雷連莉 胡之芳

（湖南科技大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院 湖南 湘潭411201）

2018年3月20日，第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）?！侗O(jiān)察法》的頒布和實(shí)施，是我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措，是總結(jié)反腐敗斗爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)、鞏固反腐敗成果的制度保障。調(diào)查公職人員涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，是監(jiān)察委員會(huì)的一項(xiàng)經(jīng)常性工作，也是監(jiān)察委員會(huì)開展有效監(jiān)察的前提。自《監(jiān)察法》實(shí)施以來，如何對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)予以有效監(jiān)督以確保其規(guī)范運(yùn)行問題，已作為一個(gè)重要的理論與實(shí)踐課題受到廣泛關(guān)注。

一、《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)監(jiān)督之有關(guān)規(guī)定

所謂監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)，是指監(jiān)察委員會(huì)為了查明真相，有權(quán)對(duì)公民人身、財(cái)產(chǎn)、住宅、文件等適用的調(diào)查措施予以限制[1]。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)在調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪時(shí)，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定等調(diào)查措施，對(duì)涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪，可以采取留置措施。由于留置措施具有暫時(shí)性剝奪人身自由的特點(diǎn)，調(diào)查手段的行使通常涉及對(duì)被調(diào)查人的人身自由、住宅自由、財(cái)產(chǎn)以及個(gè)人文件和信息的限制，因此，監(jiān)察委員會(huì)必須合法規(guī)范地行使調(diào)查權(quán)，依法維護(hù)被調(diào)查人的合法權(quán)益。

正是基于防范監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)濫用的必要性，《監(jiān)察法》對(duì)調(diào)查權(quán)的行使設(shè)置了相應(yīng)的監(jiān)督體系，既有外部監(jiān)督也有內(nèi)部監(jiān)督。就外部監(jiān)督而言，《監(jiān)察法》第七章專章規(guī)定了包括人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等在內(nèi)的多種外部監(jiān)督方式，但這些外部監(jiān)督賦權(quán)還存在一些問題，如立法規(guī)定過于原則、宏觀和籠統(tǒng)，導(dǎo)致監(jiān)督能力有限、監(jiān)督效果不明顯。其中，人大監(jiān)督主要是通過聽取和審議監(jiān)察工作報(bào)告以及針對(duì)監(jiān)察工作中的具體問題提出詢問或者質(zhì)詢的方式予以監(jiān)督，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理個(gè)案缺乏介入途徑，難以對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理個(gè)案中存在的違法行為予以有效規(guī)制；而民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督等其他外部監(jiān)督方式，由于監(jiān)督途徑有限，監(jiān)督信息渠道不通暢，加之立法缺乏具體的配套規(guī)定予以落實(shí)，所以操作性并不強(qiáng)，很容易被架空。

我國(guó)《監(jiān)察法》對(duì)調(diào)查權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督主要體現(xiàn)在《監(jiān)察法》第43條、第55條和第60條。從這些條文規(guī)定來看，我國(guó)《監(jiān)察法》對(duì)調(diào)查權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督主要是通過設(shè)立內(nèi)部專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)等方式，這種內(nèi)部監(jiān)督為同一權(quán)力體系的上下級(jí)審批，是一種同體審批。之所以如此規(guī)定，主要是因?yàn)槲覈?guó)監(jiān)察體制改革的主要目的是為了構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體制，而同體審批有助于提高偵破腐敗犯罪的效率，但同體審批這種內(nèi)控監(jiān)督方式缺乏中立性，易致監(jiān)督缺乏剛性，不能有效規(guī)范制約調(diào)查權(quán)的合法行使，存在監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力過度使用的危險(xiǎn)。同體審批的監(jiān)督方式也致監(jiān)察機(jī)關(guān)呈現(xiàn)既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判者”的身份混同現(xiàn)象，明顯違反了公平正義之法治理念。為避免權(quán)力的非規(guī)范化行使，可以由其他主體對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的運(yùn)行予以制衡[2]。筆者認(rèn)為，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果最佳化，需要在以監(jiān)察為主導(dǎo)的內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)外部監(jiān)督，從而保證內(nèi)外監(jiān)督合并施力。

二、監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)之檢察監(jiān)督的正當(dāng)性與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（一）監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)之檢察監(jiān)督的正當(dāng)性

權(quán)力具有濫用特性。孟德斯鳩說過，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不變的經(jīng)驗(yàn)；要防止權(quán)力濫用，就必須以權(quán)力制約權(quán)力[3]。監(jiān)察委員會(huì)在我國(guó)本身就是監(jiān)督機(jī)關(guān)，公權(quán)力領(lǐng)域的公職人員是其監(jiān)督的對(duì)象。監(jiān)察委員會(huì)是我國(guó)重要的反腐工作機(jī)構(gòu)，在反腐倡廉中發(fā)揮著積極重要的作用，其所擁有的調(diào)查權(quán)具有國(guó)家性、強(qiáng)制性、綜合性等強(qiáng)烈的公權(quán)色彩。監(jiān)察體制改革后的監(jiān)察職能是原來行政監(jiān)察職能與檢察機(jī)關(guān)偵查職能的整合，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)是原有的違紀(jì)調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)的緊密銜接。然而，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員受各種主觀條件和客觀條件的制約，侵害監(jiān)察對(duì)象以及其他公民合法權(quán)益的監(jiān)察行為可能難以避免。絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗[4](P342)。沒有受監(jiān)督和制約的權(quán)力，更容易導(dǎo)致腐敗?；诜ㄖ魏腿藱?quán)保障的需要，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)必須受到一定的制約和規(guī)制。

如前所述，我國(guó)《監(jiān)察法》對(duì)調(diào)查權(quán)的行使設(shè)置了相應(yīng)的監(jiān)督體系，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取何種調(diào)查手段均由監(jiān)察機(jī)關(guān)自行決定，這種極具封閉性而中立性不足的監(jiān)督將導(dǎo)致調(diào)查權(quán)被濫用的概率提高。而相較于人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等其他外部監(jiān)督方式，人民檢察院的法律監(jiān)督無疑具有獨(dú)特的效力和地位。檢察監(jiān)督權(quán)基于自身的法定性、強(qiáng)制性、專業(yè)性、中立性、權(quán)威性等特點(diǎn)無疑在制約和監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查行為濫用方面具有先天的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，其提醒、糾偏和預(yù)防等作用更顯突出。

1.檢察監(jiān)督是憲法層面的法律監(jiān)督。2018年《憲法修正案》并未改變檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的法律定位，檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這一性質(zhì)沒有發(fā)生變化。從憲制層面，檢察機(jī)關(guān)行使的是人民代表大會(huì)制度下的法律監(jiān)督權(quán)，這里的法律監(jiān)督是廣義的，即檢察機(jī)關(guān)的所有職權(quán)在憲制意義上均是為實(shí)現(xiàn)其法律監(jiān)督職能而配置?！诩夹g(shù)層面，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能又可以通過更為具體化的“訴訟職權(quán)”和狹義上的“監(jiān)督職權(quán)”來實(shí)現(xiàn)[5]。考察我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的發(fā)展歷史，不難發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)幾經(jīng)調(diào)整，有消有長(zhǎng)，但作為我國(guó)《憲法》專門授權(quán)行使法律監(jiān)督職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的地位從未改變。檢察機(jī)關(guān)作為“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”這一具有中國(guó)特色的憲法定位，并非外國(guó)法律制度的簡(jiǎn)單移植，而是根植于我國(guó)歷史條件和社會(huì)時(shí)代背景，不僅契合我國(guó)一元憲制結(jié)構(gòu)，也符合社會(huì)主義法治發(fā)展的需要[6]。有學(xué)者主張將檢察機(jī)關(guān)定位為公訴機(jī)關(guān)和訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)①，但這實(shí)際上是對(duì)“法律監(jiān)督”范圍的限縮。從邏輯上講，法律監(jiān)督的外延應(yīng)當(dāng)與法律的外延一致，也就是說應(yīng)當(dāng)對(duì)各種法律的實(shí)施實(shí)行監(jiān)督[5]。監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，理應(yīng)受檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督，其調(diào)查措施合法性從邏輯而言也屬于憲法層面的檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的內(nèi)容之一。

⒉檢察監(jiān)督是控權(quán)機(jī)制的重要組成部分。《憲法》第127條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)辦理案件，應(yīng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！侗O(jiān)察法》第4條進(jìn)一步具體規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助。從現(xiàn)有的規(guī)定來看，《憲法》和《監(jiān)察法》都對(duì)檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的互相制約關(guān)系有所涉及，這是否意味著在辦理職務(wù)違法犯罪案件的過程中，應(yīng)當(dāng)以“互相制約”取代“檢察監(jiān)督”？答案是否定的。作為兩種基本的權(quán)力控制方式，“制約”和“監(jiān)督”有著不同的權(quán)力邏輯。“制約”是一種過程性分權(quán)，將事權(quán)分解為兩項(xiàng)或者多項(xiàng)職權(quán)，交由不同的主體，各主體被賦予不同的職能，彼此之間相互獨(dú)立，彼此制衡；“監(jiān)督”屬于功能性分權(quán)，按專業(yè)化的權(quán)力分工，將特定的、對(duì)應(yīng)的事權(quán)賦予該主體全權(quán)行使，但在該權(quán)力之外應(yīng)設(shè)立監(jiān)督主體，對(duì)該權(quán)力的行使履行監(jiān)督職能。而實(shí)際上，權(quán)力主體的職能目標(biāo)往往具有多元性以及權(quán)力關(guān)系多重性，僅僅依靠制約或依靠監(jiān)督都難以實(shí)現(xiàn)理想的效果，單純的制約可能導(dǎo)致效率損失，而且難以落實(shí)責(zé)任主體，單純的監(jiān)督則可能帶來監(jiān)督機(jī)構(gòu)的膨脹，因此大多數(shù)情況下需要兩種邏輯共同發(fā)揮作用[7]。回到職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的辦案過程中來，只強(qiáng)調(diào)相互制約而否定檢察監(jiān)督無疑也是不妥當(dāng)?shù)?。作為控?quán)機(jī)制的重要組成部分，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的行使開展法律監(jiān)督是必要的，也是合理的。

如前所述，要使監(jiān)督真正發(fā)揮實(shí)效，需要監(jiān)督者與被監(jiān)督者各自的具體職責(zé)權(quán)能不重疊和交叉。然而，在2018年《刑事訴訟法》修改前，檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)期同時(shí)兼具法律監(jiān)督權(quán)和自行偵查權(quán)，也因此一直遭受質(zhì)疑，面臨難以保證監(jiān)督的客觀性和權(quán)威性等問題。《監(jiān)察法》的制定，使檢察機(jī)關(guān)原有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)被剝離出來轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)②，為檢察機(jī)關(guān)集中精力行使監(jiān)督權(quán)提供了更好的制度保障，這無疑是有其制度合理性的。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)要求應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助，但這并不能理解為監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位最高。從法律層面而言，無論從產(chǎn)生的機(jī)關(guān)還是各自職責(zé)范圍來看，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)是同一平面的國(guó)家機(jī)關(guān)，二者之間原則上是各自獨(dú)立、各司其職、互不隸屬的關(guān)系，國(guó)家監(jiān)察體制改革并未改變檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)[8]。檢察權(quán)的法律監(jiān)督屬性自然蘊(yùn)含了對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查行為予以監(jiān)督的憲制安排，是檢察權(quán)法律監(jiān)督性質(zhì)的自然延伸。

3.尊重和保障人權(quán)是檢察監(jiān)督的精神依歸。1999年《憲法修正案》將“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”寫入憲法。2004年《憲法修正案》增加規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。2012年《刑事訴訟法修正案》將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫入總則。2014年黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)推進(jìn)依法治國(guó)的重大問題進(jìn)行了全面部署，這標(biāo)志著我國(guó)即將進(jìn)入一個(gè)法治治理的嶄新時(shí)代。而所謂“法治”，是規(guī)則之治，更是權(quán)利之治?？梢哉f，有無權(quán)利內(nèi)涵，恰恰是“法治”與“法制”的區(qū)別所在。法治語(yǔ)境下的法律監(jiān)督，必須透過現(xiàn)象看本質(zhì)，以公民基本權(quán)利保護(hù)為切入點(diǎn)[5]，從這一意義而言，尊重和保障人權(quán)是檢察監(jiān)督的精神依歸。換言之，涉及到公民的生命、自由、財(cái)產(chǎn)、隱私等現(xiàn)代公民的基本權(quán)利問題應(yīng)當(dāng)納入檢察監(jiān)督的覆蓋范圍。在刑事訴訟活動(dòng)中，國(guó)家公權(quán)力的動(dòng)用最為廣泛深刻，也最容易導(dǎo)致對(duì)公民權(quán)利的侵害，這也是“檢察機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督”成為《刑事訴訟法》基本原則的一個(gè)重要原因。就監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查活動(dòng)而言，雖然不屬于刑事訴訟行為，但大部分情況下都可能進(jìn)入刑事訴訟軌道，因而實(shí)際上也是辦理職務(wù)犯罪案件的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。雖然監(jiān)察調(diào)查不是偵查，但從調(diào)查的方式、權(quán)限、程序和所采取的留置措施的強(qiáng)制力度來看，與刑事訴訟中的偵查行為和強(qiáng)制措施基本相當(dāng)，因而也極有可能因?yàn)檎{(diào)查權(quán)的濫用或誤用而導(dǎo)致被調(diào)查人的權(quán)利受到侵害。因此，把監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的行使納入檢察監(jiān)督的視野無疑是必要的，也是符合法治發(fā)展規(guī)律的。

（二）監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)之檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

⒈檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督實(shí)踐呈現(xiàn)不斷拓展的趨勢(shì)。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》要求強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，對(duì)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督予以了明確的肯定，以便其在全面推進(jìn)依法治國(guó)中發(fā)揮更大作用?；仡櫃z察機(jī)關(guān)的發(fā)展歷程發(fā)現(xiàn)，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督職能，其監(jiān)督對(duì)象已經(jīng)從原有的偵查權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)拓展到了行政權(quán)，監(jiān)督任務(wù)呈增加態(tài)勢(shì)。無論在行政執(zhí)法、立法領(lǐng)域是否實(shí)際開展監(jiān)督工作，檢察機(jī)關(guān)在這些領(lǐng)域行使法律監(jiān)督權(quán)已經(jīng)沒有法律障礙[5]。出現(xiàn)這一態(tài)勢(shì)，是基于檢察機(jī)關(guān)通過發(fā)揮監(jiān)督職能促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法的需要，符合“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”的要求。檢察監(jiān)督從訴訟監(jiān)督向行政、立法領(lǐng)域的延伸，是完全符合強(qiáng)化檢察監(jiān)督的檢察改革趨勢(shì)的。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者進(jìn)一步提出確立檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)合憲審查的監(jiān)督職責(zé)，賦予檢察機(jī)關(guān)憲法監(jiān)督權(quán)[9]。在筆者看來，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能向訴訟以外領(lǐng)域延伸的客觀動(dòng)態(tài)和發(fā)展趨勢(shì)無疑在一定程度上也為實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察調(diào)查權(quán)的檢察監(jiān)督提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。一方面，多年來檢察機(jī)關(guān)不斷擴(kuò)展的法律監(jiān)督實(shí)踐充分表明檢察監(jiān)督對(duì)訴訟外領(lǐng)域的監(jiān)督是符合社會(huì)需要的，而且效果良好；另一方面，《監(jiān)察法》固然不是《行政法》，正如有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察法與國(guó)家機(jī)關(guān)組織法一樣，同屬于憲法相關(guān)法，但國(guó)家監(jiān)察法不僅有組織法的內(nèi)容，而且有行為法、程序法和救濟(jì)法的內(nèi)容，具有混合法的性質(zhì)[10]。換言之，《監(jiān)察法》具有一定的特殊性，但這不能成為《監(jiān)察法》不受檢察監(jiān)督的理由。如果《憲法》尚且有必要納入檢察監(jiān)督的視野，那么作為下位法的《監(jiān)察法》沒有理由游離于檢察監(jiān)督之外。

⒉檢察機(jī)關(guān)從事職務(wù)犯罪偵查的豐富經(jīng)驗(yàn)有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察調(diào)查權(quán)的有效監(jiān)督。監(jiān)察體制改革前，檢察機(jī)關(guān)既掌握監(jiān)督權(quán)也掌握職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，監(jiān)督過程的合法性難以保證，監(jiān)督的效果會(huì)受到減損。在監(jiān)察體制改革之后，檢察機(jī)關(guān)原來享有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)被剝離了出來，轉(zhuǎn)隸到了監(jiān)察委員會(huì)，檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)是兩個(gè)互相并列，但又互不隸屬、相互獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)，監(jiān)察體制改革將職務(wù)類犯罪的偵查權(quán)從檢察機(jī)關(guān)剝離出去，更加清晰明確了檢察機(jī)關(guān)的公訴機(jī)關(guān)以及法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位[11]。監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力執(zhí)行主體與監(jiān)督主體的分離，為法律監(jiān)督提供了制度性的保障[12]。監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查活動(dòng)不再由《刑事訴訟法》進(jìn)行調(diào)整，也即監(jiān)察調(diào)查不屬于刑事訴訟行為，但監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施的對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)依舊是辦理職務(wù)類刑事案件的一個(gè)階段。事實(shí)上，從監(jiān)察調(diào)查的內(nèi)容、方式、程序來看，都與刑事偵查有著極大的相似性，離不開檢察權(quán)的監(jiān)督。監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會(huì)職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)應(yīng)涵攝于法律監(jiān)督對(duì)象之內(nèi)[13]。檢察機(jī)關(guān)擁有穩(wěn)定的且法律素養(yǎng)和法律知識(shí)水平較高的檢察人員隊(duì)伍，具備開展職務(wù)犯罪偵查工作的豐富經(jīng)驗(yàn)，對(duì)職務(wù)犯罪案件的辦理往往有規(guī)律性的認(rèn)識(shí)，當(dāng)大部分職務(wù)類犯罪案件的偵查權(quán)被轉(zhuǎn)隸出去，無疑有助于發(fā)揮和利用檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查行為進(jìn)行更中立、更客觀和更公正的法律監(jiān)督。

綜上，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)，契合檢察機(jī)關(guān)自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和檢察改革趨勢(shì)，是進(jìn)一步創(chuàng)新檢察機(jī)制、優(yōu)化檢察職權(quán)配置的有效切入點(diǎn)，也是監(jiān)察調(diào)查權(quán)合法有效規(guī)范運(yùn)行的切實(shí)保障。

三、監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)之檢察監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)

實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)，首先應(yīng)修改《監(jiān)察法》第54條關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)接受外部監(jiān)督的立法規(guī)定。建議在該條文中增加“檢察監(jiān)督”這種方式，并置于“民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督”之前，意在強(qiáng)調(diào)“檢察監(jiān)督”重要性僅次于《監(jiān)察法》第53條規(guī)定的人大監(jiān)督。

（一）在監(jiān)察委員會(huì)留置場(chǎng)所設(shè)立派駐檢察室制度

為了強(qiáng)化法律監(jiān)督職能，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)向來注重加強(qiáng)同人民群眾的聯(lián)系，延伸法律監(jiān)督范圍，一直都有設(shè)立派駐檢察室的做法。歷史證明，派駐檢察室符合司法規(guī)律和我國(guó)司法體制改革要求，能暢通法律監(jiān)督“最后一公里”。2017年召開的全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議提出，規(guī)范推進(jìn)派出檢察室建設(shè)，延伸法律監(jiān)督觸角[14]。2018年新修訂的《人民檢察院組織法》第17條對(duì)派駐檢察室作出了專門規(guī)定，這為檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)察機(jī)關(guān)留置場(chǎng)所設(shè)立派駐檢察室提供了參考依據(jù)。在監(jiān)察機(jī)關(guān)留置場(chǎng)所設(shè)立派駐檢察室，可以實(shí)現(xiàn)專職人員常駐，暢通被調(diào)查人控告、舉報(bào)的綠色通道，在為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查行為提供便利條件，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)落地監(jiān)督，提高對(duì)調(diào)查權(quán)監(jiān)督效率的同時(shí)，及時(shí)阻止違法開展的調(diào)查程序，以降低由此帶來的負(fù)面影響，保障被調(diào)查人的合法權(quán)益。這里需要注意的是，派駐檢察室要處理好與監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部審查調(diào)查行為等部門的關(guān)系，發(fā)揮監(jiān)督合力，引導(dǎo)調(diào)查權(quán)規(guī)范合法行使。派駐檢察室設(shè)立投訴電話，一旦被調(diào)查人投訴，檢察機(jī)關(guān)可以啟動(dòng)介入程序，并依據(jù)相關(guān)線索進(jìn)行核實(shí)審查，從源頭上強(qiáng)化人權(quán)司法保障。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督還可以采用發(fā)放《糾正違法通知書》《檢察建議書》等方式，但考慮到檢察建議等監(jiān)督方式的“柔性”“無力”，派駐檢察室也可以視情況啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)證據(jù)制度。

（二）落實(shí)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)證據(jù)制度

2018年新修訂的《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定，人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)，可以就有關(guān)證據(jù)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。該條文通過賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)證據(jù)的權(quán)力，進(jìn)一步為檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)能提供了切實(shí)依據(jù)，符合“監(jiān)督必須有牙齒”的要求。如前所述，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查行為擁有法律監(jiān)督權(quán)，因此也理應(yīng)在監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查階段具有調(diào)查核實(shí)權(quán)，其中，調(diào)取核實(shí)錄音錄像是主要的調(diào)查核實(shí)方式之一。《監(jiān)察法》第41條明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)重要取證工作應(yīng)當(dāng)全程錄音錄像，這為人民檢察院監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查行為提供了條件。檢察機(jī)關(guān)一旦接到被調(diào)查人投訴、控告，認(rèn)為需要調(diào)取涉及證據(jù)合法性等方面錄音錄像時(shí)，可以同監(jiān)察機(jī)關(guān)溝通協(xié)商后予以調(diào)取，并對(duì)錄音錄像予以調(diào)查核實(shí)。如果發(fā)現(xiàn)辦案人員確實(shí)存有違法犯罪行為，可以提出糾正意見、檢察建議，也可以向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)反映，亦可以啟動(dòng)非法證據(jù)排除制度。

（三）嚴(yán)格適用非法證據(jù)排除規(guī)則

2012年我國(guó)《刑事訴訟法》的修改確定了非法證據(jù)排除規(guī)則，這是近年來我國(guó)刑事司法人權(quán)保障取得的成果在立法上的反映，是司法文明進(jìn)步的體現(xiàn)?！侗O(jiān)察法》第33條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除?！侗O(jiān)察法》第40條規(guī)定，嚴(yán)禁以非法方式獲取證據(jù)、嚴(yán)禁對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行人身傷害。以上這些規(guī)定表明我國(guó)新設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)適用非法證據(jù)排除規(guī)則，但《監(jiān)察法》第33條中排除非法收集證據(jù)的主體機(jī)關(guān)是監(jiān)察機(jī)關(guān)本身，而監(jiān)察機(jī)關(guān)能否自主自覺地適用非法證據(jù)排除規(guī)則，這是很難明確的。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在這個(gè)問題上應(yīng)當(dāng)發(fā)揮相應(yīng)的監(jiān)督作用。具體而言，派駐檢察室一旦接到被調(diào)查人的投訴，即可通過合法程序調(diào)取審查錄音錄像。派駐檢察室認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)存在違法收集證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)建議監(jiān)察機(jī)關(guān)排除該違法收集的證據(jù)，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)作出不予排除決定的，應(yīng)當(dāng)說明不排除的理由。如果人民檢察院認(rèn)為不排除理由不能成立的，應(yīng)將監(jiān)察機(jī)關(guān)非法取證行為告知公訴部門，之后提起公訴時(shí)予以排除。在審查錄音錄像過程中，人民檢察院對(duì)于在調(diào)查程序中發(fā)現(xiàn)監(jiān)察人員利用職權(quán)實(shí)施非法拘禁等侵犯被調(diào)查人權(quán)利的，交由檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?。?yán)格適用非法證據(jù)排除規(guī)則，在于能夠回避檢察機(jī)關(guān)主要依靠“違法建議書”“違法通知書”等“柔性”“無力”監(jiān)督方式，從而增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督調(diào)查權(quán)的剛性，抑制非法取證情形的出現(xiàn)，有效引導(dǎo)監(jiān)察機(jī)關(guān)高質(zhì)量辦案。

（四）明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察人員職務(wù)犯罪的立案?jìng)刹橹贫?/h3>

2018年《刑事訴訟法》第19條規(guī)定，人民檢察院對(duì)司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供等犯罪可立案?jìng)刹?。?018年《刑事訴訟法修改草案》征求意見階段，這一條就曾引起關(guān)注和討論。有學(xué)者主張監(jiān)察工作人員職務(wù)犯罪的案件也應(yīng)劃入人民檢察院，人民檢察院立案?jìng)刹榈姆秶粦?yīng)僅限于司法工作人員的職務(wù)犯罪。筆者對(duì)這一觀點(diǎn)部分贊同。如前文所述，為了實(shí)現(xiàn)《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》之間的良好對(duì)接，筆者認(rèn)為，包括司法工作人員在內(nèi)的所有公務(wù)人員職務(wù)犯罪的偵查權(quán)原則上都宜由監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行管轄和調(diào)查，即原則上檢察機(jī)關(guān)不對(duì)公務(wù)人員的職務(wù)犯罪行使偵查權(quán)，這樣有利于厘清監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督的監(jiān)督范圍，有利于避免檢察機(jī)關(guān)再陷“偵查監(jiān)督一體”的尷尬，同時(shí)，也與《監(jiān)察法》實(shí)現(xiàn)職務(wù)犯罪全覆蓋的初衷更為契合。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察人員職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，將監(jiān)察工作人員納入人民檢察院刑事偵查權(quán)的范圍，符合檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，能從根本上保證檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的剛性，確保監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查行為規(guī)范有序開展。

（五）賦予檢察機(jī)關(guān)留置審批權(quán)和留置期間的審查權(quán)

《監(jiān)察法》第43條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)使用留置措施的程序制約機(jī)制，通過審批權(quán)限上提一級(jí)、嚴(yán)格限制留置期限、要求采取留置措施不當(dāng)時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除等方式，保證監(jiān)察機(jī)關(guān)規(guī)范適用留置措施。但該條款采用同體審批的方式很難打消被調(diào)查人對(duì)于程序正義的質(zhì)疑，其所規(guī)定的適用留置的時(shí)間最長(zhǎng)可達(dá)6個(gè)月。從這一點(diǎn)來看，留置與逮捕類似，涉及限制被調(diào)查人的人身自由，因此對(duì)其適用需采用異體審批方式以充分保障人權(quán)。筆者認(rèn)為，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)于留置權(quán)的審批權(quán)，以解決《監(jiān)察法》關(guān)于留置權(quán)同體審批問題。具體而言，監(jiān)察委員會(huì)需要留置被調(diào)查人時(shí)，應(yīng)交由檢察院審查批準(zhǔn)?；谖覈?guó)現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境，同一個(gè)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)與檢察院之間可能存在一定“落差”，為達(dá)到權(quán)力之間的平衡，有學(xué)者提出對(duì)留置權(quán)的審批交由受案監(jiān)察委員會(huì)所在地區(qū)檢察院的上一級(jí)檢察院行使[15]，筆者贊同這個(gè)觀點(diǎn)。另外，一旦監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查人采取留置措施，就產(chǎn)生了刑事訴訟中羈押的效果。鑒于留置的強(qiáng)制性，必須給予一定的程序性保障及救濟(jì)權(quán)利，可以考慮將留置也納入檢察院羈押必要性審查的范圍[11]。筆者認(rèn)同這種做法，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)被調(diào)查人采取留置措施后，應(yīng)由所在地區(qū)的上一級(jí)檢察院對(duì)留置期間進(jìn)行審查，對(duì)不需要繼續(xù)留置的，應(yīng)建議變更強(qiáng)制措施或予以釋放?？紤]到監(jiān)察委員會(huì)的特殊性、職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的復(fù)雜性以及我國(guó)反腐形勢(shì)的嚴(yán)峻性，檢察機(jī)關(guān)不宜主動(dòng)提出留置期間必要性審查，而以被調(diào)查人的申請(qǐng)為前提，最終是否立案，由檢察機(jī)關(guān)決定。

加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的監(jiān)督，符合我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，也是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)作為公權(quán)力應(yīng)受制約的規(guī)律使然，符合公平正義的價(jià)值訴求。我國(guó)有必要肯定檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的監(jiān)督，使其與監(jiān)察機(jī)關(guān)自身內(nèi)控監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等監(jiān)督方式一道合并施力，保證調(diào)查權(quán)力在法治軌道上規(guī)范有序運(yùn)行，確保我國(guó)集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體制改革順利推行。

注釋：

①胡勇：《監(jiān)察體制改革背景下檢察機(jī)關(guān)的再定位與職能調(diào)整》，載《法治研究》2017年第3期，第88頁(yè)。2018年10月26日修訂通過的《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定，人民檢察院行使下列職權(quán)：（一）依照法律規(guī)定對(duì)有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)；（二）對(duì)刑事案件進(jìn)行審查，批準(zhǔn)或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人；（三）對(duì)刑事案件進(jìn)行審查，決定是否提起公訴，對(duì)決定提起公訴的案件支持公訴；（四）依照法律規(guī)定提起公益訴訟；（五）對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督；（六）對(duì)判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實(shí)行法律監(jiān)督；（七）對(duì)監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督；（八）法律規(guī)定的其他職權(quán)。從這一規(guī)定來看，組織法也把人民檢察院的法律監(jiān)督范圍定位于訴訟監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督。

②需要指出的是，2018年刑事訴訟法修改后，檢察機(jī)關(guān)依舊擁有對(duì)司法工作人員在訴訟活動(dòng)中非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等職務(wù)犯罪行為的偵查權(quán)，對(duì)此一般視為訴訟監(jiān)督，但從犯罪性質(zhì)而言同樣屬于職務(wù)犯罪。最高人民檢察院原副檢察長(zhǎng)朱孝清認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)事的監(jiān)督而監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)人進(jìn)行監(jiān)督，以此對(duì)監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督進(jìn)行區(qū)分。筆者認(rèn)為這一區(qū)分是有合理性的，但從現(xiàn)有規(guī)定來看，目前的訴訟監(jiān)督顯然依舊是對(duì)人監(jiān)督，與監(jiān)察法關(guān)于職務(wù)犯罪全覆蓋的立法旨意不符。為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法和刑事訴訟法之間的良好對(duì)接，從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，筆者認(rèn)為包括司法工作人員在內(nèi)的所有公務(wù)人員職務(wù)犯罪的偵查權(quán)原則上都應(yīng)由監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行管轄和調(diào)查，但作為一種例外，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察公務(wù)人員職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，以此實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察調(diào)查的有效監(jiān)督，同時(shí)使監(jiān)察委員會(huì)得以走出自我監(jiān)督的困境。