唐 鈞

平心而論，現(xiàn)在討論“因疫致貧”“因疫返貧”，似乎為時(shí)過早?！耙摺笔且粋€(gè)具有時(shí)間性和空間性的概念，同時(shí)又是一個(gè)有開頭也有結(jié)尾的過程性概念。當(dāng)前正處于這個(gè)過程之中，一時(shí)恐怕還難言何時(shí)結(jié)束。所以，要討論是否會(huì)因疫致貧和返貧，有多少人致貧和返貧，最好到這個(gè)“疫”的過程結(jié)束時(shí)再來作系統(tǒng)的評(píng)估。

接下來，再來看“致貧”和“返貧”。十三五期間的“精準(zhǔn)扶貧”從定性和定量的角度給予了“貧困”嚴(yán)格的界定和度量：一是農(nóng)村扶貧的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，即以2010 年不變價(jià)的家庭年人均2300 元為標(biāo)準(zhǔn)，以2019年現(xiàn)價(jià)計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)為3747元。二是社會(huì)救助的低保標(biāo)準(zhǔn)，2019年第4季度的城市低保標(biāo)準(zhǔn)是家庭月人均645元，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)是家庭年人均5354元；還有一個(gè)農(nóng)村特困人員救助標(biāo)準(zhǔn)，是月人均439元。當(dāng)然，以上提及的種種標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該說是絕對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)。

通常所說的致貧和返貧，其原因被提及得最多的是“因病”，這個(gè)“病”指的是慢性非傳染性疾病，其特點(diǎn)是長(zhǎng)期以病痛折磨扶貧或救助對(duì)象，并使之喪失勞動(dòng)能力?，F(xiàn)在若要?dú)w因于“因疫”，因疫也是因病。如今所說之疫，指的就是“新冠病毒肺炎”，一種顯然與慢性病不同的急性傳染性疾病。從這個(gè)意義上講，因疫致貧或返貧實(shí)際上就是專指因?yàn)轭净夹鹿诓《痉窝锥仑毣蚍地殹?/p>

從以往的扶貧政策看，由于執(zhí)行的是絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，所以因疫而導(dǎo)致的生活困難，一般不在制度覆蓋的范圍之內(nèi)。原因有二：其一，只要家庭中有一個(gè)家庭成員外出打工，一般這個(gè)家庭就很難被確定為貧困戶，因?yàn)?019年農(nóng)民工的月平均收入已經(jīng)達(dá)到3962元，即使其中的1/4，也遠(yuǎn)高于上述絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。其二，也可能有農(nóng)民家庭無人外出打工，但這些貧困戶大多地處偏遠(yuǎn)，那里地廣人稀，人口的流動(dòng)性也有限，所以罹患新冠肺炎的可能性很小。

但是，2020年中國社會(huì)已趨全面小康，十九屆四中全會(huì)決定中提出：要“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”。從相對(duì)貧困的理念出發(fā)，因疫而導(dǎo)致的家庭生活困難就可以有個(gè)說法了。

相對(duì)貧困，是指“社會(huì)上一般認(rèn)為或風(fēng)俗習(xí)慣認(rèn)為應(yīng)該享有的食物、基本設(shè)施、服務(wù)與活動(dòng)的缺乏與不足?！崩砟畹霓D(zhuǎn)變，解決的方式也隨之改變，最主要的變化是：若是按絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，家庭人均收入是扶貧或救助的唯一標(biāo)準(zhǔn)；若是按相對(duì)貧困的理念，就是可以不死摳家庭人均收入，而是按照個(gè)人和家庭的實(shí)際困難和實(shí)際需要來提供扶貧和救助。

這種按實(shí)際困難和實(shí)際需要提供救助的方式，其實(shí)在實(shí)際工作中早有實(shí)踐，在圈內(nèi)稱為對(duì)“支出性貧困”的扶貧或救助。就是說，考慮扶貧或救助，不要光看家庭收入，家庭因支出劇增而發(fā)生經(jīng)濟(jì)困難的，也可以給予救助。在《社會(huì)救助暫行辦法》將這種救助方式規(guī)定為“臨時(shí)救助”。《辦法》中說：國家對(duì)因意外事件，家庭成員突發(fā)重大疾病等原因，導(dǎo)致基本生活暫時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重困難的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，導(dǎo)致基本生活暫時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重困難的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困難的家庭，給予臨時(shí)救助?，F(xiàn)在來看看，在當(dāng)前疫情之下，是否會(huì)有個(gè)人和家庭符合這樣的條件。

如前所述，疫情終究是時(shí)間性、空間性和過程性的。較為樂觀的估計(jì)是，在以舉國之力管控疫情的大背景下，疫情不可能無限度地延續(xù)。按照相對(duì)貧困的理念和對(duì)策，需要關(guān)注的是，從2020年1月中旬算起，在長(zhǎng)達(dá)兩個(gè)月或更長(zhǎng)一點(diǎn)的時(shí)間內(nèi)，是否會(huì)有人因治療新冠病毒肺炎而發(fā)生醫(yī)療費(fèi)用或生活費(fèi)用上的暫時(shí)困難，而這些困難在沒有外力支持下一時(shí)又無法解決。另外，可能還需要關(guān)注是否會(huì)有人或人群因?yàn)楣芸匾咔槎荒芊祷毓ぷ鞯貜?fù)工，或者返回工作地后被暫時(shí)隔離，或者農(nóng)產(chǎn)品因?yàn)槭袌?chǎng)或交通或其他原因而發(fā)生滯銷，因而發(fā)生生活上的困難，而這些困難在沒有外力支持下一時(shí)又無法解決。當(dāng)然，要強(qiáng)調(diào)的是，這些困難與疫情一樣，也具有時(shí)間性、空間性和過程性的特點(diǎn)。

日前有媒體披露，當(dāng)前國有企業(yè)、大中型企業(yè)以及與國際貿(mào)易相關(guān)的企業(yè)復(fù)工率較高，達(dá)到了60%—80%；而沒有復(fù)工的大多是小微企業(yè)、民營企業(yè)，前兩天的數(shù)據(jù)只有30%。但是，在中國社會(huì)承擔(dān)就業(yè)重任的卻是小微企業(yè)、民營企業(yè)。2019年，中國的農(nóng)民工數(shù)量高達(dá)29077萬人，其中，本地農(nóng)民工11652萬人，外出農(nóng)民工17425萬人。若說是受疫情影響，可能性最大的是一部分在小微企業(yè)、民營企業(yè)就業(yè)的勞動(dòng)者。其中大多是農(nóng)民工，但也包括從中小城市流動(dòng)出來的城鎮(zhèn)勞動(dòng)者。同時(shí)，因?yàn)椤胺獬恰焙蜕鐓^(qū)隔離而導(dǎo)致交通封鎖和市場(chǎng)封閉以及線上線下的交易都受限，造成了當(dāng)季的農(nóng)產(chǎn)品大量滯銷，農(nóng)民的收入大受影響，這也會(huì)造成部分農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民的生活困難。

從這個(gè)意義上說，簡(jiǎn)單地提因疫致貧和因疫返貧可能不夠妥慎，因?yàn)楫吘?020年是邁入全面小康之年。以絕對(duì)貧困的思路看，因疫致貧和因疫返貧的情況不能說沒有，但如前所述，也許不會(huì)與現(xiàn)有扶貧人群的范圍相差太多。

在疫期內(nèi)，可能要關(guān)注的人群及其面臨的問題是，罹患新冠病毒肺炎的人及其家庭超出醫(yī)保報(bào)銷范圍而自己又無力支付的醫(yī)療費(fèi)用；罹患新冠病毒肺炎的人及其家庭的生活困難；因疫不能復(fù)工的流動(dòng)人口，包括已經(jīng)離開原居住地而沒能復(fù)工的流動(dòng)人口和農(nóng)民工的生活困難；到工作地后因受隔離的流動(dòng)人口和農(nóng)民工的生活困難；因農(nóng)產(chǎn)品滯銷而造成收入銳減的農(nóng)民的生活困難；其他難以預(yù)計(jì)的人或人群的醫(yī)療超支和生活困難。具體而言，可以考慮采取以下相應(yīng)的政策措施：

其一，罹患新冠病毒肺炎的人及其家庭超出醫(yī)保報(bào)銷范圍而自己又無力支付的醫(yī)療費(fèi)用?？筛鶕?jù)《社會(huì)救助暫行辦法》，以醫(yī)療救助或臨時(shí)救助的辦法去解決，仍然有缺口可考慮用社區(qū)基金或慈善捐款的方式解決。

其二，罹患新冠病毒肺炎的人及其家庭的生活困難?？筛鶕?jù)《社會(huì)救助暫行辦法》以臨時(shí)救助的辦法解決，仍然有缺口可考慮用社區(qū)基金或慈善捐款的方式解決。

具體操作：一是“罹患新冠病毒肺炎的人”或其家庭成員可向居住地村、居委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道（視當(dāng)?shù)鼐唧w規(guī)定）提出申請(qǐng)，然后由政府或其指派的機(jī)構(gòu)或人員進(jìn)行核實(shí)，若情況屬實(shí)，則按《社會(huì)救助暫行辦法》以及當(dāng)?shù)氐膶?shí)施細(xì)則進(jìn)行救助。二是社區(qū)基金或慈善捐款可以起到兩個(gè)作用：在申請(qǐng)政府救助的等候期給予救急；幫助解決醫(yī)療費(fèi)用的自付和自費(fèi)部分。

其三，因疫不能復(fù)工的流動(dòng)人口和農(nóng)民工，包括已經(jīng)離開原住地的人而沒能復(fù)工的流動(dòng)人口和農(nóng)民工的生活困難?？煽紤]以根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》以失業(yè)保險(xiǎn)基金（在當(dāng)?shù)乩U納過失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的）或根據(jù)《社會(huì)救助暫行辦法》以臨時(shí)救助的辦法解決，仍然有缺口可考慮用社區(qū)基金或慈善捐款的方式解決。也可以根據(jù)《救助管理辦法》從救助管理的渠道，在自愿的前提下，將其送回原住地。

其四，到工作地后而受隔離的流動(dòng)人口和農(nóng)民工的生活困難?？煽紤]以根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》以失業(yè)保險(xiǎn)基金（在當(dāng)?shù)乩U納過失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的）或根據(jù)《社會(huì)救助暫行辦法》以臨時(shí)救助的辦法解決，仍然有缺口可考慮用慈善捐款的方式解決。

具體操作：一是因疫不能復(fù)工的流動(dòng)人口和農(nóng)民工，包括已經(jīng)離開原住地的但沒能復(fù)工的和按現(xiàn)行政策受隔離的流動(dòng)人口和農(nóng)民工，如果去年在工作地繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)滿12個(gè)月，應(yīng)該可以向當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)部門申請(qǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金，審核通過后，由當(dāng)?shù)厥I(yè)保險(xiǎn)部門按當(dāng)?shù)氐臉?biāo)準(zhǔn)發(fā)給失業(yè)保險(xiǎn)金。二是不能享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的，可向居住地村、居委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道（視當(dāng)?shù)鼐唧w規(guī)定）提出申請(qǐng)，然后按《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定的程序進(jìn)行救助，前文有詳述。三是社區(qū)基金或慈善捐款的用途見前文。四是上述對(duì)象外出后自愿返回原居住地而又無力支付路費(fèi)的，可按《救助管理辦法》由當(dāng)?shù)氐木戎芾碚編推滟徺I返鄉(xiāng)的單程車票。

其五，因農(nóng)產(chǎn)品滯銷而造成收入銳減的農(nóng)民的生活困難?？煽紤]根據(jù)《社會(huì)救助暫行辦法》以臨時(shí)救助的辦法解決，仍然有缺口可考慮用慈善捐款的方式解決。也可動(dòng)用扶貧基金，用資金扶持以維持再生產(chǎn)的方式解決。

具體操作：一是因農(nóng)產(chǎn)品滯銷而造成收入銳減的農(nóng)民可向居住地村、居委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道（視當(dāng)?shù)鼐唧w規(guī)定）提出申請(qǐng)，然后按《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定的程序進(jìn)行救助，前文有詳述。二是社區(qū)基金或慈善捐款的用途見前文。三是2020年扶貧資金的安排，應(yīng)該考慮扶持因農(nóng)產(chǎn)品滯銷而造成收入銳減的農(nóng)民恢復(fù)生產(chǎn)。

其他難以預(yù)計(jì)的人或人群的醫(yī)療超支和生活困難，應(yīng)靈活運(yùn)用上述各種政策及公共款項(xiàng)予以解決。

需要強(qiáng)調(diào)的是，上述種種問題并不完全同于以往農(nóng)村扶貧和社會(huì)救助工作中的因病致貧或返貧的，但又是當(dāng)前必須要解決的社會(huì)問題。因此要轉(zhuǎn)變思維，扶貧和救助的目標(biāo)要從絕對(duì)貧困走向相對(duì)貧困。在反貧困工作中，常有“救急”和“救窮”的爭(zhēng)議，而且常常在順序上把救急放在救窮之前，現(xiàn)在當(dāng)務(wù)之急要解決的就是“救急”的問題。急難時(shí)刻的保障和救助，政府和社會(huì)都萬萬不可掉以輕心，不然就有可能出現(xiàn)不測(cè)事件乃至導(dǎo)致仇視和報(bào)復(fù)社會(huì)。雖然可以用刑罰和問責(zé)加以震懾，但這些責(zé)罰制度和措施都是在事發(fā)之后才能啟動(dòng)，遠(yuǎn)不如未雨綢繆，防患于未然。

常識(shí)告訴人們，事先預(yù)防盡顯主動(dòng)，事后責(zé)罰則常常處于被動(dòng)。何況事發(fā)之后善后的用度，一般都會(huì)大大超過事先預(yù)防所需的資金。即使從經(jīng)濟(jì)上算計(jì)成本與效益，也應(yīng)是預(yù)防優(yōu)于責(zé)罰。