陳紅愛

（山西省社會科學院，太原 030032）

基層社會治理在國家治理體系中居于十分重要的位置，是國家治理的基石。黨的十九屆四中全會提出要建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體〔1〕。2020年8月，習近平總書記在經(jīng)濟社會領(lǐng)域?qū)＜易剷现赋觯骸耙訌姾蛣?chuàng)新基層社會治理，使每個社會細胞都健康活躍?！薄?〕當前，加強和改善我國城市基層治理，必須在堅持黨組織領(lǐng)導核心地位基礎(chǔ)上，深化政府主導下基層自治組織、居民群眾、社會組織等各類社會力量的共同參與，充分發(fā)揮多元主體的合力作用，最大程度地匯集民智民力，形成共建共治共享的社會治理格局。

一、多元主體參與是實現(xiàn)城市基層治理現(xiàn)代化的客觀需要

堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，構(gòu)建多元主體參與的基層治理格局，是推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求和必然趨勢。改革開放前，我國城市社區(qū)管理主要由政府和社區(qū)駐地企事業(yè)單位來實施，在當時歷史條件下，這種管理體制在推進城市經(jīng)濟社會發(fā)展、改善城市環(huán)境、化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用。隨著城市化步伐加快和市場經(jīng)濟發(fā)展，單靠政府或居民所在的“單位”，已無法全面承擔城市社區(qū)治理任務(wù)，難以讓居民群眾滿意。在堅持黨組織領(lǐng)導、政府主導基礎(chǔ)上，調(diào)動多元主體參與社會管理，可以有效提升基層社會治理水平，推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）多元主體參與有利于提高城市社會治理水平

2020年7月23日，習近平總書記在吉林考察時指出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，社區(qū)治理只能加強、不能削弱〔3〕。堅持人民當家作主、貫徹“以人民為中心”的發(fā)展思想，體現(xiàn)在城市基層治理上，就要從過去的政府管理思維轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?、社會協(xié)作、民眾參與的多元主體治理思維，建立起市民群眾及其他社會力量有序參與城市治理的格局和機制。公眾參與到基層社會治理中，可以增加治理力量，降低治理成本，體現(xiàn)公眾意愿，基層治理靶向更好地聚焦群眾反映強烈和影響改革發(fā)展的“痛點”“難點”“堵點”，集中于最需要解決的問題和最需要加強建設(shè)的方面，全面提升基層社會治理水平。

（二）多元主體參與有利于化解社會治理中的矛盾

現(xiàn)代治理的一個重要職能是化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會。我國目前正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，各種利益關(guān)系的調(diào)整帶來的各社會成分之間的矛盾逐步顯現(xiàn)。生活在城市社區(qū)的各類社會成員都希望訴求得到表達，利益得到維護，但現(xiàn)實中如果僅僅依靠政府部門管理和服務(wù)，來維系和發(fā)展不同社會群體之間的和諧關(guān)系，常常顯得力不從心。多元主體參與基層社會治理，可以讓不同收入、職業(yè)、社會地位的個體有表達權(quán)，讓不同性質(zhì)、不同目標的社會群體和組織依法行使管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，有利于形成相應(yīng)的利益表達機制和權(quán)力使用機制，有效化解基層社會治理中的矛盾。

（三）多元主體參與有利于促進基層政府轉(zhuǎn)型

建設(shè)服務(wù)型政府，實現(xiàn)政府管理方式從管制型向服務(wù)型模式的轉(zhuǎn)變，真正體現(xiàn)為人民服務(wù)的宗旨，是我國行政管理體制改革的一項重要目標和重要內(nèi)容。近年來，隨著“放管服”改革的深化，中央和省、市等較高層級政府機關(guān)在服務(wù)型政府建設(shè)上成效較為顯著，得到社會各界普遍認可，但一些基層政府與服務(wù)型政府建設(shè)目標還有較大差距，常常成為社會輿論和普通民眾詬病的對象。其中一個重要原因是基層政府直接面對公眾，但一些行政機關(guān)及干部決策主觀盲目、作風簡單粗暴，公眾面對涉及自身利益的事項沒有參與決策的權(quán)利，只能被動服從，長此以往，形成了一種對基層政府治理行為冷漠、消極和不信任的態(tài)度。多元主體參與城市基層社會治理，不僅可以改變基層政府開展社會治理勢單力薄的狀況，而且能使基層政府真切了解各類社會成員的愿望和訴求，密切同轄區(qū)居民群眾的聯(lián)系，在獲得公眾幫助、支持和監(jiān)督的過程中，改進完善科學合理的決策規(guī)則，增強服務(wù)群眾的針對性實效性，提升群眾滿意度，實現(xiàn)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的目標。

二、多元主體參與城市基層治理的實踐探索及成效

2017年6月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社會治理的意見》中明確提出，要以增強社區(qū)居民參與能力為著力點，全面提升社區(qū)治理水平。近年來，我國各地按照中央部署，結(jié)合當?shù)貙嶋H，在推進多元主體參與城市治理方面進行了有益的探索，取得了不少值得總結(jié)借鑒的經(jīng)驗。

四川省成都市著眼統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展與治理工作，于2017年率先在全國設(shè)立市委城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會，把原先分散在多個部門的社會治理職能加以整合統(tǒng)籌，對共同參與社區(qū)治理的社區(qū)黨組織、政府、自治組織、駐地單位、居民自組織以及社區(qū)居民之間的職責邊界進行明確區(qū)分，科學配置人、財、物等資源。將城市街道基層政府的履職重點放到統(tǒng)籌社區(qū)發(fā)展、組織公共服務(wù)、實施綜合治理、優(yōu)化營商環(huán)境和維護社區(qū)平安等方面。大力發(fā)展致力于糾紛調(diào)解、公益慈善等活動的社區(qū)社會組織和其他社會組織，通過項目化運作動員居民參與、整合社會資源，形成社區(qū)多元主體合作治理的局面〔4〕。山東省濟南市積極探索建立以基層黨組織為核心，村（居）委會、社會組織、志愿者等多元主體參與，以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)，自治、德治、法治相結(jié)合的基層治理形式，走出了全周期治理與服務(wù)的市域社會治理現(xiàn)代化之路。通過創(chuàng)新理念思路、制度機制、方法手段，濟南市整合基層治理網(wǎng)格1.6萬多個，組建了2.4萬余人的網(wǎng)格員隊伍，在提升城市治理水平、預防化解矛盾風險、保障經(jīng)濟社會發(fā)展大局等方面產(chǎn)生明顯成效〔5〕。

山西省在推動多元主體參與創(chuàng)新市域治理方面也進行了積極探索，取得了一定成效。首先，把黨組織建設(shè)作為市域社會治理現(xiàn)代化的根本和保障，切實把黨的領(lǐng)導優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理成效。全省建立了街道黨工委、社區(qū)黨委、網(wǎng)格黨支部、樓棟黨小組四級黨建網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)體系。截至2019年11月初，在網(wǎng)格中共建有黨小組11813個，把黨的領(lǐng)導體系牢牢扎根在基層治理最末端。其次，加強制度建設(shè)，合理界定政府、市場、社會的治理邊界，積極探索完善人民群眾參與社會治理的組織形式和制度保障，構(gòu)建市場主體、社會組織、人民群眾廣泛參與的網(wǎng)狀治理格局。省市層面相繼出臺引導社會力量參與社會治理的指導意見，積極探索“政府主導+市場運作+社會資助+基地孵化+志愿服務(wù)”模式，最大限度地調(diào)動社會力量參與市域社會治理〔6〕。

各地通過積極探索多元主體參與城市社區(qū)治理，有效解決了城市化進程中面臨的難題，提升了基層治理水平。一是壯大了社區(qū)治理力量，在遇到疫情防控等急難險重治理任務(wù)時居民群眾和社會組織積極參與，展現(xiàn)了“大家的事大家辦”的時代特征。二是拓寬了居民群眾利益表達渠道，居民訴求普遍能得到及時回應(yīng)，黨群干群關(guān)系得到明顯改善。三是民主協(xié)商得到發(fā)展，增強了基層治理決策的科學性可行性。四是社會資源得到有機整合和充分利用，進一步激發(fā)了社會活力。

三、目前多元主體參與城市基層治理存在的問題

（一）居民參與積極性不高、普及性不強

一些城市忽視居民群眾在社區(qū)治理中的主體地位，對普通居民參與社區(qū)治理組織動員不夠。有的居民群眾受傳統(tǒng)思維束縛，仍把社區(qū)治理看成是政府及相關(guān)企事業(yè)單位的事，自己只是被動接受管理和享受服務(wù)者，因此對社區(qū)管理中需要參與和支持、配合的事務(wù)不熱心、不積極。再加上居民利益訴求的表達渠道不夠暢通，參與治理的工作機制不夠完善，反過來也影響了居民群眾參與社區(qū)治理的積極性。

（二）社會組織作用發(fā)揮有限、效果不明顯

根據(jù)發(fā)達國家開展社會治理的經(jīng)驗，各類社會組織在提供專業(yè)服務(wù)、搭建參與平臺、培育社會資本、化解社會矛盾等方面具有突出優(yōu)勢。但目前我國參與到社區(qū)治理中的社會組織數(shù)量不足、能力不強，在一定程度上影響了社區(qū)治理效果?，F(xiàn)階段隨著社會組織登記注冊準入門檻的放寬，各類社會組織的數(shù)量有了大幅度增加，但也出現(xiàn)了質(zhì)量參差不齊、魚龍混雜的狀況，不少社會組織成長發(fā)育不足、自我造血能力較弱、服務(wù)社會責任不強，在參與社區(qū)治理中無法達到鏈接社會資源，為政府分憂、為群眾解難的效果，在不少地方落到了有名無實、被棄之不用的境地。

（三）社區(qū)工作者力量不強、隊伍不穩(wěn)定

在向現(xiàn)代化邁進過程中，城市治理對社區(qū)工作者隊伍建設(shè)提出了更高的要求：一是需要數(shù)量充足的社區(qū)工作者；二是社區(qū)工作者要有較高的素質(zhì)，具備承擔現(xiàn)代管理任務(wù)的能力。但從目前我國各地城市社區(qū)工作者基本狀況看，存在的突出問題是“事務(wù)多、人手少、薪酬低”。社區(qū)工作事務(wù)量大，面臨的情況復雜多樣，而專職工作人員力量不夠，薪酬待遇偏低，職業(yè)發(fā)展空間不寬，難以吸引和留住優(yōu)秀人才從事社區(qū)工作，在一定程度上影響了工作質(zhì)量和治理水平的提高。

（四）多元治理平臺建設(shè)滯后、功能不健全

現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展和大數(shù)據(jù)時代的到來，為多元主體參與社會治理創(chuàng)造了新的技術(shù)條件。順應(yīng)時代潮流，充分利用信息技術(shù)手段和設(shè)施，將先進的治理工具引入社區(qū)，提高各主體參與協(xié)同治理的便捷性，應(yīng)成為當前創(chuàng)新社區(qū)治理的一項重點工作。但在一些城市的社區(qū)治理中，依托大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)，提升社區(qū)治理的技術(shù)含量和公眾參與度，并未受到應(yīng)有的重視。不少地方?jīng)]有建立起社區(qū)管理的政務(wù)平臺，即使建了也是板塊內(nèi)容不完善，特別是在共治協(xié)商對話方面，缺乏制度化、常態(tài)化交互共享平臺，公眾訴求不能暢通渠道表達，協(xié)同治理的信息公開信、透明性不夠，公眾參與社區(qū)治理信息不對稱，制約了社區(qū)治理的參與度和實效性。

四、推動多元主體參與城市基層治理的對策

黨的十九屆四中全會指出，必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系〔1〕。加強和改進城市基層治理，要圍繞推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個總體目標，從解決當前制約城市基層治理的現(xiàn)實問題入手，通過理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、方法手段創(chuàng)新，為構(gòu)建符合城市基層治理體系現(xiàn)代化要求的多元主體參與治理格局作出切實努力。

（一）堅持黨建引領(lǐng)、政府主導

以黨建引領(lǐng)基層社會治理創(chuàng)新，是我國社會治理的鮮明特征和獨特優(yōu)勢。它可以保障基層社會治理的正確方向、整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一方面，要堅持將黨的領(lǐng)導和建設(shè)貫穿城市社區(qū)治理之中，發(fā)揮黨組織在思想、組織等方面的核心引領(lǐng)作用，為調(diào)動多元主體參與城市治理提供堅強的政治保證和組織保障。同時要抓住目前城市基層黨建存在的薄弱環(huán)節(jié)，重點抓好社會組織、經(jīng)濟組織、樓宇物業(yè)等領(lǐng)域的黨組織建設(shè)，推動基層黨組織全面有效覆蓋。另一方面，要發(fā)揮政府在社區(qū)治理中的主導作用。首先，政府擁有大量公共資源，承擔著實施公共管理和服務(wù)政策、管理社會事務(wù)、服務(wù)人民群眾的職責，理應(yīng)成為城市治理的主力軍。其次，政府應(yīng)堅持以人為本，圍繞建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府這個目標，以解決市民群眾反映突出的社區(qū)治理中的各類問題為突破口，有效提升城市管理、服務(wù)和執(zhí)法效能，不斷改善城市秩序和環(huán)境，完善城市功能。再次，要深入推進“放管服”改革，優(yōu)化服務(wù)流程，方便群眾辦事，提高服務(wù)質(zhì)量，不斷提升市民滿意度。

（二）增強居民參與社區(qū)治理的廣泛性和深入性

市民是城市的主體和主人。能否調(diào)動起市民的積極性和主動性事關(guān)實現(xiàn)多元主體參與社區(qū)治理的廣度和深度。首先，政府相關(guān)部門應(yīng)逐步完善居民群眾參與社區(qū)治理的機制，暢通市民反映個體訴求和對社區(qū)治理建言獻策的渠道，讓市民從切身問題的解決中感受參與社區(qū)治理的成效，從而調(diào)動其深化參與的積極性和主動性。其次，要動員引導廣大市民從自身做起，從小事做起，培養(yǎng)良好習慣，促進城市文明程度逐步提高，做社區(qū)治理的參與者和享有者。再次，要增強社區(qū)治理事務(wù)的公開性、公正性、透明性，對居民普遍關(guān)心的熱點問題、涉及切身利益的實際問題以一定形式公開，推進居民參與不斷深入、延展。

（三）發(fā)揮各類社會組織參與社區(qū)治理的積極作用

要重視發(fā)揮各類組織在提升城市治理質(zhì)量中的專業(yè)化、規(guī)范化優(yōu)勢。政府相關(guān)部門應(yīng)建立健全相應(yīng)制度，動員、引導、支持各類組織參與城市治理。一方面，充分發(fā)揮團委、婦聯(lián)等群團組織和服務(wù)性、公益性、互助性社會組織的作用，積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會自律功能，引導民間組織、非營利性社會組織等各類社會組織參與城市社區(qū)治理，倡導社區(qū)治理志愿服務(wù)。另一方面，引入完善的市場機制，吸引社會力量和社會資本參與基層治理，通過政府和社會組織、社會資本合作等方式，有序推進城市社區(qū)服務(wù)事項的市場化運營。通過購買服務(wù)、公益創(chuàng)投等方式，支持社會組織開展糾紛調(diào)解、文體娛樂、養(yǎng)老助殘等活動，激活社會資源，增強治理合力，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

（四）加強社區(qū)工作者隊伍建設(shè)

社區(qū)工作者是推進城市治理現(xiàn)代化的重要力量。一方面，要著眼城市基層治理面臨的新形勢新任務(wù)，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化社區(qū)工作者隊伍。通過健全“進、管、考、出”體系，完善職業(yè)資格認證、教育培訓、管理考核、保障激勵等制度，打造專業(yè)化、職業(yè)化社區(qū)工作者隊伍，促進其健康發(fā)展和作用發(fā)揮。另一方面，要逐步改善社區(qū)工作者待遇，為老社區(qū)工作者消除后顧之憂，為年輕社區(qū)工作者拓寬職業(yè)空間，增強社區(qū)工作崗位吸引力，為提高社區(qū)治理質(zhì)量和水平提供人才保障。

（五）構(gòu)筑多元主體參與社區(qū)治理的平臺

一方面，要充分運用現(xiàn)代科技優(yōu)勢，把大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代科學技術(shù)與多元主體參與相融合，搭建和完善參與平臺，有效提升城市社區(qū)治理社會化水平。另一方面，要利用新技術(shù)、新工具構(gòu)建訴求處理一體化平臺，破除各部門條塊分割、信息數(shù)據(jù)壟斷的瓶頸，建設(shè)數(shù)據(jù)資源高度整合、一源多用、共建共享、流程優(yōu)化的基層社會治理網(wǎng)絡(luò)體系，進一步提升基層社會治理智能化、專業(yè)化水平，提高治理效能。