秦大鵬 周梓欣

(1.新疆煤田地質(zhì)局一六一煤田地質(zhì)勘探隊(duì) 新疆 830009；2.新疆煤田地質(zhì)局 新疆 830091)

礦業(yè)權(quán)是指礦產(chǎn)資源使用權(quán)，包括探礦權(quán)和采礦權(quán)，是一種基于礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。前者是指在依法取得的勘查許可證范圍內(nèi)勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)利，后者是指在依法取得的采礦許可證范圍內(nèi)對(duì)礦產(chǎn)資源所享有的開采、利用、收益和管理的權(quán)利。因此，只有擁有礦業(yè)權(quán)才能合法的在一定范圍內(nèi)開展礦產(chǎn)資源勘查開采工作，同時(shí)，擁有礦業(yè)權(quán)也是投資者在一定范圍內(nèi)進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利益的保障。

中國自1996年開始將煤層氣作為新能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行發(fā)展。1998年煤層氣的勘探、開采與石油、天然氣一樣實(shí)行登記制，由此，煤層氣被賦權(quán)為一種獨(dú)立的礦產(chǎn)資源。

新疆煤層氣資源豐富，根據(jù)2015年國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心《全國油氣資源動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)(2015)》，新疆2000m以淺煤層氣資源量8.99×1012m3，約占全國30×1012m3的29.97%。2013年以來，在國家和自治區(qū)政府的重視下，新疆地勘基金投入近14×108元開展煤層氣勘查與示范工程建設(shè)，極大地提高了準(zhǔn)噶爾盆地南緣、庫拜煤田的煤層氣勘查程度，并在阜康、烏魯木齊礦區(qū)實(shí)現(xiàn)了小規(guī)模開發(fā)利用，證實(shí)了新疆豐富煤層氣資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和作為天然氣補(bǔ)充能源確實(shí)可行，也引起了國內(nèi)煤層氣產(chǎn)業(yè)界的極大關(guān)注，激發(fā)了資本投入新疆煤層氣開發(fā)的熱情。但由于沒有煤層氣礦業(yè)權(quán)，相關(guān)單位想開發(fā)煤層氣卻無法進(jìn)入，既不合法，又沒有權(quán)益保障，因此，礦業(yè)權(quán)問題成為近幾年新疆煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢的重要掣肘，換言之，要實(shí)現(xiàn)新疆煤層氣產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和豐富煤層氣資源的規(guī)模開發(fā)利用，礦業(yè)權(quán)問題必須得到解決。本文從新疆煤層氣發(fā)展現(xiàn)狀、礦業(yè)權(quán)設(shè)置現(xiàn)狀兩方面提出了推進(jìn)煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置的必要性，分析了制約新疆煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置的原因，研究借鑒了國內(nèi)其他地區(qū)處理煤炭、煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊的解決方案，最后提出推進(jìn)新疆煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置的建議。

1 新疆煤層氣勘查開發(fā)現(xiàn)狀

自2013年開始，自治區(qū)地勘基金以準(zhǔn)噶爾盆地南緣、庫拜煤田、三塘湖煤田為重點(diǎn)開展了24個(gè)煤層氣勘查項(xiàng)目，施工煤層氣參數(shù)井近100口，排采試驗(yàn)井80多口，估算煤層氣資源量2672×108m3，提交煤層氣探明儲(chǔ)量106×108m3，大致查明了阜康礦區(qū)、烏魯木齊礦區(qū)、后峽礦區(qū)、庫拜煤田、三塘湖煤田等地的煤層氣資源條件和產(chǎn)氣特征，局部地區(qū)達(dá)到煤層氣預(yù)探甚至勘探程度。但是由于沒有礦業(yè)權(quán)，截至目前，提交的煤層氣探明儲(chǔ)量遲遲未能備案；2014年，自治區(qū)地勘基金出資建成了新疆第一個(gè)煤層氣開發(fā)利用示范工程-阜康白楊河煤層氣開發(fā)利用示范工程，施工生產(chǎn)井50口、鋪設(shè)集輸管網(wǎng)、建設(shè)日處理能力10×104m3的集氣站一座，建成年產(chǎn)能30×106m3，實(shí)現(xiàn)日產(chǎn)氣(3～6)×104m3，所產(chǎn)煤層氣成功用于汽車加氣和工業(yè)園區(qū)。之后又相繼建設(shè)了烏魯木齊礦區(qū)煤層氣開發(fā)利用先導(dǎo)試驗(yàn)(年產(chǎn)能10×106m3)、拜城縣煤層氣開發(fā)利用先導(dǎo)試驗(yàn)(年產(chǎn)能15×106m3)。三個(gè)煤層氣開發(fā)利用先導(dǎo)試驗(yàn)均成功實(shí)現(xiàn)了新疆煤層氣的開發(fā)利用，在一定程度上補(bǔ)充了天然氣供應(yīng)短缺，同時(shí)，有力證實(shí)了新疆豐富煤層氣資源開發(fā)利用的可行性。通過煤層氣勘查和示范工程建設(shè)，新疆煤層氣取得了勘查開發(fā)理論和工藝技術(shù)的突破，基本形成了適應(yīng)新疆地質(zhì)特點(diǎn)的鉆壓排工藝技術(shù)系列，勘探開發(fā)、生產(chǎn)加工、輸送利用一體化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系雛形已初步形成，人才隊(duì)伍和裝備也培養(yǎng)和建立起來。

在地勘基金的引領(lǐng)下，在已有勘查成果吸引下，在相關(guān)地方政府的大力推動(dòng)下，新疆科林思德新能源有限責(zé)任公司、烏魯木齊國盛匯東新能源有限公司、吉木薩爾縣昆侖天澤新能源有限公司等疆內(nèi)外新能源或煤層氣企業(yè)，均具有很高的熱情投入到新疆的煤層氣勘查開發(fā)中，但由于礦業(yè)權(quán)問題始終未解決，勘查開發(fā)的合法化和權(quán)益均得不到保障，另一方面，煤層氣勘查開發(fā)投入大，而沒有礦權(quán)也無法進(jìn)行融資，極大地影響了企業(yè)進(jìn)行煤層氣開發(fā)和投入的熱情。自2018年以來，由于地勘基金未投入資金進(jìn)行煤層氣勘查，而企業(yè)又無途徑進(jìn)入，使得前期已有的勘查成果和已建立的基礎(chǔ)無法延續(xù)和繼續(xù)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，因此，近年來新疆煤層氣發(fā)展進(jìn)入緩慢期甚至出現(xiàn)停滯不前的狀況。目前，礦業(yè)權(quán)問題已成為制約新疆煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素，建議盡快設(shè)置煤層氣礦業(yè)權(quán)，為新疆煤層氣發(fā)展注入活力。

2 新疆煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況

新疆煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置進(jìn)展緩慢，目前，新疆還沒有設(shè)置煤層氣采礦權(quán)，僅有7個(gè)煤層氣探礦權(quán)，均為2006年及以前設(shè)立的，2007年以來，新疆再無新增的煤層氣探礦權(quán)或采礦權(quán)。

新疆現(xiàn)有7個(gè)煤層氣探礦權(quán)，探礦權(quán)總面積為2172.85km2，主要分布在準(zhǔn)噶爾盆地南緣的硫磺溝礦區(qū)、后峽礦區(qū)，吐哈盆地的托克遜煤田、大南湖煤田及伊犁盆地的尼勒克煤田(表1)。新疆煤田地質(zhì)局一五六煤田地質(zhì)勘探隊(duì)對(duì)其所有的4個(gè)煤層氣探礦權(quán)均開展了一定的煤層氣工作，施工了多口煤層氣參數(shù)井，測試煤層含氣量在2m3/t以下，勘查效果不理想；中石油天然氣集團(tuán)在硫磺溝區(qū)塊施工了2口參數(shù)井，測試煤層含氣量在2m3/t以上；在后峽區(qū)塊施工煤層氣排采試驗(yàn)井6口左右，目前1口井見氣，日產(chǎn)氣量大于1000m3，其余井還處在排水降壓階段，該區(qū)塊顯示出較好的產(chǎn)氣潛力。

表1 新疆煤層氣探礦權(quán)基本情況表

自治區(qū)地勘基金投入勘查并顯示出較好開發(fā)前景的阜康礦區(qū)、烏魯木齊礦區(qū)、吉木薩爾礦區(qū)、庫拜煤田等地區(qū)，成為新疆煤層氣勘查程度高、資源條件好的煤層氣勘查開發(fā)重點(diǎn)地區(qū)，但這些地區(qū)至今仍未設(shè)置煤層氣礦業(yè)權(quán)。

自2017年《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》(中共中央辦公廳[2017]12號(hào))將煤層氣探礦權(quán)和采礦權(quán)下放至山西、新疆、貴州等6個(gè)試點(diǎn)省區(qū)開始，自治區(qū)很重視煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置工作，積極推動(dòng)煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置，自治區(qū)自然資源廳多次就如何更好地開展新疆煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置工作廣泛征求意見和建議，并前后多次到山西開展調(diào)研，但由于煤炭、煤層氣、油氣礦業(yè)權(quán)重疊等問題未能有效解決，煤層氣礦業(yè)設(shè)置工作遲遲未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

3 制約新疆煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置的原因

新疆煤層氣礦業(yè)權(quán)之所以未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，主要原因是重疊問題未有有效解決方案。

一是與常規(guī)油氣重疊。由于常規(guī)油氣礦權(quán)面積非常大，覆蓋了新疆含油氣盆地大部分范圍，如果扣除油氣礦業(yè)權(quán)和中石油已劃定的煤層氣探礦權(quán)范圍的話，新疆煤層氣礦業(yè)權(quán)可設(shè)置范圍非常有限，僅后峽礦區(qū)、艾維爾溝礦區(qū)全部區(qū)域和大南湖煤田、三塘湖煤田局部小面積區(qū)域?yàn)槌Ｒ?guī)油氣礦業(yè)權(quán)空白區(qū)，準(zhǔn)南煤田、庫拜煤田、達(dá)坂城煤田、三塘湖煤田、和什托洛蓋煤田等煤層氣富集區(qū)基本全部為常規(guī)油氣礦業(yè)權(quán)所覆蓋，因此，如果要完全避開與油氣礦業(yè)權(quán)的重疊的話，新疆的煤層氣將幾乎無處可開展工作。由于從空間分布上，油氣開發(fā)多在2000m以深(盆地內(nèi)部)，而煤層氣開發(fā)多在2000m以淺(盆地邊緣)，油氣開發(fā)與煤層氣開發(fā)互不影響，而油氣企業(yè)在常規(guī)天然氣區(qū)塊內(nèi)探采煤層氣的積極性也相對(duì)不足，因此，建議在設(shè)置煤層氣礦業(yè)權(quán)時(shí)暫不考慮與常規(guī)油氣礦業(yè)權(quán)的重疊問題。

一是與煤炭礦業(yè)權(quán)重疊。截至目前，新疆各主要煤田均不同程度的被煤炭探礦權(quán)和采礦權(quán)所覆蓋，準(zhǔn)南煤田、后峽煤田、庫拜煤田等煤層氣重點(diǎn)工作區(qū)基本全部為煤炭礦業(yè)權(quán)所覆蓋。而煤層氣與煤炭為共生關(guān)系，煤層既是煤層氣的生氣層又是儲(chǔ)氣層，兩者分布于同一空間內(nèi)，采氣必須動(dòng)煤、采煤必然動(dòng)氣，因此，如果某一區(qū)域的煤炭和煤層氣資源都想動(dòng)用，那么在礦業(yè)權(quán)設(shè)置上必然重疊，不可避免，在礦業(yè)權(quán)重疊的背景下，任何一方礦業(yè)權(quán)人行使權(quán)利不可避免對(duì)另一方權(quán)利造成影響和損害。近年來山西省煤炭、煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊問題突出，在很大程度上制約了其煤層氣產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。因此，要推進(jìn)煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置，必須要想辦法解決煤炭與煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊問題。

4 國內(nèi)關(guān)于煤炭煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊的解決方案

礦權(quán)重疊問題是制約非常規(guī)資源開發(fā)的重要因素，目前，解決煤炭和煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊矛盾，主要從空間錯(cuò)開、時(shí)序接替兩點(diǎn)出發(fā)，合理進(jìn)行時(shí)空配置，以實(shí)現(xiàn)煤礦區(qū)煤層氣與煤炭安全高效協(xié)調(diào)勘查開發(fā)。國內(nèi)成熟的煤礦區(qū)煤層氣抽采模式主要有“淮南模式”和“晉城模式”?！皶x城模式”在我國山西晉城地區(qū)應(yīng)用廣泛，基于煤炭開發(fā)時(shí)空接替規(guī)律，將煤礦區(qū)劃分為煤炭規(guī)劃區(qū)、煤炭準(zhǔn)備區(qū)與煤炭生產(chǎn)區(qū)3個(gè)區(qū)間，不同區(qū)間采用不同的煤層氣抽采技術(shù)，實(shí)現(xiàn)“三區(qū)”聯(lián)動(dòng)立體抽采煤層氣；“淮南模式”主要是針對(duì)生產(chǎn)礦井進(jìn)行的煤層氣抽采方式，是以保護(hù)層卸壓和強(qiáng)化預(yù)抽技術(shù)為代表的區(qū)域性瓦斯治理技術(shù)，在多煤層開采相互影響的地質(zhì)條件下取得了非常好的效果，在兩淮煤田應(yīng)用廣泛。與“晉城模式”相比，兩淮煤田并未對(duì)煤炭規(guī)劃區(qū)和準(zhǔn)備區(qū)進(jìn)行規(guī)?；椴?。

張遂安教授認(rèn)為，煤層氣(煤礦瓦斯)產(chǎn)業(yè)應(yīng)逐步發(fā)展成為“煤礦區(qū)煤層氣(煤礦瓦斯)抽采模式”與“非煤礦區(qū)煤層氣商業(yè)化開發(fā)模式”并存的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。支持煤炭采礦權(quán)人在其礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施以煤礦瓦斯綜合防治為目的的煤層氣(煤礦瓦斯)地面抽采和井下抽采及抽采全覆蓋，支持煤炭礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行煤層氣儲(chǔ)量備案，此類地面抽采不再辦理煤層氣探礦權(quán)和采礦權(quán)；非煤礦區(qū)新設(shè)置煤層氣礦業(yè)權(quán)依法應(yīng)優(yōu)先出讓給具有殷實(shí)的技術(shù)、人才、經(jīng)濟(jì)、管理等實(shí)力和經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)，支持煤層氣礦業(yè)權(quán)人全面實(shí)施“探采一體化”。

5 推進(jìn)新疆煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置的建議

我們看到的事實(shí)是，如果因?yàn)橹丿B原因不推進(jìn)煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置，則煤層氣工作無法合法、有序開展，那么煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展則無從談起；如果煤炭、煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置重疊，則煤層氣與煤炭礦業(yè)權(quán)糾紛必然可能發(fā)生，因此，我們要推進(jìn)煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置工作，又要考慮客觀原因和各種矛盾盡可能的使設(shè)置的礦業(yè)權(quán)更合理。

新疆各主要煤田的煤儲(chǔ)層多為傾斜地層，煤層氣風(fēng)化帶深度基本在400m以深，煤炭采礦權(quán)限采深度多在600m以淺，在對(duì)煤層的動(dòng)用上新疆有別于山西省，煤炭和煤層氣的開采動(dòng)用的基本不是同一深度的煤層，但在地面上可能存在重疊，特別是對(duì)于陡傾斜煤層區(qū)地面位置基本重疊。下面筆者根據(jù)新疆煤儲(chǔ)層地質(zhì)特征、煤炭礦業(yè)權(quán)分布特征，結(jié)合國內(nèi)其他地區(qū)處理礦業(yè)權(quán)重疊的方法，從符合國家相關(guān)法律法規(guī)出發(fā)，主要在空間上提出以下煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置建議：

(1)對(duì)于煤炭礦業(yè)權(quán)空白區(qū)和煤炭遠(yuǎn)景規(guī)劃區(qū)(后備區(qū))以及取得煤炭探礦權(quán)、尚未取得煤炭采礦權(quán)的礦區(qū)、煤炭采礦權(quán)證限采標(biāo)高以深的區(qū)域，以充分開發(fā)利用煤層氣資源為主，實(shí)施先采氣、后采煤，根據(jù)資源賦存潛力，以規(guī)?；_發(fā)為原則，合理劃定煤層氣探礦權(quán)，以競爭性出讓的方式出讓給有實(shí)力的煤層氣勘查開發(fā)企業(yè)。該區(qū)域是煤層氣整裝開發(fā)的主戰(zhàn)場，在制定合理的勘查開發(fā)規(guī)劃和約束機(jī)制下，不僅可以極大地推動(dòng)新疆煤層氣的開發(fā)利用，還可以與煤炭開采有效銜接，并為煤炭安全生產(chǎn)起到保障作用；

(2)在煤炭采礦權(quán)限采標(biāo)高以淺的區(qū)域，由采煤主體推進(jìn)，鼓勵(lì)煤炭礦業(yè)權(quán)人增列煤層氣礦業(yè)權(quán)，支持煤炭采礦權(quán)人合并聯(lián)合申報(bào)煤層氣礦業(yè)權(quán)，以采煤為主，參考“晉城模式”，落實(shí)地面、井下聯(lián)合抽采煤層氣(煤礦瓦斯)，推進(jìn)采煤采氣一體化，達(dá)到既降低煤炭和煤層氣開發(fā)成本，又能大大改善煤礦安全生產(chǎn)條件的雙重目的。這既符合國家煤炭安全法律法規(guī)要求又符合《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(試行)》(自然資規(guī)[2019]7號(hào))的要求。

總的來說，新疆煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置迫在眉睫，自治區(qū)相關(guān)部門可利用自然資規(guī)[2019]7號(hào)文將煤層氣礦業(yè)權(quán)下放到地方的契機(jī)，積極推進(jìn)新疆煤層氣礦業(yè)權(quán)設(shè)置。筆者根據(jù)研究提出了以下關(guān)于煤層氣設(shè)置的初步建議：煤炭采礦權(quán)限采標(biāo)高以淺以煤炭開發(fā)為主，煤炭礦業(yè)權(quán)人申請(qǐng)?jiān)隽忻簩託獾V業(yè)權(quán)，進(jìn)行煤炭和煤層氣的綜合勘查開發(fā)；煤炭采礦權(quán)限采標(biāo)高以深區(qū)域、煤炭探礦權(quán)區(qū)域及煤炭礦業(yè)權(quán)空白區(qū)，實(shí)施先采氣、后采煤，以煤層氣勘查開發(fā)為主，考慮煤層氣開發(fā)必須具有一定規(guī)模才能產(chǎn)生效益，合理劃定煤層氣礦業(yè)權(quán)范圍，科學(xué)制定煤炭、煤層氣勘查開發(fā)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)兩種資源勘查開發(fā)的合理布局和有序銜接。