朱新光
(上海師范大學(xué), 上海200234)
我國參政黨建立和完善黨內(nèi)民主監(jiān)督機制的形成, 已經(jīng)進行了十多年時間。 自2008 年開始, 參政黨相繼成立了中央監(jiān)督委員會并通過了各自黨內(nèi)民主監(jiān)督條例文件, 標志著中國參政黨建設(shè)內(nèi)部監(jiān)督制度的新開端。 然而, 時至今日, 參政黨內(nèi)部民主監(jiān)督制度(黨內(nèi)監(jiān)督機制) 建設(shè)仍然存在著問題與亟待跨越的障礙。 本文將建設(shè)參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督機制置于傳播模式論的語境之下, 通過對近年來參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督機制建設(shè)實踐經(jīng)驗的分析, 對參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督的作用、 定位、 模式、 制約因素、 思考認識等方面進行探討, 并嘗試提出可行的建議。
參政黨的黨內(nèi)民主監(jiān)督機制, 是指參政黨的組織和成員之間進行相互監(jiān)察和督促的過程和方式,與之相對的是外部監(jiān)督制度(或稱黨外監(jiān)督機制)。建設(shè)參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督制度, 既是建立健全參政黨黨內(nèi)民主與思想建設(shè)的有機組成部分, 也是強化參政黨在民主監(jiān)督、 參政議政、 社會實踐等方面發(fā)揮作用的有效方式。 加強參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督機制的建設(shè)具有重要的意義和作用。
首先, 參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督是民主黨派政黨發(fā)展的必然要求。 隨著我國民主黨派的參政能力和水平的不斷提高, 參政黨的政治安排已經(jīng)走上制度化軌道, 對參政黨成員僅靠正面宣傳、 引導(dǎo)是遠遠不夠的, 還必須建立強有力的內(nèi)部民主監(jiān)督制約機制, 監(jiān)督民主黨派成員行為是否違紀違法, 以防患于未然, 防止個別民主黨派成員的違法行為給民主黨派組織帶來更大的損害。 因此, 加強民主黨派民主建設(shè), 健全內(nèi)部民主監(jiān)督機制, 有利于依靠民主黨派自身的力量解決內(nèi)部的矛盾, 有利于提高民主黨派履行職能和發(fā)揮作用的能力, 有利于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度, 有利于推動多黨合作事業(yè)的健康發(fā)展。
其次, 參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督是民主黨派黨內(nèi)民主建設(shè)進程的重要組成部分。 我國民主黨派黨內(nèi)民主監(jiān)督的根本目的, 是黨派組織和成員利用該機制進行自我約束、 自我調(diào)節(jié), 達到對本黨的身份認同、 理念認同和目標認同, 完善黨內(nèi)民主發(fā)展。 因此, 建立參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督, 對完善和促進參政黨實行民主監(jiān)督、 進行參政議政有著積極的作用。只有建成一個具有強大凝聚力、 精確指導(dǎo)思想、 堅固內(nèi)部機構(gòu)、 完備民主建設(shè)的參政黨, 才能更好地發(fā)揮其在民主監(jiān)督、 參政議政、 意見表達、 社會實踐等方面的積極作用。
第三, 參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督是民主黨派構(gòu)建各級領(lǐng)導(dǎo)班子長效機制的客觀需要。 為加強民主黨派領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的力度, 各民主黨派對干部的任期制和干部的管理作出規(guī)定, 成立民主黨派黨內(nèi)監(jiān)督委員會, 制訂各民主黨派內(nèi)部民主監(jiān)督條例, 加強對黨內(nèi)廉潔自律的監(jiān)督。 這不僅是民主黨派加強自身建設(shè)的一項全新嘗試, 而且也是探索建立民主黨派各級領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)長效機制的需要。 這使新形勢下參政黨自身建設(shè)的努力方向和檢驗標準更加明確,能夠以參政黨建設(shè)理論指導(dǎo)實踐, 更有成效地推進參政黨建設(shè), 對有序推進參政黨黨內(nèi)民主發(fā)揮重大作用和深遠影響。 建立參政黨黨內(nèi)監(jiān)督民主機制是民主黨派自我約束、 自我完善的基本途徑, 是保持民主黨派肌體健康的重要手段, 是民主黨派加強自身建設(shè)的客觀需要。
我國參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督主要通過制定條例、自我監(jiān)督、 批評建議等方法進行, 主要以民主黨派內(nèi)部的民主監(jiān)督為主, 運用異體監(jiān)督和自我監(jiān)督的形式, 采取簡化縱向?qū)蛹壓图訌姍M向領(lǐng)導(dǎo)的方式,多層次開展參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督。
在參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督制度上, 各民主黨派通過制定和完善各種條例和制度等形式進行參政黨黨內(nèi)監(jiān)督。 我國參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督, 一般依照其綱領(lǐng)和頒布的各種章程和條例來進行, 各黨派中央監(jiān)委會先后制定一系列規(guī)范性文件, 建章立制, 使各項工作有序開展。 在此基礎(chǔ)上, 通過擴大述職測評、 履職考核的范圍, 保證每次談心談話收到實效, 把監(jiān)督主客體的職責(zé)、 人事、 財務(wù)等專項公開, 整理、 修改并精煉已有的章程與條例, 吸收已有試點的經(jīng)驗。 目前, 各民主黨派都制定本黨派的條例, 對其內(nèi)部民主監(jiān)督指導(dǎo)思想、 定位、 原則和中央監(jiān)督委員會的產(chǎn)生、 職責(zé)等方面作相應(yīng)規(guī)定。建立與之配套的中央議事決策制度、 集體領(lǐng)導(dǎo)分工負責(zé)制度、 談心會制度、 述職和民主評議制度、 信訪處理以及談話和誡勉制度等單項制度和規(guī)定。 條例的通過和機構(gòu)的產(chǎn)生是新時代參政黨制度建設(shè)的一次重要完善, 彌補以往民主黨派在參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督上的制度缺失。
在參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督形式上, 各民主黨派主要通過異體監(jiān)督和自我監(jiān)督兩種形式進行。 一方面, 各民主黨派在黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)之外另設(shè)獨立的監(jiān)督機構(gòu), 該機構(gòu)的成員由選舉產(chǎn)生。 在這種異體監(jiān)督下, 獨立的監(jiān)督機構(gòu)在其地位與利益上具有超然性, 與監(jiān)督對象處于分離狀態(tài), 可以規(guī)避雙方在權(quán)力、 職責(zé)、 財務(wù)等方面的制約與妨礙因素。 當(dāng)然,這種監(jiān)督形式由于組織結(jié)構(gòu)松散、 實踐經(jīng)驗不足,尚未真正有效發(fā)揮作用。 另一方面, 民主黨派還通過自我監(jiān)督的形式進行內(nèi)部監(jiān)督。 自我監(jiān)督就是不獨立設(shè)置監(jiān)督機構(gòu), 由各民主黨派的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu), 通過權(quán)力監(jiān)督、 紀律監(jiān)督、 實踐監(jiān)督和個人監(jiān)督, 來進行自我監(jiān)督并指導(dǎo)黨派成員進行自我監(jiān)督, 同時要求黨派成員對領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)進行反饋。 它是一種提高行政效率、 主動性強、 時效性強的雙向監(jiān)督形式。 當(dāng)前, 我國各民主黨派都采取自我監(jiān)督的形式來進行內(nèi)部監(jiān)督, 例如, 上級機關(guān)依照法律、章程規(guī)定的職權(quán)對下級機關(guān)實施的監(jiān)督; 下級機關(guān)按民主集中制原則對上級機關(guān)實施的監(jiān)督; 在互不隸屬(或平行) 的機關(guān)之間因黨務(wù)、 參政議政等業(yè)務(wù)主管關(guān)系而實施的監(jiān)督; 必要時還可專設(shè)對財務(wù)進行審計的審計監(jiān)督等。 同時在一定程度上強化民主黨派黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的自身組織建設(shè), 進一步完善黨派成員反饋意見提交的流程, 促進了參政黨自我監(jiān)督更有效地運轉(zhuǎn)。
從參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督手段上, 各民主黨派采取簡化縱向?qū)蛹壓图訌姍M向領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部監(jiān)督方式。在我國, 各民主黨派的組織結(jié)構(gòu)相對松散, 從各黨派中央到地方、 再到基層中, 各級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和各級組織的負責(zé)人處于中心位置, 往往在各級組織中起到“把關(guān)人” 的角色, 這很大程度上導(dǎo)致民主黨派縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的單一性。 正是這種簡約化的縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu), 使得參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督的手段, 無論是建立獨立運轉(zhuǎn)的監(jiān)督機構(gòu), 還是由參政黨黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)為核心進行自我監(jiān)督, 都必須圍繞各民主黨派的章程和條例, 在各級組織的領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)下展開, 使得參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督與現(xiàn)有組織機構(gòu)處于同一個平臺上, 橫向領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督現(xiàn)象明顯。 為確保橫向領(lǐng)導(dǎo)與縱向反饋的效率, 各民主黨派的黨派領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)從維護與發(fā)展黨派成員的身份認同感和責(zé)任感出發(fā), 幫助其協(xié)調(diào)黨務(wù)工作與本職工作, 使黨派成員有心、 有力、 有愿地參與到參政黨黨內(nèi)活動之中,形成參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督的良好氛圍。
由于我國參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督建設(shè)活動進行時間不長, 面臨著權(quán)責(zé)分配、 黨內(nèi)結(jié)構(gòu)、 活動細節(jié)、輿論環(huán)境等諸多亟待解決的問題, 嚴重制約了參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督機制的發(fā)展。 具體表現(xiàn)為:
在參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督的職權(quán)分配上, 組織權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力界定模糊。 在現(xiàn)行的民主黨派黨內(nèi)監(jiān)督機制中, 大多數(shù)民主黨派往往采取自我監(jiān)督的雙向監(jiān)督形式, 把黨派的監(jiān)督機構(gòu)設(shè)在組織機構(gòu)當(dāng)中, 使監(jiān)督機構(gòu)與組織機構(gòu)相互重合, 監(jiān)督機構(gòu)實際上在一種自我封閉狀態(tài)下運行。 從監(jiān)督機構(gòu)的人員組成到監(jiān)督議題的安排, 都由組織機構(gòu)來決定,監(jiān)督什么和如何監(jiān)督也基本上由組織機構(gòu)說了算,監(jiān)督機構(gòu)形同虛設(shè), 由此造成組織機構(gòu)在民主監(jiān)督問題上權(quán)力過度集中, 單方面形成決議, 無法發(fā)揮監(jiān)督機構(gòu)的民主監(jiān)督作用, 嚴重阻礙民主黨派黨內(nèi)監(jiān)督結(jié)果的客觀性與公正性。
在參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督的結(jié)構(gòu)上, 參政黨黨內(nèi)監(jiān)督機制不健全。 民主黨派黨內(nèi)監(jiān)督基本上是圍繞某種核心理念, 借由組織成員、 組織之間以及組織與環(huán)境之間的傳播達到信息互動, 其流程先從自上而下、 再到自下而上的方式循環(huán)進行。 各種有關(guān)民主監(jiān)督方面的信息多由組織部門掌握和發(fā)布, 缺乏配套的懲處制度, 沒有實用的監(jiān)督處理程序, 監(jiān)督制度執(zhí)行操作性不強, 難以落到實處。 同時, 參政黨黨內(nèi)監(jiān)督缺乏配套的權(quán)利保障規(guī)定, 各級組織和廣大成員權(quán)益保障不健全, 面臨對象分散、 行動分散、 反饋分散的困境, 參與監(jiān)督積極性難以激發(fā)和調(diào)動。 此外, 參政黨黨內(nèi)監(jiān)督缺乏配套的考核管理機制。 許多民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)干部專職于所屬單位的業(yè)務(wù), 而在其所屬黨派的領(lǐng)導(dǎo)崗位上, 卻是兼職性質(zhì), 容易陷入各民主黨派內(nèi)部活動與本職工作無法協(xié)調(diào)的困境, 很難推進內(nèi)部監(jiān)督的組織領(lǐng)導(dǎo)體制,工作運行格局沒有建立, 內(nèi)部監(jiān)督的自覺性、 主動性難以發(fā)揮。
在參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督的形式上, 過于形式化。 從目前的民主黨派黨內(nèi)監(jiān)督形式看, 基本都是以談心會、 報告會、 研討會等形式為主, 由組織部門召集監(jiān)督機構(gòu)的相關(guān)人員參加, 確定若干議題展開討論, 最后形成討論紀要。 這種不針對具體人和事的監(jiān)督研討會, 往往容易流于形式和過于注重過程而忽視參政黨黨內(nèi)監(jiān)督的目的與最終成果。加之參政黨黨內(nèi)監(jiān)督的受理平臺建設(shè)不到位, 信訪機構(gòu)、 舉報電話、 領(lǐng)導(dǎo)信箱、 網(wǎng)郵系統(tǒng)等內(nèi)部監(jiān)督渠道和承載平臺建設(shè)十分滯后, 根本無法調(diào)動監(jiān)督機構(gòu)的積極性, 難以形成參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督的良性氛圍。
在參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督的環(huán)境上, 尚未達成共識。 各民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督無論是采取傾向于設(shè)立獨立監(jiān)督機構(gòu)還是由組織機構(gòu)與黨內(nèi)成員雙向監(jiān)督形式, 都存在組織部門在民主監(jiān)督中的權(quán)力優(yōu)勢或意見優(yōu)勢的現(xiàn)象。 況且, 民主黨派黨內(nèi)成員來自不同單位, 沒有業(yè)務(wù)聯(lián)系, 雙方的情況也不了解, 意見沒有針對性, 反饋失去實效性, 使得處于 “劣勢” 的意見得不到傳達的機會, 也必然挫傷其積極性。 其結(jié)果還會引發(fā)關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的消極心態(tài), 集中表現(xiàn)為排斥、 漠然、 懷疑等情緒的出現(xiàn)。
首先, 要規(guī)范參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督制度體系。各民主黨派嚴格以本黨派的章程為依據(jù), 按照條例規(guī)定的原則, 在機構(gòu)設(shè)置、 監(jiān)督權(quán)限、 監(jiān)督內(nèi)容和運作方式等方面, 建構(gòu)具有穩(wěn)固、 公正的黨內(nèi)民主監(jiān)督機制。 一方面, 要進一步完善集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負責(zé)制度、 領(lǐng)導(dǎo)班子成員學(xué)習(xí)制度、 聯(lián)系地方組織制度、 參加基層組織活動制度、 辦事公開制度、 重要情況通報和報告制度、 述職述廉制度、 民主生活會制度、 職務(wù)回避制度、 干部考核制度、 干部任免和輪換制度、 干部離任審計制度、 信訪處理制度、巡視制度、 廉政談話和誡勉談話制度、 詢問與質(zhì)詢制度、 懲戒處理制度、 失察責(zé)任追究制、 采購招投標制度, 同時創(chuàng)新質(zhì)詢制, 通過設(shè)置監(jiān)督員、 聘請退休同志參與監(jiān)督工作、 年初制定目標任務(wù)、 以后每月一次通過主委會貫徹、 落實和檢查等, 使這些監(jiān)督制度互相聯(lián)結(jié)貫通, 形成上下左右、 縱橫交錯的全方位覆蓋, 形成完善的參政黨內(nèi)部監(jiān)督制度體系。 另一方面, 要在參政黨內(nèi)部監(jiān)督制度體系的初始設(shè)計時, 對有些內(nèi)容, 應(yīng)預(yù)留空間; 對處于探索、 試驗階段, 缺少足夠?qū)嵺`檢驗的內(nèi)容, 應(yīng)等待時機成熟后再完善, 以體現(xiàn)制度建設(shè)的動態(tài)性、 時代性和公開平等原則。
其次, 要認真處理參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督中的三種關(guān)系。 各民主黨派要從本黨派的現(xiàn)實出發(fā), 理論聯(lián)系實際, 適時處理好獨立監(jiān)督權(quán)與雙向監(jiān)督反饋的關(guān)系、 重點監(jiān)督對象與一般監(jiān)督客體的關(guān)系、 監(jiān)督機制運行與正常黨務(wù)活動的關(guān)系。 要把握好獨立監(jiān)督權(quán)與雙向監(jiān)督反饋的關(guān)系, 充分發(fā)揮獨立監(jiān)督的作用, 讓組織部門和監(jiān)督部門在參政黨黨內(nèi)監(jiān)督機制中各行其職, 協(xié)同監(jiān)督, 確保參政黨黨內(nèi)監(jiān)督機制有效運作。 同時, 要搞好重點監(jiān)督對象與一般監(jiān)督客體的關(guān)系, 加大對黨內(nèi) “高?!?職業(yè)、 “高?!?崗位、 “高危” 群體的監(jiān)察力度, 在這些部門設(shè)立聯(lián)系點, 定期或不定期走訪相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)或個人, 開展調(diào)查研究, 對重點環(huán)節(jié)、 重點部位、 重點人員開展風(fēng)險排查預(yù)警防控, 明察秋毫, 防患于未然。 通過加強輿論宣傳工作, 動員黨派成員積極參與并反饋意見, 形成對一般監(jiān)督客體的震懾力。此外, 要協(xié)調(diào)好監(jiān)督機制運行與正常黨務(wù)活動的關(guān)系, 避免監(jiān)督對象脫離監(jiān)督機制、 漠視監(jiān)督行為的發(fā)生, 并完善工作責(zé)任追究制度與活動質(zhì)量考察制度, 通過加大黨務(wù)公開力度, 強化各項權(quán)力公開透明規(guī)范運行, 及時發(fā)現(xiàn)問題并加以解決。
第三, 要運用多種手段強化民主監(jiān)督的思想認識。 各民主黨派要從本黨派的章程出發(fā), 積極吸收借鑒中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的經(jīng)驗, 加強黨派成員的核心價值觀教育, 幫助各級組織及成員堅定正確的政治方向, 樹立正確的世界觀、 人生觀、 價值觀,強化自律和他律意識, 增強黨派成員的自我認同與集體認同感, 從而保持黨派成員的理念和行動的純潔性。 為此, 要充分開展黨派成員的思想教育活動, 根據(jù)各黨派的實際情況, 定期組織黨派成員過組織生活, 通過開展座談會、 交友會、 游園會等形式多樣的交流活動, 增強黨派成員的黨派歸屬感和凝聚力; 通過建設(shè)一批警示教育基地, 充分利用報刊、 網(wǎng)站等工具, 加大對參政黨黨內(nèi)監(jiān)督的宣傳,提高參政黨黨內(nèi)監(jiān)督水平, 強化他們在參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督中的自覺性和行動力, 推動參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督機制有序發(fā)展。