設計一個居于中立地位的第三方專門監(jiān)督機關。例如，在刑事訴訟法律制度中，被憲法界定為法律監(jiān)督機關的檢察機關，有權對作為偵查機關的公安機關應當立案而不立案或不應當立案而立案的活動和申請批準逮捕、調查取證等偵查活動實施監(jiān)督并糾正其中存在的違法情況，基本實現(xiàn)了對偵查機關的外部、同步、全方位監(jiān)督。但是，在各級監(jiān)察委員會依據《監(jiān)察法》普遍建立之后，我國的權力架構已經從“人大領導的一府兩院”演變?yōu)椤叭舜箢I導的一府一委兩院”，監(jiān)察機關不僅在地位上與檢察機關比肩而立，而且還往往被界定為一種特殊的政治機關。因此，由檢察機關提前介入監(jiān)察機關的調查尤其是留置程序以增強監(jiān)督力度，在目前的權力架構中并不現(xiàn)實，但卻是一個值得努力的方向。同理，借鑒《刑事訴訟法》第80條所確立的作為執(zhí)行機關的公安機關與作為批準或決定機關的檢察機關、審判機關之間的分離和制約關系，將監(jiān)察機關作為留置措施的執(zhí)行機關，而檢察機關、審判機關作為留置的批準或決定機關，以期加強對監(jiān)察機關留置措施的監(jiān)督，同樣并不現(xiàn)實。

在現(xiàn)行體制安排的權力框架之中，增強留置措施監(jiān)督力度的一個具有操作性和可行性的路徑就是，仿照此前檢察機關專門設置的偵查監(jiān)督部門來審查自偵案件的批準逮捕程序，而在監(jiān)察機關內部按照調查和對調查的監(jiān)督兩個維度進行職能分工，劃分出相對獨立的調查部門和調查監(jiān)督部門。但是，這種制度設計仍然屬于監(jiān)察機關的內部監(jiān)督機制，基本無法避免“既當裁判員又當運動員”的批評。

(五)健全留置的制約機制

留置措施的制約機制的健全與完善，除了需要考慮監(jiān)察機關和留置對象及其近親屬的相應制約之外，還應當特別關注能夠為留置對象提供專業(yè)法律幫助的律師的適度介入。例如，在刑事訴訟法律制度的完善過程中，律師越來越早地、更加廣泛地參與到刑事偵查程序之中，為犯罪嫌疑人、被告人提供多方面的法律幫助，其介入的時間從審判機關開庭前7日提前到檢察機關審查起訴之日再到被偵查機關第一次訊問或采取強制措施之日；其提供的法律幫助除無罪、罪輕的辯護之外，還包括就檢察機關的審查批準逮捕、偵查機關的偵查終結和移送情況等發(fā)表意見以及就強制措施法定期限屆滿卻不釋放、解除或變更的情形代為申訴或控告。但是，考慮到監(jiān)察機關辦理案件的特殊性質和留置對象的公職人員身份，基于目前《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》的規(guī)定，將律師以辯護人的角色介入監(jiān)察機關的留置程序顯然難度過大，但律師能否以法律幫助者的身份介入留置程序中，卻是在未來的學術研究和法律修正過程中值得深思的問題。

四、結語

留置雖非刑事強制措施，但實質上卻可以長時間嚴格限制或者徹底剝奪適用對象的人身自由，《監(jiān)察法》也確認留置期間能夠相應地折抵刑期，因此，如何在現(xiàn)行制度和法律框架之內合理、充分地保障留置對象的權利，就成為理論界和實務界亟待解決的問題。對該問題的解決，以留置對象權利的保護現(xiàn)狀為基礎，以其中存在的問題為出發(fā)點，以留置制度的完善為目標，應當從留置的適用標準、延長條件、羈押場所、監(jiān)督力度和制約機制等方面具體著手。

值得注意的是，我國已簽署但尚未批準加入的《聯(lián)合國公民權利和政治權利國際公約》第9條第3款和第4款規(guī)定，任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，應被迅速帶見法官或其他經法律授權行使司法權的官員；任何因逮捕或拘禁被剝奪自由的人，有資格向法庭提起訴訟，以便法庭能不拖延地決定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法時命令予以釋放?？紤]到我國當下正在推行的以審判為中心的訴訟制度尤其是刑事訴訟制度的改革，法院、法庭和審判權才是終極權威的監(jiān)督力量，因此，理想模式下對留置措施的監(jiān)督設計，應當以監(jiān)察機關作為留置的執(zhí)行機關，而以審判機關作為留置的決定機關。這種制度設計，也在精神理念上與英美法系國家踐行的令狀制度相互契合，但卻與中國的司法制度安排并不兼容，設想在短期內引入中立的司法機關來增強對留置的監(jiān)督，制度設計也不夠成熟。完善對留置措施的監(jiān)督設計還需進一步深入研究。