王思敬

（鐵道警察學(xué)院公安管理學(xué)系 河南 鄭州 450053；華北水利水電大學(xué)城鄉(xiāng)融合發(fā)展研究中心 河南 鄭州 450045）

2018年4月27日，國家統(tǒng)計局發(fā)布《2017年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》。《報告》顯示：我國農(nóng)民工總量由2013年的26894萬人增加到2017年的28652萬人，月均收入由2609元增長到3485元?？傮w來看，5年來，我國農(nóng)民工月均收入保持平穩(wěn)增長，人均居住面積有所提高，居住和生活設(shè)施進一步改善，隨遷兒童教育能得到較好保障，廣大農(nóng)民工對所在城市的歸屬感、對生活狀況的滿意度都有不同程度的提高[1]。但不可否認的是，廣大農(nóng)民工的付出與其收入水平與他們的預(yù)期、以及我國經(jīng)濟社會發(fā)展的速度仍然無法匹配，他們?nèi)匀粺o法享受到和城里人一樣的政治、經(jīng)濟、文化和發(fā)展權(quán)利，一句話，他們離真正融入城鎮(zhèn)社會還有一段很遠的路要走。此問題假如長期得不到有效解決，有可能影響到國家“全面建成小康社會”、“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的實現(xiàn)，必須予以高度重視。

一、全面深化農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的相關(guān)配套制度改革

鄧小平同志曾經(jīng)說過：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。他這番話雖然是從制度治黨的角度來論述的，但依靠制度解決民生問題，同樣意義非凡，更是依法治國語境下法治思維和法治方式在社會建設(shè)領(lǐng)域的體現(xiàn)和運用。時至今日，我國農(nóng)民工尚無法完全真正融入城鎮(zhèn)，與相關(guān)制度的缺失和不完善關(guān)系甚大。由此，必須首先從完善相關(guān)制度體系入手，充分發(fā)揮制度的規(guī)制和導(dǎo)向作用，方能有效解決。

（一）全面深化戶籍制度改革，徹底拆除阻礙農(nóng)民工進城落戶的樊籬。我國實行改革開放已經(jīng)整整40年，但現(xiàn)行的戶籍制度基本上仍然沿用著計劃經(jīng)濟時代的那一套。實踐證明，那一套附著了太多政治功能和社會福利的制度體系已經(jīng)遠遠不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，極大阻礙了廣大農(nóng)村居民對城市美好生活的向往和追求，必須來一番徹底的改革。由此，第一，必須在全面深入貫徹落實2014年7月出臺的《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》的基礎(chǔ)上，從根本上剝離附加于戶籍制度上的福利政策，真正讓戶籍政策回歸到統(tǒng)計人口信息、證明公民民事身份等基本社會管理職能的本位。第二，全面推行和落實居住證制度，實現(xiàn)將人口管理由戶籍所在地管理向符合國際慣例的現(xiàn)居住地管理轉(zhuǎn)變。這樣既有利于公安機關(guān)實現(xiàn)對人口的有效管理，又方便了廣大進城農(nóng)民工的生產(chǎn)和生活，就業(yè)和發(fā)展。第三，全面推行基本公共服務(wù)居住地屬地化配置制度。實踐中，可以推行以穩(wěn)定的職業(yè)和較為固定的住所為公共服務(wù)申領(lǐng)的基本條件，人在哪里工作和居住、在哪里交稅就在哪里享受基本公共服務(wù)。第四，在徹底改革和完善現(xiàn)行戶籍制度功能的同時，將居住證制度與身份證制度有效結(jié)合起來，充分利用現(xiàn)有科技成果，實現(xiàn)戶籍管理的信息化、人口管理的現(xiàn)代化，從而方便人口流動、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、置業(yè)，徹底拆除長期困擾和制約農(nóng)民工進城落戶的制度樊籬，最終達到讓廣大農(nóng)民工能在城鎮(zhèn)里安居樂業(yè)的目標(biāo)。

（二）全面深化涉農(nóng)就業(yè)制度改革，著力提高農(nóng)民工就業(yè)競爭力和就業(yè)質(zhì)量?，F(xiàn)代科技飛速發(fā)展和我國大力推行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、實行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的新時代背景下，要著力提高廣大農(nóng)民工的就業(yè)競爭力和就業(yè)質(zhì)量，第一要務(wù)就是提高他們自身的文化素質(zhì)和專業(yè)技能，并把改善勞資關(guān)系和實現(xiàn)同工同酬作為改革的主要抓手和突破重點。首先，必須盡快完善和全面落實農(nóng)民工就業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)制度。依托各種職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)、成人高校、高職院校大力加強農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)力度和深度，對農(nóng)民工全面開展職業(yè)培訓(xùn)和文化教育，著力提高農(nóng)民工就業(yè)競爭力和就業(yè)質(zhì)量，從根本上解決廣大農(nóng)民工素質(zhì)不高、就業(yè)質(zhì)量不高的窘境。其次，國家要大力發(fā)展和健全人力資源市場，建立覆蓋廣大農(nóng)民工的公共就業(yè)服務(wù)，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展和提供城鄉(xiāng)一體的就業(yè)信息化服務(wù)。大力加強政府公共就業(yè)信息服務(wù)對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和合理流動的指導(dǎo)作用。最后，政府職能部門要加大對勞動力市場監(jiān)督監(jiān)察力度，著力提高農(nóng)民工法治意識和依法依規(guī)維權(quán)能力。勞動部門要加強對用人單位訂立和履行勞動合同的指導(dǎo)和監(jiān)督，對拒不履行和承擔(dān)社會責(zé)任、侵害農(nóng)民工合法權(quán)利的用人單位和個人予以嚴(yán)懲。同時，要加強安全管理、職業(yè)衛(wèi)生管理和勞動保護，提高處理勞動爭議和保護勞動權(quán)益效率和效能，保障已有的好的政策可以真正落地、有效實施。

（三）全面深化社會保障制度改革，完善農(nóng)民工公共服務(wù)制度。眾所周知，社會保障制度是一個國家為了保障其公民的基本生存權(quán)利而設(shè)置的一張強大的安全網(wǎng)，也是一個國家維護社會基本穩(wěn)定的一個“神器”。國家越發(fā)達，其社會保障制度體系就越完善，保障覆蓋面就越廣闊、保障水平就越高、保障力度就越大。目前我國社會保障制度的最大問題和弊端就是養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等社會保障政策跟戶籍政策緊密掛鉤。因此可以說，現(xiàn)行“城鄉(xiāng)分割”的戶籍制度已經(jīng)成為深化社會保障制度改革必須拆除的一個“頑固壁壘”。隨著中國特色社會主義發(fā)展進入新時代、社會主義市場經(jīng)濟飛速發(fā)展，必然要求我國的社會保障制度進入全民“共享”時代。而我國目前的現(xiàn)實卻是絕大部分農(nóng)民工因為工作和居住地流動頻繁及就業(yè)的不穩(wěn)定性仍然游離在我國社會保障制度之外，基本享受不到與“城里人”平等的社會保障待遇。由此，第一，必須盡快實行城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展，真正建立起養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險“三保合一”的制度體系；第二，建立全國統(tǒng)一的社會保障體系網(wǎng)絡(luò)平臺，盡快完善各地區(qū)社保轉(zhuǎn)移接續(xù)工作，從而確保廣大農(nóng)民工能按國家制度規(guī)定真正享受到各類社會保障紅利，從而在解除他們生產(chǎn)和生活中的后顧之憂的同時，提高他們職業(yè)的獲得感、生活的幸福感，充分激發(fā)他們的工作熱情、增強他們的公民意識。

（四）全面深化義務(wù)教育制度改革，確保農(nóng)民工隨遷子女能真正享受到義務(wù)教育的制度紅利。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，“教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)，要不斷促進教育發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，以教育公平促進社會公平正義?！比尕瀼芈鋵嵤糯缶?，首先，必須不打折扣地貫徹執(zhí)行國家關(guān)于義務(wù)教育階段農(nóng)民工隨遷子女享受與當(dāng)?shù)亟逃揭恢碌牧x務(wù)教育的政策規(guī)定。實踐中，由于各地區(qū)的教育設(shè)施、師資資源等因素的限制，特別是部分地方政府的不作為或消極作為，在政策的具體操作和落實方面仍然存在諸多有待急需破解的難題。這就需要各地區(qū)根據(jù)自身經(jīng)濟社會發(fā)展的態(tài)勢和需求，根據(jù)流動人口的特點和規(guī)律做好統(tǒng)籌規(guī)劃，真正貫徹落實國家規(guī)定的所有公民享受同等義務(wù)教育權(quán)利的政策，承擔(dān)起應(yīng)該承擔(dān)、必須承擔(dān)好的社會責(zé)任。政府應(yīng)改革相關(guān)制度，在充分打破戶籍限制的基礎(chǔ)上，以實際在校生數(shù)為基數(shù)撥發(fā)義務(wù)教育經(jīng)費，并建立各個區(qū)域間流動兒童管理機制，解決各地區(qū)政府撥款的利益之爭。其次，大力發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)教育，增加農(nóng)村義務(wù)教育撥款，通過改善農(nóng)村地區(qū)辦學(xué)條件和提高辦學(xué)質(zhì)量吸引農(nóng)民工子女回鄉(xiāng)入學(xué)。最后，在高中教育階段，一要根據(jù)各個城市常住人口進一步科學(xué)規(guī)劃高中學(xué)校布局、合理調(diào)配優(yōu)質(zhì)教育資源；二要合理設(shè)定農(nóng)民工子女就讀高中的限制條件，以穩(wěn)定三年（或兩年）在該城市務(wù)工、繳納社保、有固定住所等條件為限，滿足條件的可與當(dāng)?shù)貙W(xué)生同等參加考試；三要以3至5年為期，徹底改革戶籍制度、教育制度，完全放開農(nóng)民工隨遷子女高中的就學(xué)的各種限制。

（五）全面深化政治體制改革，確保農(nóng)民工政治權(quán)利真正落到實處。沒有權(quán)力保障的權(quán)利是靠不住的“海市蜃樓”。建立健全農(nóng)民工選舉政策，保障這一“特殊”群體的正常選舉權(quán)，是促進農(nóng)民工全面融入城市社會、保障農(nóng)民工市民權(quán)利的必然要求，也是農(nóng)民工真正融入城市的具體體現(xiàn)。首先，要全面建立以居住地和居住證為依據(jù)，賦予農(nóng)民工完全選舉權(quán)和被選舉權(quán)的制度。實踐中，由于農(nóng)民工較大的流動性有可能造成選民登記的統(tǒng)計結(jié)果誤差相當(dāng)大，可結(jié)合各個地區(qū)具體情況，嘗試選民自主登記與被動登記相結(jié)合，同時，充分運用信息化手段，將選民登記管理與居民身份證管理工作相對接。其次，必須充分尊重農(nóng)民工的合理選擇，允許其在戶籍地和現(xiàn)居住地或工作地自主決定參與何地選舉。最后，應(yīng)全面加大建設(shè)社會主義法治國家的力度和步伐，加大普法宣傳教育力度，提高全民族的思想認識水平，消除社會對農(nóng)民工的歧視氛圍，提高農(nóng)民工參與選舉的政治意識、法律意識、權(quán)利意識和積極性。

二、全面深化農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)體制機制改革

要使關(guān)于強農(nóng)、惠農(nóng)的制度體系真正落到實處，還必須有科學(xué)的、靈活的體制機制做保障。全面深化農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)體制機制改革應(yīng)從完善農(nóng)民工待遇協(xié)商機制、入城成本分擔(dān)機制、政治參與保障機制等幾個方面入手，統(tǒng)籌兼顧、綜合施策，才有可能化解矛盾、達成預(yù)期的目標(biāo)。

（一）完善農(nóng)民工待遇協(xié)商機制

1.建立涉農(nóng)利益案件仲裁申訴綠色通道，方便農(nóng)民工有效維護其合法權(quán)益。一是，必須切實落實好國務(wù)院《關(guān)于解決農(nóng)民工若干問題的意見》中關(guān)于“加強和改進勞動爭議調(diào)解、仲裁工作”的要求，凡涉及農(nóng)民工的勞動爭議案件，必須簡化程序、快速審理，涉及農(nóng)民工勞動報酬、工傷待遇爭議的要特事特辦、優(yōu)先審結(jié)。實踐中，必須秉持“快立、快審、快結(jié)、有效”理念，堅持“農(nóng)民工案件優(yōu)先”原則，使涉農(nóng)相關(guān)案件能夠及時辦理，盡快了結(jié)。二是，為充分保護農(nóng)民工的合法權(quán)益，高效審結(jié)爭議案件，在勞動爭議仲裁過程中，相關(guān)部門及其工作人員必須耐心、細致地對農(nóng)民工對涉案相關(guān)問題做好法律普及、知識教育和解釋說明工作。

2.擴大涉農(nóng)利益主體的代表性，形成有差別的協(xié)商契約。一是充分利用和發(fā)揮好工會這個“工人之家”的功能和積極作用。通分考慮工人特點，在參與協(xié)商前進行全面深入調(diào)查，準(zhǔn)確了解各利益主體訴求，讓自己成為工人真正的代言人，增強工會影響力、凝聚力和“戰(zhàn)斗力”。二是科學(xué)搭建資方協(xié)商主體結(jié)構(gòu)。在全面深化經(jīng)濟體制改革的歷史進程中，政府和各用工主體應(yīng)當(dāng)充分考慮我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化、企業(yè)數(shù)量和用工數(shù)量的規(guī)模結(jié)構(gòu)，在國家層面適當(dāng)吸收不同類型企業(yè)的利益代表者作為資方的協(xié)商主體。三是形成有差別的協(xié)商契約。政府責(zé)任部門、工會可以直接和工商聯(lián)、商會、行業(yè)協(xié)會、個私協(xié)會等不同的雇主組織單獨召開三方協(xié)商會議進行協(xié)商，形成有差別的協(xié)商契約，以促成問題的、快速有效解決。

3.建立信訪分析調(diào)處機制，高效化解涉農(nóng)勞動矛盾和糾紛。一要充分利用現(xiàn)有信訪機構(gòu)的信息暢通機制，建立專門針對農(nóng)民工的勞動糾紛解決窗口，對他們的信訪投訴及時登記備案、接待受理，并建立案件全程跟蹤和事后反饋制度。二要定期匯總農(nóng)民工信訪案件信息，深入進行數(shù)據(jù)綜合分析，找出其中規(guī)律，從而制定出針對性、操作性強的化解對策。三要通過矛盾糾紛預(yù)警排查調(diào)處機制、信訪月通報、信訪要事快報和不定期匯報制度等方法和手段，排查不穩(wěn)定因素，及時有效化解農(nóng)民工勞動糾紛，從而安撫和溫暖民心[2]。

（二）改革完善農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的成本分擔(dān)機制

1.進一步厘清和落實好中央、地方政府的責(zé)任清單、責(zé)任分擔(dān)。2014年3月16日新華社發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化（2014—2020年）》中，明確了政府要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在義務(wù)教育、勞動就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施等方面的公共成本，并明確了各級政府職責(zé)和不同層級政府的具體成本分擔(dān)機制。中央政府承擔(dān)跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及社會保險、教育醫(yī)療、住房保障等基本公共服務(wù)需要全國統(tǒng)籌的部分，地方政府承擔(dān)公用設(shè)施建設(shè)以及衛(wèi)生健康服務(wù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等地方性公共事項。實踐中，要在進一步厘清兩方責(zé)任的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按要求充分履行好各方應(yīng)負的責(zé)任，并建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制。

2.進一步厘清和落實好農(nóng)民工流入地和流出地責(zé)任清單、責(zé)任分擔(dān)。第一，要進一步優(yōu)化中央與地方政府的相關(guān)義務(wù)和責(zé)任。農(nóng)民工群體流動跨區(qū)性特點明顯，公共服務(wù)的外部性特別顯著，由此必須進一步優(yōu)化中央與地方政府的相關(guān)義務(wù)和責(zé)任。中央政府重點解決跨省流動農(nóng)民工的市民化成本，并加大對公共衛(wèi)生、農(nóng)民工子女義務(wù)教育服務(wù)、農(nóng)民工就業(yè)扶持和社會保障以及住房保障等方面的支出保障[3]。第二，省內(nèi)流動農(nóng)民工的市民化成本則由地方政府重點加以解決。建立健全與居住證人口數(shù)量掛鉤的財政轉(zhuǎn)移支付制度。重點保證財政轉(zhuǎn)移支付對農(nóng)民工社保、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育等公共服務(wù)的保障，真正做到基本公共服務(wù)常住人口雨露均沾，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化專項補助，建立“錢隨人走”、“錢隨事走”的機制。

（三）完善農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的政治參與保障機制

1.加大維護農(nóng)民工權(quán)益的法律體系建設(shè)力度，以完備、完善的法律法規(guī)制度體系來切實保障農(nóng)民工的選舉權(quán)與被選舉權(quán)。第一，要建立和完善農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的政治參與保障機制?？梢哉f，此項機制的缺乏是農(nóng)民工難以真正有效融入城鎮(zhèn)的“痛點”。第二，要進一步健全權(quán)力制約監(jiān)督機制。只有形成科學(xué)、嚴(yán)密的權(quán)利監(jiān)督和約束機制，使監(jiān)督工作有法可依，才能真正保障包括農(nóng)民工在內(nèi)的全體人民的監(jiān)督權(quán)。

2.推進農(nóng)民工組織規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)展，切實提高進城農(nóng)民工組織化程度。首先，要在充分利用農(nóng)民工中現(xiàn)有的自治組織的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)、支持和幫助相關(guān)組織加強建設(shè)，推進自治組織建設(shè)的規(guī)范化和科學(xué)化，依靠組織的力量來暢通農(nóng)民工權(quán)益表達渠道，以減少乃至杜絕農(nóng)民工非制度政治參與行為。其次，要推動城市社群組織向農(nóng)民工群體覆蓋，加大農(nóng)民工用人單位中基層組織的建設(shè)力度，將農(nóng)民工中的先進分子納入組織成員，提高農(nóng)民工群體的組織化程度。最后，要暢通農(nóng)民工合法保護自己權(quán)益的渠道，保障農(nóng)民工依法維護自己的合法權(quán)益。

總之，完善農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)社會保障機制是一項德政工程、民心工程，任務(wù)艱巨、意義重大，必須同時、充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，以時不我待、只爭朝夕的緊迫感和事關(guān)全面建成小康社會成敗的政治意識，統(tǒng)籌兼顧、綜合施策、真抓實干、協(xié)同推進，才能取得實實在在的成效。