張邦鋪

(西華大學(xué)，四川 成都 610039)

人民法庭的職能是指人民法庭應(yīng)有的作用或功能。是指按照法律規(guī)定，人民法庭在實(shí)際工作中具有相應(yīng)的職權(quán)及需承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。人民法庭對(duì)外仍然突出法庭的審判職能這一基本職能，對(duì)內(nèi)則有其開(kāi)展的各項(xiàng)以實(shí)現(xiàn)審判職能為目的職能體系。以審判工作為中心，人民法庭積極參與社會(huì)治理創(chuàng)新，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供司法保障和服務(wù)。人民法庭社會(huì)治理職能在本質(zhì)上是以審判職能為基礎(chǔ)的，是審判職能的延伸。其核心為能動(dòng)司法延伸服務(wù)職能，實(shí)質(zhì)上是基層人民法院合理配置司法資源、結(jié)構(gòu)功能重構(gòu)、回應(yīng)社會(huì)司法需求的深層次創(chuàng)新。為打造共建共治共享社會(huì)治理格局，人民法庭積極推動(dòng)和完善矛盾糾紛多元化解，實(shí)現(xiàn)“參與基層社會(huì)治理”的重要職能，加速我國(guó)基層治理法治化進(jìn)程。

一、追溯人民法庭職能定位的歷史沿革

制度的產(chǎn)生需回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求，符合社會(huì)形勢(shì)的制度才具有生命力?？v覽我國(guó)人民法庭產(chǎn)生與發(fā)展的實(shí)際狀況，其經(jīng)歷了不同形勢(shì)下的變遷，時(shí)代不同其人員、配置及職能定位都有區(qū)分。人民群眾認(rèn)識(shí)司法公正和司法權(quán)威是具體的，大部分通過(guò)身邊法庭的工作和法官的行為來(lái)衡量和感知。人民法庭開(kāi)展工作的內(nèi)容，反映出法庭在職能定位模式指引下的相應(yīng)的合理體系。

(一)建國(guó)初期作為政府領(lǐng)導(dǎo)下的臨時(shí)特別法庭的職能

1949年至1954年建國(guó)初期，人民法庭的性質(zhì)為縣(市)人民法院民事庭、刑事庭以外的特別法庭，直接受縣(市)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又是縣(市)人民法院的組成部分，負(fù)責(zé)審理特定領(lǐng)域的刑事犯罪以及關(guān)于土地改革案件，普通民事刑事案件仍由民事庭、刑事庭受理。其職能的定位是為完成特定的審判任務(wù)而臨時(shí)設(shè)立的特別法庭，特別法庭受政府領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)又是人民法院的組成部分，待特定審判任務(wù)完成后由省級(jí)人民政府以命令撤銷。此時(shí)期人民法庭職能的定位是：審理特別案件的臨時(shí)特別法庭，與人民法院民事庭、刑事庭一起共同審理案件，實(shí)際上享有針對(duì)特別案件的獨(dú)家管轄權(quán)。

(二)改革開(kāi)放前作為人民法院派出機(jī)構(gòu)的職能

1954年至1976年，作為基層人民法院的派出機(jī)構(gòu), 人民法庭在1954年《人民法院組織法》中正式確立(其中在“文革”期間法庭基本上處于停滯階段)[1]，其規(guī)定：“基層人民法院根據(jù)地區(qū)、人口和案件情況, 可以設(shè)立若干人民法庭。”這是我國(guó)立法第一次對(duì)人民法庭制度作出規(guī)定。之后的人民法院組織法各修訂版均未對(duì)此條加以變動(dòng)?？偨Y(jié)起來(lái)此時(shí)期人民法庭職能的定位是：審理民事案件和輕微刑事案件，指導(dǎo)人民調(diào)解委員會(huì)，法制宣傳，處理人民來(lái)信來(lái)訪等。

(三)改革開(kāi)放到20世紀(jì)九十年代末人民法庭的職能定位

這一歷史時(shí)期，人民法庭得到大量的恢復(fù)和重建。此時(shí)，人民法庭的設(shè)置變得逐步合理、穩(wěn)定，硬件設(shè)施得以改善，同時(shí)，人民法庭的職能得以進(jìn)一步明確。1992年最高人民法院工作報(bào)告指出“人民法庭……承擔(dān)著全國(guó)百分之八十以上的民事案件和百分之三十五以上的經(jīng)濟(jì)糾紛案件和部分刑事自訴案件的審判任務(wù)，還要指導(dǎo)人民調(diào)解委員會(huì)工作，參與社會(huì)治安綜合治理，處理大量民間糾紛”[2]。就法庭如何參與社會(huì)治安綜合治理其并沒(méi)有直接規(guī)定，只是規(guī)范了法院參與的八種方式，法庭的方式也基本上在這八種方式范圍之內(nèi)。由此可見(jiàn)，這個(gè)歷史時(shí)期人民法庭職能的定位是：審理民事(含經(jīng)濟(jì))案件、刑事自訴案件、指導(dǎo)人民調(diào)解工作、參與社會(huì)治安綜合治理。

(四)20世紀(jì)九十年代末至今人民法庭的職能

90年代末至今，人民法庭處于發(fā)展與轉(zhuǎn)型時(shí)期，其職能的定位發(fā)揮愈發(fā)清晰。人民法庭職能定位集中體現(xiàn)在1999年《關(guān)于人民法庭若干問(wèn)題的規(guī)定》中對(duì)人民法庭進(jìn)行了規(guī)范。 2005年最高人民法院印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)人民法庭工作的決定》再次加強(qiáng)了對(duì)人民法庭的規(guī)范力度，將現(xiàn)代規(guī)則之制完全應(yīng)用于法庭?？偨Y(jié)起來(lái)此時(shí)期人民法庭職能的定位是：審理民事(經(jīng)濟(jì))案件和刑事自訴案件，執(zhí)行本庭案件，指導(dǎo)人民調(diào)解委員會(huì)工作，參與社會(huì)治安綜合治理(以審判案件、開(kāi)展法制宣傳教育、提出司法建議等方式)。2014年出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下人民法庭工作的若干意見(jiàn)》，該意見(jiàn)是最高人民法院就人民法庭如何“推進(jìn)基層治理法治化”所作出的一項(xiàng)新部署。人民法庭作為基層法院的派出機(jī)構(gòu)，是人民法院的最基層單位，既處在踐行司法為民的最前沿，也處在化解矛盾糾紛的第一線，在創(chuàng)新社會(huì)治理中承擔(dān)著重要職責(zé)。

二、人民法庭職能發(fā)揮面臨的困境

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，法治是國(guó)家治理的基本方式，治理的重心在基層，基層治理法治化的水平影響著國(guó)家政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。新時(shí)代背景下，人民法庭始終堅(jiān)持“代表國(guó)家依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)”的核心職能，服務(wù)于基層治理。同時(shí)，人民法庭發(fā)揮職能面臨一些困境。

(一)人民法庭職能內(nèi)容難以滿足基層社會(huì)的司法需求

隨著全面依法治國(guó)和社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的步伐不斷推進(jìn)，社會(huì)公民的法治素養(yǎng)和維權(quán)意識(shí)與時(shí)俱進(jìn)。人民法庭作為人民法院的基層單元，承擔(dān)著大量的基層矛盾糾紛案件的審判和調(diào)解任務(wù)，既要時(shí)刻關(guān)注社會(huì)動(dòng)向和最新政策，進(jìn)行裁判理念方式轉(zhuǎn)變，又要深入基層一線，貼近群眾，積極協(xié)調(diào)配合轄區(qū)黨委政府開(kāi)展社會(huì)基層治理工作，及時(shí)把握和反饋社情民意，能動(dòng)調(diào)處矛盾糾紛?？偠灾潆S時(shí)代進(jìn)步，工作任務(wù)量增加、工作要求也大幅提高。但是目前人民法庭在司法資源配置上并未完全匹配當(dāng)前的工作要求，在審理裁判案件上和參與社會(huì)治理中后勁不足，并不能完全高度匹配人民群眾的現(xiàn)實(shí)司法需求[3]。

(二)人民法庭司法能力不足

2005年《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)人民法庭工作的決定》的頒布，導(dǎo)致人民法庭在設(shè)置上出現(xiàn)數(shù)量減少，尤其是區(qū)、縣城區(qū)法庭的取消，一方面使得人民法庭成了徹徹底底的鄉(xiāng)村法庭而面臨“邊緣化”的危機(jī)；另一方面造成人民法庭和基層法院機(jī)關(guān)民事庭之間的區(qū)別僅為地域差別，使得人民法庭的審判任務(wù)大大增加。人民法庭人員配置能力不足，化解糾紛的能力和技巧經(jīng)驗(yàn)不豐富等，嚴(yán)重制約人民法庭科學(xué)良好發(fā)展。人民法庭大多開(kāi)展的是矛盾糾紛調(diào)解工作，也特別注重調(diào)解工作，但是調(diào)解的方式和方法還有待進(jìn)一步完善。目前部分人民法庭等同于機(jī)關(guān)庭的功能發(fā)揮，存在與機(jī)關(guān)庭“同質(zhì)化”現(xiàn)象。

(三)訴訟外解紛組織的配置保障不完善

首先是解紛組織人員配置不完備。目前還沒(méi)有形成全覆蓋的多部門、多層面的組織體系，糾紛解決機(jī)制尚未覆蓋企業(yè)用工、建筑等各行各業(yè)和各基層組織。其次是隊(duì)伍整體素質(zhì)有待加強(qiáng)。一方面，表現(xiàn)在解紛人員來(lái)源不確定，更換調(diào)整頻繁，且其主體結(jié)構(gòu)單一，行業(yè)內(nèi)專職解紛人員零星存在，律師、社會(huì)志愿者等專業(yè)解紛人員較為缺乏；另一方面是沒(méi)有明確規(guī)定各類人員的資質(zhì)要求，而是采用“綜合能力強(qiáng)，責(zé)任心強(qiáng)、有一定調(diào)解能力”這樣概括的說(shuō)法，導(dǎo)致調(diào)解隊(duì)伍的人員素質(zhì)和水平參差不齊。另外，逐步建立多層次、多樣化的經(jīng)費(fèi)保障體系也是當(dāng)前多元化糾紛解決機(jī)制面臨的實(shí)踐難題。

三、人民法庭職能定位實(shí)現(xiàn)的路徑

為堅(jiān)持矛盾糾紛源頭治理、多元化解，將司法觸角盡力向外延伸，充分發(fā)揮審判職能在基層治理中的作用，人民法庭應(yīng)當(dāng)圍繞化解矛盾糾紛主旨主責(zé)，以“著重創(chuàng)新基層社會(huì)治理機(jī)制”為突破點(diǎn)，積極構(gòu)建“功能復(fù)合型”新型人民法庭。

(一)人民法庭的設(shè)置要堅(jiān)持便于當(dāng)事人訴訟的基本原則

人民法庭的位置設(shè)置要充分考慮轄區(qū)的人流量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，充分考慮外來(lái)務(wù)工人員和當(dāng)?shù)貞艏藛T的比例問(wèn)題。一般城鄉(xiāng)接合部主要基層矛盾糾紛集中在房屋土地拆遷糾紛、鄰里糾紛、勞資糾紛等，人民法庭的職能設(shè)置還要充分根據(jù)矛盾糾紛案件的受理類型加以調(diào)整。

(二)對(duì)案件快速處理的思考

面對(duì)司法資源的有限性，案多人少的現(xiàn)實(shí)，必須大幅度提高審判效率，達(dá)到案件的快速處理。案件快速處理核心就是案件的繁簡(jiǎn)分流制度和速裁程序。而案件繁簡(jiǎn)分流核心就是人民法庭審簡(jiǎn)單案件、民事審判庭審復(fù)雜案件，這樣可以有效解決民事審判庭在指導(dǎo)人民法庭工作上存在的錯(cuò)位問(wèn)題，解決人民法庭初任法官應(yīng)對(duì)復(fù)雜和新類型案件能力不足問(wèn)題，解決基層人民法院應(yīng)對(duì)新類型和復(fù)雜案件的能力問(wèn)題。案件的快速處理，一方面，不僅將人民法庭從繁重的審判任務(wù)解脫出來(lái)，讓其有更多的精力開(kāi)展其他相關(guān)工作；另一方面，高效解決糾紛，可以贏得人民的信任，樹(shù)立人民法庭的良好形象，一定程度上緩解司法資源的稀缺性問(wèn)題和裁判效果的有效性問(wèn)題。同時(shí)，通過(guò)高效審案，可以達(dá)到以審判案件的方式加強(qiáng)的法制宣傳教育和參與社會(huì)綜合治理的良好效果。

(三)大力推進(jìn)“訴非銜接”工作

人民法院應(yīng)當(dāng)立足司法本職，充分發(fā)揮審判職能，加大力度對(duì)其他糾紛解決機(jī)制提供專業(yè)指導(dǎo)，為基層調(diào)解保駕護(hù)航。積極發(fā)揮人民法院在多元化糾紛解決機(jī)制中的主導(dǎo)和核心作用，充分運(yùn)用現(xiàn)有的大調(diào)解機(jī)制，深入推進(jìn)“訴非銜接”工作，落實(shí)調(diào)解優(yōu)先、調(diào)解到位的工作思路，發(fā)揮各級(jí)調(diào)解組織作用，加大對(duì)人民調(diào)解工作的指導(dǎo)力度。通過(guò)人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等多種途徑調(diào)處矛盾糾紛。將訴訟手段和非訴訟手段有效銜接，力爭(zhēng)矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)。及時(shí)將多元化糾紛治理納入社區(qū)街道綜合治理中去，切實(shí)做好基層的矛盾糾紛排查調(diào)處工作。積極主動(dòng)加強(qiáng)同當(dāng)?shù)嘏沙鏊?、司法局、綜治辦等基層組織溝通聯(lián)系，形成合力，糾紛共治。另外，就社區(qū)調(diào)解成功的案件，及時(shí)做好司法確認(rèn)，固定調(diào)解成果，做好訴非銜接，節(jié)省司法資源。重視對(duì)社區(qū)、鄉(xiāng)村、司法所等基層調(diào)解組織的指導(dǎo)、培訓(xùn)工作，以各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為支點(diǎn)，依托現(xiàn)有的網(wǎng)格管理模式，加強(qiáng)非訴訟解紛人才的專業(yè)培養(yǎng)和儲(chǔ)備。充分發(fā)揮好民間法律服務(wù)志愿者的力量，與基層調(diào)解員一起參與糾紛化解工作。整合社會(huì)資源和民間智慧，以法治思維和法治方式參與基層矛盾糾紛多元化解，將矛盾源頭化解著力點(diǎn)鎖定在基層，充分融合法治、德治、自治，強(qiáng)化道德示范和法律預(yù)測(cè)功能。

(四)對(duì)宣傳隨案說(shuō)法的思考

人民法庭是基層治理司法為民的服務(wù)者，應(yīng)該以人民法庭自身的審判工作為核心、利用自身的優(yōu)勢(shì)來(lái)開(kāi)展法制宣傳，通過(guò)審判達(dá)到法制宣傳、教育案件當(dāng)事人及人民群眾的目的，在法制宣傳的同時(shí)達(dá)到法制教育的目的。人民群眾遵紀(jì)守法了，那么人民法庭要處理的矛盾糾紛自然就少了，審判任務(wù)也就減輕了。人民法庭可以考慮采取群眾樂(lè)于接受的、具有創(chuàng)新想法的宣傳手段，比如通過(guò)走進(jìn)法庭聽(tīng)庭審、送法上門等生動(dòng)活潑的宣傳教育形式，達(dá)到更好的宣傳效果，提升群眾的遵法守法意識(shí)，從源頭上減少矛盾糾紛的產(chǎn)生，切實(shí)做好司法為民。人民法庭可以利用多樣化的庭審形式開(kāi)展法制宣傳工作，例如巡回法庭、以案釋法、壩壩法庭等，正向引導(dǎo)基層群眾尊法守法，并積極履行法定義務(wù)。依據(jù)轄區(qū)內(nèi)案件的類型劃分巡回審判的地點(diǎn)，特別是注重審理發(fā)案率較高的案件、發(fā)案率較高的地方、有地區(qū)特色的典型案件等，變傳統(tǒng)的坐堂問(wèn)案為走進(jìn)田間地頭，開(kāi)展多樣化形式的審判工作，用民眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式宣傳法制，起到審理一案教育一片的作用。

(五)健全完善訴訟服務(wù)體系

人民法庭位于基層，貼近人民群眾，只有將現(xiàn)代化訴訟服務(wù)資源下沉，守護(hù)好人民法庭“第一道防線”，才能真正提升司法公信力。人民法庭參與社會(huì)治理日漸增多，與基層人民群眾工作聯(lián)系密切，人民群眾對(duì)司法的期待要求很高，因此將增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)發(fā)揮服務(wù)職能刻不容緩。不斷提升人民法庭信息化建設(shè)水平，通過(guò)依托線下、線上訴訟服務(wù)中心、自助服務(wù)終端、家庭電腦和移動(dòng)客戶端等平臺(tái)，充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)信息技術(shù)，構(gòu)建訴訟服務(wù)新模式，努力實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村訴訟服務(wù)全覆蓋，推動(dòng)司法便民工作再上新臺(tái)階。深入探索“線上+線下”立體化審判新模式，推動(dòng)起訴、立案、舉證、質(zhì)證、開(kāi)庭、裁判、執(zhí)行全程在線化運(yùn)行，切實(shí)方便當(dāng)事人訴訟。因此，人民法庭的服務(wù)全域覆蓋核心就是服務(wù)的零距離、網(wǎng)格化、基層滿覆蓋。通過(guò)服務(wù)全域覆蓋改變?nèi)嗣袢罕妼?duì)人民法庭的看法和態(tài)度，提升法院形象和司法公信力，促進(jìn)人民法庭職能作用更有效發(fā)揮。

四、反思與展望：對(duì)人民法庭職能定位的再思考

在新時(shí)代背景下，如何進(jìn)一步發(fā)展和完善人民法庭制度，充分發(fā)揮人民法庭在解決社會(huì)矛盾糾紛、推動(dòng)基層社會(huì)治理方面的職能，是值得思考的重要課題。

(一)人民法庭職能定位首先應(yīng)滿足群眾司法需求

人民法庭應(yīng)秉持能動(dòng)司法的理念，在遵循基層司法基本規(guī)律的基礎(chǔ)上，主動(dòng)回應(yīng)基層社會(huì)發(fā)展的需求。延伸司法審判職能，走出法庭，通過(guò)司法建議、參與社會(huì)綜合治理等形式服務(wù)于地方、服務(wù)于民眾。如滿足民眾對(duì)法制宣傳的需求，充分認(rèn)識(shí)到審判與開(kāi)展法制宣傳、法制培訓(xùn)的內(nèi)在良好互動(dòng)聯(lián)系；緊抓糾紛聯(lián)動(dòng)化解，注重從源頭治理并預(yù)防，滿足民眾基層一線第一時(shí)間訴訟服務(wù)的需求；滿足鄉(xiāng)村社會(huì)的司法需求，不僅僅當(dāng)定紛止?fàn)幍牟门袉T，更為辨法析理的宣傳員、社情民意的調(diào)查員。

(二)以法院與法庭層級(jí)職能劃分為有效抓手

重新定位和設(shè)計(jì)法院與法庭之間的層級(jí)關(guān)系，注重厘清機(jī)關(guān)庭與人民法庭之間的職責(zé)關(guān)系，以合理的職責(zé)配置和有效的審判資源整合，充分發(fā)揮機(jī)關(guān)庭的審判指導(dǎo)功能和人民法庭的糾紛快速處理功能。

(三)以創(chuàng)新法院參與社會(huì)治理方式為重要途徑

在法庭布局上打破行政區(qū)域的限制，創(chuàng)造性地構(gòu)建基層司法區(qū)域，最大限度消減對(duì)基層司法不當(dāng)干預(yù)。精心搭建并充分利用訴調(diào)對(duì)接中心，依托大調(diào)解平臺(tái)協(xié)調(diào)行政調(diào)解、人民調(diào)解和社會(huì)調(diào)解等各種糾紛化解機(jī)制，有效促成糾紛在訴前合理分流，以平和的方式得到解決。

(四)立足審判職能，嵌入社會(huì)治理

人民法庭是基層訴源治理能動(dòng)參與者、司法為民服務(wù)者、法治思想踐行者。糾紛產(chǎn)生前，圍繞服務(wù)基層治理層次開(kāi)展以下三項(xiàng)工作：一是為人民群眾開(kāi)展法治宣傳工作，提升人民群眾的法治意識(shí)，培育“無(wú)訟”土壤；二是為民間調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織、志愿服務(wù)組織等開(kāi)展法律知識(shí)培訓(xùn)，為基層訴源治理工作儲(chǔ)備力量；三是圍繞社區(qū)發(fā)展治理、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施、民生事業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境治理等區(qū)域重點(diǎn)工作為基層治理決策上提供法律建議和指引。人民法庭參與地方治理，更應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)為當(dāng)?shù)攸h委政府建言獻(xiàn)策，及時(shí)高效地服務(wù)于黨委決策，并通過(guò)糾紛化解專報(bào)形式、提出合理司法建議，能動(dòng)參與社會(huì)治理。人民法院在審執(zhí)工作開(kāi)展過(guò)程中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，需及時(shí)向有關(guān)單位或個(gè)人提出司法建議，這也是人民法院職能工作的延伸和提升，是人民法院參與社會(huì)治理的重要手段。[4]包括對(duì)人大立法、政府制定規(guī)范性文件提出立法建議，向企業(yè)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)提出管理建議，向行政部門提出規(guī)范行政行為的建議等。人民法院針對(duì)一些苗頭性、傾向性問(wèn)題所提的司法建議，盡力減少和消除矛盾糾紛和風(fēng)險(xiǎn)防范，推進(jìn)社會(huì)治理體系和能力現(xiàn)代化。