李敬崇

(山東警察學(xué)院，山東 濟(jì)南 250200)

近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮和金融領(lǐng)域的日趨活躍，以非法集資為代表的一些金融投機(jī)和犯罪行為悄然抬頭，手段不斷翻新，從單一行業(yè)、單一領(lǐng)域向多行業(yè)、多領(lǐng)域滲透的趨勢(shì)非常明顯，涉案金額、受害人員范圍不斷攀升，非法集資防范和處置難度越來(lái)越大，給社會(huì)和諧穩(wěn)定帶來(lái)諸多不安全因素，迫切需要建立打防結(jié)合、抓早抓小、綜合施策、標(biāo)本兼治的綜合治理長(zhǎng)效機(jī)制，將落實(shí)責(zé)任、強(qiáng)化預(yù)警、系統(tǒng)治理、協(xié)作打擊、穩(wěn)妥處置等融為一體，加快非法集資綜合治理的制度化、規(guī)范化和系統(tǒng)化建設(shè)，不斷提升防范和化解系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。

一、當(dāng)前非法集資綜合治理的基本現(xiàn)狀

近年來(lái)，各地各有關(guān)部門(mén)堅(jiān)決打擊非法集資等非法金融活動(dòng)，積極推動(dòng)全鏈條綜合治理，有效控制風(fēng)險(xiǎn)，防范和處置非法集資取得階段性明顯成效，有力維護(hù)了社會(huì)大局穩(wěn)定。

(一)從認(rèn)識(shí)層面看，對(duì)非法集資進(jìn)行綜合治理逐步成為共識(shí)。回顧這些年我國(guó)防范和處置非法集資工作，系統(tǒng)推進(jìn)、綜合治理已經(jīng)成為國(guó)家戰(zhàn)略布局，其運(yùn)用范圍、運(yùn)作方式正逐步擴(kuò)大，已經(jīng)成為打擊、防范、處置非法集資的有效方式和手段。2015年10月19日國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步做好防范和處置非法集資工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工作意見(jiàn)》)明確提出：“各地區(qū)和有關(guān)部門(mén)必須主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，進(jìn)一步健全責(zé)任明確、上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管、配合有力的工作格局，加大防范預(yù)警、案件處置、宣傳教育等工作力度，開(kāi)正門(mén)、堵邪路，逐步建立打防結(jié)合、打早打小、綜合施策、標(biāo)本兼治的綜合治理長(zhǎng)效機(jī)制?！狈欠Y綜合治理第一次成為戰(zhàn)略布局，并明確寫(xiě)進(jìn)國(guó)務(wù)院文件，成為各地區(qū)和相關(guān)部門(mén)必須貫徹落實(shí)的基本遵循，從而進(jìn)入大眾視野。這些重大決策部署調(diào)整，標(biāo)志著黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)防范和處置非法集資工作規(guī)律認(rèn)識(shí)提高到新水平，擺脫過(guò)去“頭痛治頭、腳痛治腳”的舊思維，不再一味地強(qiáng)調(diào)打、壓、堵，也不再僅依靠金融、公安等少數(shù)部門(mén)去抓，而是將打防并舉、疏堵結(jié)合、多方聯(lián)動(dòng)、綜合施策提上重要工作日程，明確提出建立綜合治理長(zhǎng)效機(jī)制的新途徑，開(kāi)創(chuàng)了防范和處置非法集資工作的新領(lǐng)域、新空間、新格局。為此，各級(jí)各部門(mén)必須認(rèn)清形勢(shì)、高度重視，著力增強(qiáng)非法集資綜合治理的責(zé)任感、緊迫感和使命感，不斷推進(jìn)防范和處置非法集資工作向縱深發(fā)展。

(二)從領(lǐng)導(dǎo)體制看，非法集資綜合治理的組織領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)逐漸成熟。防范和處置非法集資工作作為一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜、艱巨的系統(tǒng)性工程，必須強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、明確責(zé)任要求，實(shí)現(xiàn)非法集資綜合治理指導(dǎo)到位、調(diào)度到位、檢查到位、落實(shí)到位。正是基于這一思路，2007年1月8日《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意建立處置非法集資部際聯(lián)席會(huì)議制度的批復(fù)》明確規(guī)定，中央、國(guó)家層面建立部際聯(lián)席會(huì)議，由銀監(jiān)會(huì)牽頭，成員有發(fā)展改革委、公安、紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政等14個(gè)部門(mén)，并設(shè)立聯(lián)席會(huì)議辦公室，從頂層推動(dòng)、協(xié)調(diào)督導(dǎo)防范和處置非法集資工作。參照中央做法，地方各級(jí)人民政府也相應(yīng)成立防范和處置非法集資工作辦公室，由政府牽頭負(fù)總責(zé)，落實(shí)屬地管理職責(zé)，履行第一責(zé)任人的責(zé)任?，F(xiàn)行這一領(lǐng)導(dǎo)體制運(yùn)作模式比較成熟，自2007年開(kāi)始國(guó)家部際聯(lián)席會(huì)議辦公室每年都召開(kāi)會(huì)議，對(duì)上一年推進(jìn)防范和處置非法集資工作進(jìn)行總結(jié)，對(duì)下一步工作作出部署。地方各級(jí)政府堅(jiān)持對(duì)本行政區(qū)域防范和處置非法集資工作負(fù)總責(zé)，切實(shí)擔(dān)負(fù)起第一責(zé)任人的責(zé)任；各級(jí)工作領(lǐng)導(dǎo)小組都能積極發(fā)揮作用，落實(shí)職責(zé)分工，優(yōu)化工作程序，強(qiáng)化制度約束，綜合治理的效果明顯提升，推進(jìn)非法集資綜合治理的領(lǐng)導(dǎo)體制日益完善。

(三)從工作機(jī)制看，非法集資綜合治理的全方位協(xié)作格局正在形成。這些年的實(shí)踐充分證明，各地各部門(mén)防范和處置非法集資的方式方法逐步向合成化、集約化、系統(tǒng)化方向發(fā)展。比如，面對(duì)非法集資涉案領(lǐng)域增多、作案手法花樣翻新的現(xiàn)實(shí)，公安機(jī)關(guān)在打擊處置過(guò)程中，往往采取與紀(jì)檢監(jiān)察、檢察院、法院等多部門(mén)聯(lián)合的方式，對(duì)重大案件進(jìn)行依法從嚴(yán)聯(lián)合查處；面對(duì)非法集資涉案款物較大、資金流向復(fù)雜、渠道來(lái)源不同的現(xiàn)實(shí)，相關(guān)職能部門(mén)在追繳過(guò)程中，多采取金融、發(fā)改委、市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)、審計(jì)等集團(tuán)作戰(zhàn)的方式，相互配合、密切協(xié)作，確保涉案資金查得出、截得住、追得回；面對(duì)非法集資受害人員眾多、范圍分布廣泛，許多案件屬跨省作案，在處置過(guò)程中堅(jiān)持統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)、統(tǒng)一辦案要求、統(tǒng)一資產(chǎn)處置、分別偵查訴訟、分別落實(shí)維穩(wěn)的原則，特別是落實(shí)牽頭省份主抓責(zé)任，創(chuàng)造了不少跨區(qū)域、跨部門(mén)協(xié)作的典范。同時(shí)，各地各部門(mén)還在聯(lián)席會(huì)議制度框架下，堅(jiān)持共同制定方案、共同防范預(yù)警、共同聯(lián)合打擊、共同善后處置，創(chuàng)造性地開(kāi)展多部門(mén)聯(lián)動(dòng)，將聯(lián)動(dòng)范圍擴(kuò)展到電信、互聯(lián)網(wǎng)等新興領(lǐng)域，配合協(xié)作空間、領(lǐng)域、方向也從線(xiàn)下拓展到線(xiàn)上，行動(dòng)方式也從人員配合，拓展到信息、技術(shù)協(xié)作，有效地豐富了協(xié)作內(nèi)容、拓展了協(xié)作空間。

(四)從制度保障看，非法集資綜合治理的法律基礎(chǔ)趨于完善。這些年，黨中央、國(guó)務(wù)院著眼全面推進(jìn)依法治國(guó)，防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)順利發(fā)展，對(duì)防范和處置非法集資工作高度重視，不僅加快完善《刑法》非法集資犯罪相關(guān)內(nèi)容，也相繼配套出臺(tái)國(guó)務(wù)院《工作意見(jiàn)》等制度規(guī)范。目前，從事非法集資可能構(gòu)成的非法吸收公眾存款罪或集資詐騙罪，都已列入《刑法》，這類(lèi)犯罪具有非法性、公開(kāi)性、利誘性、社會(huì)性等4個(gè)特征,涉及7項(xiàng)罪名。另外，處置非法集資還涉及《中華人民共和國(guó)證券法》、《中華人民共和國(guó)公司法》、《中華人民共和國(guó)證券投資基金法》、《中華人民共和國(guó)廣告法》、《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》、《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》、《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等。為規(guī)范非法集資綜合治理相關(guān)工作，國(guó)務(wù)院還下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止亂集資和加強(qiáng)債券發(fā)行管理的通知》、《關(guān)于清理有償集資活動(dòng)堅(jiān)決制止亂集資問(wèn)題的通知》、《關(guān)于立即停止利用發(fā)行會(huì)員證進(jìn)行非法集資等活動(dòng)的通知》、《關(guān)于禁止傳銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的通知》，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于依法妥善審理民間借貸糾紛案件促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的通知》等，這都為查辦、起訴、審判非法集資犯罪提供了有效的政策和法律支持。同時(shí)，2019年國(guó)家部際聯(lián)席會(huì)議明確提出，將全力推進(jìn)《處置非法集資條例》出臺(tái)。應(yīng)該講，非法集資綜合治理的法律體系的不斷完善，為防范和處置非法集資工作打下了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

(五)從推進(jìn)效果看，非法集資綜合治理取得階段性明顯成效。隨著防范和處置非法集資工作的深入開(kāi)展，綜合治理成效日益顯現(xiàn)出來(lái)。2019年8月29日，全國(guó)處置非法集資部際聯(lián)席會(huì)議辦公室介紹：截至目前，各地各有關(guān)部門(mén)堅(jiān)決打擊非法集資等非法金融活動(dòng)，積極推動(dòng)全鏈條治理，有效控制風(fēng)險(xiǎn)，有力維護(hù)了社會(huì)大局穩(wěn)定。2019年上半年全國(guó)新立非法集資案件2978起，同比上升18.5%；涉案金額2204.5億元，同比增長(zhǎng)128.8% 。一些積累多年的風(fēng)險(xiǎn)得到化解，一批久拖未決的案件得以處置。[1]取得這些成績(jī)的背后，是綜合治理發(fā)揮了重大作用，在嚴(yán)厲打擊、著力治標(biāo)的同時(shí)，各地各部門(mén)進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳教育、風(fēng)險(xiǎn)排查、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等工作。2019年上半年新發(fā)案件中，通過(guò)主動(dòng)排查發(fā)現(xiàn)的有410余件，通過(guò)群眾舉報(bào)發(fā)現(xiàn)的有1200余件，群防群治效果明顯。同時(shí)，為應(yīng)對(duì)非法集資“上網(wǎng)跨域”問(wèn)題，各地各部門(mén)積極探索科技賦能監(jiān)測(cè)預(yù)警，充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)手段開(kāi)展線(xiàn)上監(jiān)測(cè)。國(guó)家非法金融活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防控平臺(tái)加快開(kāi)發(fā)建設(shè)，先行先試推進(jìn)順利，已對(duì)12個(gè)重點(diǎn)地區(qū)200余家高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面體檢掃描。截至2019年8月29日，全國(guó)超過(guò)25個(gè)地區(qū)已建或在建大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，線(xiàn)上監(jiān)測(cè)非法集資風(fēng)險(xiǎn)的能力逐步增強(qiáng)，全國(guó)非法集資監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)三年規(guī)劃加快推進(jìn)，立體化、信息化、社會(huì)化的監(jiān)測(cè)預(yù)警體系正在形成。[2]這說(shuō)明，防范和處置非法集資已經(jīng)踏入了綜合治理的新格局，多部門(mén)聯(lián)動(dòng)、多元化整治、多手段防控、多方式處置、多渠道風(fēng)險(xiǎn)化解等治理措施正在發(fā)揮越來(lái)越大的促進(jìn)作用。

二、非法集資綜合治理存在的主要問(wèn)題

當(dāng)前，影響非法集資綜合治理的困難和問(wèn)題較多，概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：

(一)思想認(rèn)識(shí)不夠到位。主要是對(duì)綜合治理重要性、必要性認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有意識(shí)到非法集資犯罪作為一種典型的涉眾類(lèi)經(jīng)濟(jì)犯罪,其涉案人數(shù)多、涉案金額大、集資手段繁多且隱蔽性高，涉及行業(yè)和領(lǐng)域日益廣泛，許多案件都是跨省、跨境外實(shí)施，面對(duì)這種錯(cuò)綜復(fù)雜、破壞性極強(qiáng)的犯罪活動(dòng)，防范和處置方式必須向多途徑融合、多部門(mén)聯(lián)動(dòng)方向發(fā)展，既要強(qiáng)調(diào)打壓，也要強(qiáng)調(diào)預(yù)防；既要銀保監(jiān)會(huì)牽頭主抓，也要多部門(mén)聯(lián)防聯(lián)動(dòng)；既要教育引導(dǎo)群眾避免上當(dāng)受騙，也要盡快完善相關(guān)法律制度；既要做好監(jiān)管防控，也要加快改革步伐改善融投資環(huán)境。少數(shù)部門(mén)單位并沒(méi)有清醒地認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，還是喜歡搞單打獨(dú)斗、運(yùn)動(dòng)式打壓，主動(dòng)抓綜合治理的意識(shí)不夠強(qiáng)，往往是推一推、動(dòng)一動(dòng)，積極開(kāi)展系統(tǒng)治理、綜合整治的自覺(jué)性有待提高。

(二)協(xié)作運(yùn)行機(jī)制亟待完善。主要表現(xiàn)為：個(gè)別地方工作領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)指導(dǎo)力度缺乏，仍有靠會(huì)議部署、領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)、文件要求等抓落實(shí)的傾向，很容易造成“說(shuō)起來(lái)重要、做起來(lái)不要”；領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室抓督導(dǎo)檢查不經(jīng)常、不平衡，不能及時(shí)有效調(diào)度防范和處置非法集資工作情況，難以形成強(qiáng)大工作合力；成員單位各部門(mén)間相互配合不夠緊密，平時(shí)基本上是各司其職、各盡其責(zé)，只有發(fā)生重大案件才組織起來(lái)、統(tǒng)一行動(dòng)；綜合治理長(zhǎng)效機(jī)制沒(méi)有完全建立起來(lái)，多措并舉、多部門(mén)聯(lián)合沒(méi)有落實(shí)到位，手段方法單一，工作缺乏主動(dòng)配合，聯(lián)防聯(lián)動(dòng)運(yùn)行不夠規(guī)范，甚至一些職能部門(mén)有逃避或畏難情緒；推進(jìn)責(zé)任落實(shí)不夠到位，在層層壓實(shí)政府抓綜合治理的主體責(zé)任、銀保監(jiān)會(huì)牽頭主抓責(zé)任、相關(guān)部門(mén)主管責(zé)任等方面還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，健全完善非法集資綜合治理檢查考評(píng)機(jī)制還有許多工作要做，仍有“上熱、下冷、中間?！钡膯?wèn)題。

(三)綜合治理有效方式急需改進(jìn)。主要是監(jiān)管防控不夠全面，相關(guān)職能部門(mén)對(duì)金融中介機(jī)構(gòu)或貿(mào)易公司只重視程序?qū)彶?，缺乏?shí)質(zhì)性核查，不法分子則利用監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)督漏洞，行虛假失信注冊(cè)、超范圍經(jīng)營(yíng)之實(shí)，造成對(duì)非法集資活動(dòng)審核把關(guān)不嚴(yán)，出現(xiàn)工作被動(dòng)。[3]綜合施策運(yùn)用不夠靈活，全面運(yùn)用信用分類(lèi)監(jiān)管、定向抽查檢查、信息公示、風(fēng)險(xiǎn)警示約談、市場(chǎng)準(zhǔn)入限制等多種手段不夠好，多部門(mén)聯(lián)動(dòng)綜合執(zhí)法機(jī)制運(yùn)用不夠經(jīng)常，非法集資主體經(jīng)營(yíng)異常名錄沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)，行業(yè)自律管理和行業(yè)協(xié)會(huì)作用發(fā)揮不夠好等。深化金融體制改革力度亟待加大，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力有待進(jìn)一步提升，民間資本進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域的體制性障礙急需理順，合理引導(dǎo)和規(guī)范民間金融發(fā)展，促進(jìn)普惠金融發(fā)展、提升金融服務(wù)水平方面仍有很多工作要做。對(duì)非法集資向新興領(lǐng)域發(fā)展的對(duì)應(yīng)措施研究不夠，如P2P網(wǎng)絡(luò)借貸、“e”租寶等都是借助線(xiàn)上運(yùn)作模式進(jìn)行非法集資的，而目前我國(guó)跟進(jìn)新興行業(yè)、領(lǐng)域及時(shí)制定對(duì)應(yīng)措施的工作相對(duì)滯后，許多時(shí)候都是非法集資案件發(fā)生后，才制定補(bǔ)救性措施，超前思維、超前預(yù)防、超前工作做得不夠及時(shí)到位，這些問(wèn)題都需要統(tǒng)籌謀劃，及時(shí)改進(jìn)、加快完善。

(四)綜合打擊處置難度較大。從案件查處情況來(lái)看，當(dāng)前影響打擊查辦成效的主要有“四難”，這是非法集資綜合治理必須解決的難題。一是查處時(shí)機(jī)難把握。多數(shù)非法集資公司或個(gè)人在集資初期，為顯示雄厚實(shí)力，往往租借高檔寫(xiě)字樓辦公，投資人面對(duì)高額回報(bào)，加之受到業(yè)務(wù)員的“洗腦”式宣傳，普通群眾很難分辨，一般不會(huì)主動(dòng)查證真實(shí)性，更不會(huì)主動(dòng)向公安機(jī)關(guān)等職能部門(mén)舉報(bào)，只有當(dāng)其資金鏈徹底斷裂、非法集資者跑路后，參與投資的人才會(huì)發(fā)現(xiàn)被騙，前往公安機(jī)關(guān)報(bào)案，[4]這也是造成相關(guān)線(xiàn)索難發(fā)現(xiàn)、開(kāi)展布控難及時(shí)的原因。二是案件偵辦難度大。一方面，由于非法集資涉案周期相對(duì)較長(zhǎng)，證據(jù)存在的時(shí)空跨度大，數(shù)量和種類(lèi)繁多，給證據(jù)收集和固定帶來(lái)很大難度，許多案件線(xiàn)索很難一上手就發(fā)現(xiàn)；另一方面，非法集資人員刻意規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)打“擦邊球”現(xiàn)象較為普遍，一些證據(jù)隨著時(shí)間流逝，或已被銷(xiāo)毀或自行滅失，有些甚至是口頭協(xié)議，朋友介紹，給固定證據(jù)帶來(lái)極大障礙。此外，多數(shù)受害人對(duì)追回自身利益損失抱有幻想，受非法集資人員誘導(dǎo)，起初不愿配合公安等相關(guān)部門(mén)調(diào)查，這都給案件調(diào)查工作無(wú)形中增加了難度。三是作案人員抓捕難。主要是非法集資從實(shí)施到案發(fā)一般有一個(gè)較長(zhǎng)潛伏期，犯罪嫌疑人警惕性高，具備一定的反偵查意識(shí)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，并早已做好外逃準(zhǔn)備，一旦聽(tīng)到風(fēng)聲或預(yù)感崩盤(pán)時(shí)，就提前跑路并轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，等公安機(jī)關(guān)或相關(guān)部門(mén)行動(dòng)時(shí)已人去樓空，給抓捕工作造成困難。同時(shí)，由于非法集資涉及多領(lǐng)域、多方面，涉案人員多，涉及行業(yè)廣，對(duì)涉案人員的抓捕工作，往往輻射全國(guó)各省市、各行業(yè)領(lǐng)域，調(diào)查取證必須啟用立案聯(lián)動(dòng)響應(yīng)機(jī)制、按程序辦理，特別是對(duì)涉及社會(huì)穩(wěn)定的重大案件，只有當(dāng)案件正式立案后才能按程序要求采取監(jiān)控、邊控等技術(shù)手段和扣押、查封凍結(jié)等強(qiáng)制措施，這期間非法集資人很可能提前逃跑，從而給立案后的抓捕增加難度。四是追贓挽損處置難。由于多數(shù)非法集資款項(xiàng)并不是用于正常經(jīng)營(yíng)或運(yùn)轉(zhuǎn)，而是被犯罪嫌疑人轉(zhuǎn)移揮霍，或?qū)⒉糠挚铐?xiàng)填補(bǔ)到前期兌付中，或者用于支付公司運(yùn)營(yíng)、業(yè)務(wù)提成、旅游考察、購(gòu)買(mǎi)禮品，因此許多案件偵破后，犯罪嫌疑人帳戶(hù)上并沒(méi)有多少錢(qián)，這就造成群眾損失很難及時(shí)有效追回來(lái)。同時(shí)，大多數(shù)投資人心存僥幸、盲目信從，即便是意識(shí)到被卷入非法集資活動(dòng)，但為了拿回本金也不愿意報(bào)案，給不法分子轉(zhuǎn)移資金，甚至逃跑提供了時(shí)間。

三、推進(jìn)非法集資綜合治理深入發(fā)展的對(duì)策建議

當(dāng)前，非法集資形勢(shì)依然嚴(yán)峻,涉眾型案件易發(fā)多發(fā)勢(shì)頭并未得到根本遏制,受害群眾集訪(fǎng)事件不斷,給政治社會(huì)穩(wěn)定,以及金融安全和經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行帶來(lái)了嚴(yán)重威脅和負(fù)面影響。必須深入推進(jìn)非法集資綜合治理，堅(jiān)持從確保金融安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生福祉和社會(huì)穩(wěn)定的高度出發(fā)，強(qiáng)化黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加大金融、公安、市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)等多部門(mén)聯(lián)動(dòng)力度，建立多管齊下、協(xié)調(diào)推進(jìn)，疏堵并舉、標(biāo)本兼治，打防結(jié)合、打早打小的常態(tài)化綜合治理體系。切實(shí)解決防范和處置非法集資工作手段單一、力量薄弱、合力不強(qiáng)等問(wèn)題，形成齊抓共管、綜合治理的工作格局，推進(jìn)新形勢(shì)下防范和處置非法集資工作向高質(zhì)量、高層次發(fā)展。

(一)提高政治站位，切實(shí)把強(qiáng)化綜合治理作為防范和處置非法集資工作的重要途徑。非法集資是社會(huì)一大痼疾，當(dāng)前非法集資形勢(shì)依然持續(xù)嚴(yán)峻。做好防范和處置非法集資工作事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)國(guó)家金融安全和社會(huì)穩(wěn)定，也是打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要任務(wù)之一，各級(jí)黨委政府和相關(guān)職能部門(mén)必須進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，從維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安、保障人民群眾根本利益、提高人民群眾幸福感安全感獲得感的高度，不斷提高推進(jìn)非法集資綜合治理的主動(dòng)性和自覺(jué)性。2019年國(guó)家部際聯(lián)席會(huì)議明確提出，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)及中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，堅(jiān)持黨對(duì)金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持打防結(jié)合、標(biāo)本兼治，注重關(guān)口前移、重心下沉，有力遏制增量，加快消化存量，推動(dòng)處非工作由點(diǎn)及面、從端到鏈，實(shí)現(xiàn)對(duì)非法集資活動(dòng)全社會(huì)、全行業(yè)、全生態(tài)鏈防控打擊，全力保障人民群眾財(cái)產(chǎn)安全，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線(xiàn)，切實(shí)維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定。[5]因此，各級(jí)政府和相關(guān)責(zé)任部門(mén)更要把強(qiáng)化綜合治理作為防范和處置非法集資重要工作來(lái)抓，不斷創(chuàng)新工作思路、明確責(zé)任要求、推動(dòng)綜合治理深入持久開(kāi)展。

(二)完善體制機(jī)制，形成合力推進(jìn)非法集資綜合治理的工作格局。國(guó)務(wù)院《工作意見(jiàn)》明確指出：“進(jìn)一步完善中央和地方防范和處置非法集資工作機(jī)制。中央層面，充分發(fā)揮部際聯(lián)席會(huì)議作用，銀監(jiān)會(huì)作為牽頭單位要進(jìn)一步強(qiáng)化部門(mén)聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)頂層推動(dòng)，加大督促指導(dǎo)力度，增強(qiáng)工作合力。地方各級(jí)人民政府要建立健全防范和處置非法集資工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作機(jī)制，由政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，明確專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)職人員，落實(shí)職責(zé)分工，優(yōu)化工作程序，強(qiáng)化制度約束，提升工作質(zhì)效?！痹撘庖?jiàn)特別強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域防范和處置非法集資工作負(fù)總責(zé)，要切實(shí)擔(dān)負(fù)起第一責(zé)任人的責(zé)任，充分發(fā)揮資源統(tǒng)籌調(diào)動(dòng)、靠近基層一線(xiàn)優(yōu)勢(shì)，做好區(qū)域內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)排查、監(jiān)測(cè)預(yù)警、案件查處、善后處置、宣傳教育和維護(hù)穩(wěn)定等工作，確保防范和處置非法集資工作組織到位、體系完善、機(jī)制健全、保障有力。實(shí)踐證明，推進(jìn)非法集資綜合治理必須堅(jiān)持黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，牽頭部門(mén)主抓主管，職能部門(mén)履職盡責(zé)，全社會(huì)廣泛參與的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，形成各盡其責(zé)、齊抓共管、共同推進(jìn)的工作局面。要堅(jiān)持以黨政主導(dǎo)為根本，整合各方面資源，切實(shí)形成強(qiáng)大的工作合力；要充分發(fā)揮各職能部門(mén)優(yōu)勢(shì)，嚴(yán)格落實(shí)屬地責(zé)任，建立健全統(tǒng)一行動(dòng)、協(xié)作聯(lián)動(dòng)、信息共享、證據(jù)互信的工作機(jī)制；要?jiǎng)?wù)實(shí)高效地開(kāi)展社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)管理、宣傳防范、普法教育、行政執(zhí)法、刑事司法和維護(hù)穩(wěn)定，積極完善共同防范、過(guò)程預(yù)警、流程處置、多元治理工作新模式，切實(shí)依靠綜合治理擠壓非法集資犯罪的生存空間，守好金融安全的根本底線(xiàn)。

(三)堅(jiān)持多管齊下，進(jìn)一步提升非法集資綜合治理的整體成效。深入推進(jìn)非法集資綜合治理，必須堅(jiān)持多層次推動(dòng)、多領(lǐng)域展開(kāi)、多手段實(shí)施、多部門(mén)協(xié)作，形成防范和處置非法集資工作的整體效益。一是注重打防結(jié)合。既解決浮出水面的問(wèn)題，講求策略方法，依法、有序、穩(wěn)妥處置風(fēng)險(xiǎn)；又做好防范預(yù)警，盡可能使非法集資活動(dòng)不發(fā)生、少發(fā)生，突出打早打小，力爭(zhēng)在苗頭期、涉眾范圍較小時(shí)解決問(wèn)題。二是注重配合協(xié)作。堅(jiān)持在聯(lián)席會(huì)議制度框架下搞好分工合作，既要各司其職、各負(fù)其責(zé)，又要聯(lián)防聯(lián)動(dòng)、密切配合，不斷增強(qiáng)防范和處置工作的合力；行業(yè)主管、監(jiān)管部門(mén)要切實(shí)發(fā)揮引領(lǐng)作用，主動(dòng)協(xié)調(diào)各方力量，加大日常監(jiān)管，完善相關(guān)協(xié)作制度，深入推進(jìn)工作開(kāi)展；各相關(guān)職能部門(mén)要主動(dòng)配合、加強(qiáng)溝通，從監(jiān)測(cè)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)提示、調(diào)查取證、性質(zhì)認(rèn)定，到處置善后、維護(hù)穩(wěn)定、宣傳教育、規(guī)章制度建設(shè)等各環(huán)節(jié)，都能在聯(lián)席會(huì)議框架下發(fā)揮出自身應(yīng)有的作用，做到聯(lián)合到位、工作到位。三是注重疏堵結(jié)合。堅(jiān)持標(biāo)本兼治，既堅(jiān)決打擊非法集資犯罪活動(dòng)，又進(jìn)一步深化金融改革，大力發(fā)展普惠金融，提升金融服務(wù)水平，特別是完善民間融資制度，合理引導(dǎo)和規(guī)范民間金融發(fā)展，從根本上解決問(wèn)題。

(四)突出合力打擊，為非法集資綜合治理提供堅(jiān)強(qiáng)保障。堅(jiān)決打擊非法集資犯罪，是確保非法集資綜合治理取得實(shí)效的重要前提和基礎(chǔ)。一是公安機(jī)關(guān)必須發(fā)揮打擊犯罪主責(zé)作用。堅(jiān)持依法持續(xù)嚴(yán)厲打擊，緊緊抓住非法集資重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域、重大案件，不斷加大非法集資犯罪案件的查辦力度，最大限度追贓挽損，防范好處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)重大非法集資案件，既注重重拳出擊、雷霆打擊，也注重講究方式方法，綜合運(yùn)用多種偵查方法，在不影響其正?；顒?dòng)、不限制人身自由、不制造對(duì)立情緒的基礎(chǔ)上，對(duì)涉案重點(diǎn)人進(jìn)行全天候監(jiān)控，并辦理限制出境措施。同時(shí)，對(duì)涉案重點(diǎn)人家屬、公司管理層及其他重點(diǎn)人和銀行資金流水進(jìn)行有效監(jiān)控與全面取證，防止人員外逃和資金外流。二是深入開(kāi)展查案“合成作戰(zhàn)”。不僅公安、檢察、法院等部門(mén)要“合成作戰(zhàn)”，其他職能部門(mén)諸如稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、銀保監(jiān)等部門(mén)也要納入“合成作戰(zhàn)”單元，加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)賬戶(hù)監(jiān)測(cè)管理，建立可疑資金交易監(jiān)測(cè)報(bào)告機(jī)制，依法開(kāi)展涉案資產(chǎn)查封、資金賬戶(hù)查詢(xún)和凍結(jié)等必要的協(xié)作工作，確保證據(jù)收集、人員抓捕、案件訴訟、資產(chǎn)處置等工作有力、有序開(kāi)展。三是實(shí)施全方位精準(zhǔn)打擊。針對(duì)當(dāng)前非法集資案件行業(yè)跨度寬、輻射領(lǐng)域廣、隱蔽手段高、根治難度大等特點(diǎn)，防范和處置方式也要及時(shí)調(diào)整，變集中打擊、運(yùn)動(dòng)式鏟除為因地制宜、有的放矢的治理新模式，充分調(diào)動(dòng)各地區(qū)各部門(mén)積極性，采取精準(zhǔn)有效、分類(lèi)施策的方式加以解決，從而實(shí)現(xiàn)打擊效果的最大化。同時(shí)，還要堅(jiān)持依法有序打擊，將打擊非法集資犯罪納入法治化軌道，依法合規(guī)、公平公正地制定辦案方案、依法協(xié)調(diào)辦案行動(dòng)、依法完善辦案制度等，真正實(shí)現(xiàn)程序合法、打擊有效，形成鐵案。

(五)強(qiáng)化系統(tǒng)推進(jìn)，促進(jìn)非法集資綜合治理向縱深發(fā)展。推進(jìn)非法集資綜合治理需要做的工作很多，必須統(tǒng)籌安排、系統(tǒng)推進(jìn)。一是深入推進(jìn)宣傳教育。加快構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)宣教工作機(jī)制，注重貼近基層、貼近群眾、貼近生活，大力推動(dòng)防范和處置非法集資宣傳教育活動(dòng)進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)工廠、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)家庭、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)村屯等活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)宣傳教育全覆蓋，引導(dǎo)廣大群眾對(duì)非法集資不參與、能識(shí)別、敢揭發(fā)。特別是宣傳主管部門(mén)應(yīng)主動(dòng)協(xié)調(diào)，充分運(yùn)用電視、廣播、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、電信、公共交通設(shè)施等媒介或載體，以法律政策解讀、典型案件剖析、投資風(fēng)險(xiǎn)教育等方式，提高宣傳教育的廣泛性、針對(duì)性、有效性。行業(yè)主管、監(jiān)管部門(mén)也要加強(qiáng)廣告監(jiān)測(cè)和檢查，強(qiáng)化媒體自律責(zé)任，封堵涉嫌非法集資的資訊信息，凈化社會(huì)輿論環(huán)境。同時(shí)，注意創(chuàng)新宣傳內(nèi)容、方式和手段,及時(shí)跟進(jìn)形勢(shì)任務(wù)發(fā)展，加大對(duì)新興行業(yè)、領(lǐng)域諸如P2P網(wǎng)絡(luò)借貸等非法集資活動(dòng)的防范預(yù)警宣傳力度，強(qiáng)化對(duì)其性質(zhì)及合法經(jīng)營(yíng)范圍的宣傳，提高公眾風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和識(shí)別能力。二是健全完善相關(guān)法律法規(guī)。目前，國(guó)家部際聯(lián)席會(huì)議正在推動(dòng)《處置非法集資條例》盡快出臺(tái)，從頂層設(shè)計(jì)層面補(bǔ)足法律短板。各地各相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)深入貫徹國(guó)務(wù)院《工作意見(jiàn)》，認(rèn)真梳理非法集資有關(guān)法律規(guī)定適用中存在的問(wèn)題，對(duì)罪名適用、量刑標(biāo)準(zhǔn)、刑民交叉、涉案財(cái)物處置等問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)研究，推動(dòng)制定和完善相關(guān)法律制度。比如，針對(duì)追贓挽損處置難解決問(wèn)題，加快完善涉案財(cái)物保管移送、審前返還、先行處置、違法所得追繳、執(zhí)行等法規(guī)程序，進(jìn)一步明確善后處置職責(zé)劃分、工作要求等，為非法集資善后處置提供有力法律保障。同時(shí)，各級(jí)防范和處置非法集資工作領(lǐng)導(dǎo)小組也要深入研究新問(wèn)題，及時(shí)總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，將新的有效做法形成規(guī)律性認(rèn)識(shí)，上升到制度層面加以固定，切實(shí)織密非法集資綜合治理的制度籠子。三是加大金融改革力度。積極推進(jìn)金融體制改革，不斷深化金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的深度和廣度，深入落實(shí)國(guó)務(wù)院相關(guān)決策部署，研究制定金融改革新舉措，提升金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力和水平。加快完善金融市場(chǎng)體系，推動(dòng)健全多層次資本市場(chǎng)體系，鼓勵(lì)、規(guī)范和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域，大力發(fā)展普惠金融，增加對(duì)中小微企業(yè)有效資金供給，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的支持力度。規(guī)范民間投融資發(fā)展，大幅放寬民間投資市場(chǎng)準(zhǔn)入，拓寬民間投融資渠道；完善民間借貸日常信息監(jiān)測(cè)機(jī)制，引導(dǎo)民間借貸利率合理化；推進(jìn)完善社會(huì)信用體系，逐步建立完善全國(guó)統(tǒng)一、公開(kāi)、透明的信用信息共享交換平臺(tái)，營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信的金融生態(tài)環(huán)境。四是全面加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警。進(jìn)一步整合資源，充分發(fā)揮網(wǎng)格化管理和基層群眾自治的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新工作方法，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段加強(qiáng)對(duì)非法集資的監(jiān)測(cè)預(yù)警，建立信用信息共享交換平臺(tái)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)研判，及時(shí)預(yù)警提示，推動(dòng)建立健全立體化、社會(huì)化、信息化的監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。加大舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度宣傳和實(shí)施力度，進(jìn)一步拓展信息預(yù)警渠道，調(diào)動(dòng)群眾參與非法集資綜合治理的自覺(jué)性。主動(dòng)適應(yīng)信息化發(fā)展新要求，積極探索建立線(xiàn)上線(xiàn)下相結(jié)合、常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)排查機(jī)制，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)風(fēng)險(xiǎn)防控，遏制非法集資風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)擴(kuò)散蔓延的勢(shì)頭。