任曉春 程丹岐

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 山西 太原 030006）

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家與社會(huì)之間的同一狀態(tài)被打破，鑲嵌形態(tài)正在形成，主要表現(xiàn)為社會(huì)從“總體性社會(huì)”向“多樣化社會(huì)”轉(zhuǎn)變，國(guó)家的治理模式也由“全能主義”向“威權(quán)主義”轉(zhuǎn)變[1]。國(guó)家與社會(huì)新型關(guān)系的建構(gòu)反映出政府與社團(tuán)組織關(guān)系的動(dòng)態(tài)發(fā)展?！耙环矫?，國(guó)家給予社會(huì)以自主性的空間，允許新興社團(tuán)的產(chǎn)生和發(fā)展，另一方面，雖然這些社團(tuán)組織在形式上注冊(cè)為非政府組織，但在人、財(cái)、物等方方面面仍依附于所從屬的政府機(jī)構(gòu)，組織中的領(lǐng)導(dǎo)人大多是由現(xiàn)職所在部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任?！盵2]行業(yè)協(xié)會(huì)作為非政府組織的重要一員，對(duì)政府具有較高的單向依賴性。尤其是占據(jù)半壁江山的官辦行業(yè)協(xié)會(huì)，異于實(shí)行能人治理的民間行業(yè)協(xié)會(huì)，受到政府的管控式治理，導(dǎo)致協(xié)會(huì)的功能優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮。十八大之后，政府一方面通過(guò)脫鉤方案促使行業(yè)協(xié)會(huì)走向“五分離五規(guī)范”，實(shí)現(xiàn)有限度的去行政化；另一方面通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、職能轉(zhuǎn)移等方式給以行業(yè)協(xié)會(huì)獨(dú)立發(fā)展的空間，促使其走向市場(chǎng)化、民間化。然而，路徑依賴的存在，使得行業(yè)協(xié)會(huì)脫鉤流于形式，走向獨(dú)立發(fā)展的道路充滿艱辛。要想使官辦行業(yè)協(xié)會(huì)真正的成為行業(yè)治理者和社會(huì)治理一元，發(fā)揮其特有的天然治理優(yōu)勢(shì)，就需要改變其固有的“二政府”屬性。然而，值得我們思考的是，為何官辦行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展至今仍有如此“頑固”的政府屬性？該屬性產(chǎn)生于何時(shí)何處？其發(fā)展變革過(guò)程為何情況？為了解答這些問(wèn)題，本文從官辦行業(yè)協(xié)會(huì)的誕生出發(fā)，解析其建立策略，以挖掘其根本，吸取以往變革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，將行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型為真正具有獨(dú)立自主性，具備自治能力，發(fā)揮治理功能的社團(tuán)。

一、部局改制的組織變革策略

官辦行業(yè)協(xié)會(huì)“有可能在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特殊時(shí)期出現(xiàn)，但出現(xiàn)數(shù)量較多的時(shí)期應(yīng)該是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段政府職能轉(zhuǎn)變時(shí)期”[3]。從我國(guó)官辦行業(yè)協(xié)會(huì)的前身來(lái)看，多數(shù)為各部委的專業(yè)司局、國(guó)務(wù)院各部或國(guó)家局?？梢哉f(shuō)，20世紀(jì)80年代的行業(yè)協(xié)會(huì)主要由各專業(yè)司局改制而來(lái)；而到21世紀(jì)初，國(guó)家部局也改制為行業(yè)協(xié)會(huì)。

（一）專業(yè)司局合并成立行業(yè)協(xié)會(huì)。20世紀(jì)80年代，中國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)呈現(xiàn)良好發(fā)展勢(shì)頭。該時(shí)期的行業(yè)協(xié)會(huì)處于政府推動(dòng)產(chǎn)生的階段，主要有兩種產(chǎn)生路徑：一是專業(yè)司局直接轉(zhuǎn)制為行業(yè)協(xié)會(huì)。由工業(yè)部委的專業(yè)司局機(jī)構(gòu)合并成立的行業(yè)協(xié)會(huì)有機(jī)械工業(yè)部的中國(guó)模具工業(yè)協(xié)會(huì)（1984年）、中國(guó)飼料工業(yè)協(xié)會(huì)（1985年）、中國(guó)橡膠工業(yè)協(xié)會(huì)（1985年）等。二是專業(yè)司局先轉(zhuǎn)制為行政性公司再改制為行業(yè)協(xié)會(huì)。改革開(kāi)放后，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，政府職能部委的一些主管業(yè)務(wù)的司局被改制成行政性公司，但仍行使著行政管理職能；到1986年的政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，大批中央和省級(jí)政府的二級(jí)行政性公司相繼撤銷，行業(yè)協(xié)會(huì)取而代之。如1982年，國(guó)務(wù)院以原一機(jī)部汽車工業(yè)局為基礎(chǔ)，成立中國(guó)汽車工業(yè)公司（簡(jiǎn)稱中汽公司）；1987年，國(guó)務(wù)院將其轉(zhuǎn)制為“中國(guó)汽車工業(yè)聯(lián)合會(huì)”，由機(jī)電部歸口管理；1990年2月，國(guó)務(wù)院將其重新組建為擁有行業(yè)管理職能的“中國(guó)汽車工業(yè)總公司”；1993年，中國(guó)汽車工業(yè)總公司成為具有控股公司性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，所擁有的汽車行業(yè)管理職能也收歸新組建的機(jī)械工業(yè)部。

（二）國(guó)家部（局）蛻變成立行業(yè)協(xié)會(huì)。1993年，政府機(jī)構(gòu)改革將一部分專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門改組成全國(guó)性行業(yè)總會(huì)，成為國(guó)務(wù)院的直屬事業(yè)單位。如中國(guó)紡織總會(huì)是基于原紡織工業(yè)部組建而成的，中國(guó)輕工總會(huì)是基于原輕工業(yè)部組建而成的。1998年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將中國(guó)紡織總會(huì)、輕工業(yè)總會(huì)、機(jī)械工業(yè)部、有色金屬工業(yè)總公司、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部、國(guó)內(nèi)貿(mào)易部分別改制為國(guó)家紡織局、輕工局、機(jī)械局、有色局、煤炭局、冶金局、石化局和內(nèi)貿(mào)局，歸經(jīng)貿(mào)委管理。到了2001年，所改制的8個(gè)國(guó)家局和經(jīng)貿(mào)委原先所屬的建材局被宣布撤銷，分別組建成中國(guó)紡織工業(yè)協(xié)會(huì)、輕工業(yè)聯(lián)合會(huì)、機(jī)械工業(yè)協(xié)會(huì)（同年將“協(xié)會(huì)”更名為“聯(lián)合會(huì)”）、有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)、煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)、鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)、石油和化學(xué)工業(yè)協(xié)會(huì)、物流與采購(gòu)聯(lián)合會(huì)、建筑材料工業(yè)協(xié)會(huì)、商業(yè)聯(lián)合會(huì)10個(gè)全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)。

探究這些協(xié)會(huì)的產(chǎn)生之道，可以發(fā)現(xiàn)“借殼上市”戰(zhàn)略運(yùn)作于其中?！敖铓ど鲜小笔菍C(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，使規(guī)模、職能等各方面都異于原機(jī)構(gòu)，是機(jī)構(gòu)改革中常用的辦法。該種改革，一方面撤銷了政府機(jī)構(gòu)，減少了政府機(jī)構(gòu)數(shù)量；另一方面，將原有的行業(yè)協(xié)會(huì)更名重組，接收了安置分流的部分公務(wù)員。但改革出發(fā)點(diǎn)為配合政府機(jī)構(gòu)改革，忽視了行業(yè)協(xié)會(huì)自身屬性和發(fā)展規(guī)律。由于協(xié)會(huì)成為大量政府分流人員的安置所，而這些人員甚至于占據(jù)著領(lǐng)導(dǎo)崗位，導(dǎo)致誕生之初其生存發(fā)展之舵就由政府及政府公務(wù)員操控著?？梢?jiàn)，政府機(jī)構(gòu)改制而成的行業(yè)協(xié)會(huì)的“被動(dòng)角色被突出了，而能動(dòng)性被忽略了”[4]，導(dǎo)致功能“異化”。

二、分級(jí)分類的組織體系策略

歷史制度主義認(rèn)為，要想真正了解事件，就需要從歷史脈絡(luò)入手；要想觀察脈絡(luò)，“就需要致力于發(fā)掘重大的政治事件和進(jìn)程的獨(dú)特時(shí)代背景?！盵5]國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各行各業(yè)，基本都設(shè)有相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會(huì)。但行業(yè)協(xié)會(huì)治理體系并非一經(jīng)設(shè)立就達(dá)至完美，而是從最開(kāi)始的企業(yè)管理協(xié)會(huì)、質(zhì)量管理協(xié)會(huì)逐漸發(fā)展成分級(jí)分類的行業(yè)治理體系，體現(xiàn)了從分散到集中、從碎片到整體的組織架構(gòu)策略。

（一）協(xié)會(huì)“描點(diǎn)”，即在各部門內(nèi)部地分散地成立行業(yè)協(xié)會(huì)。80年代初，國(guó)務(wù)院各部委和各地方省市相繼成立本行業(yè)的企業(yè)管理協(xié)會(huì)和質(zhì)量管理協(xié)會(huì)，且這些協(xié)會(huì)受各政府部門直接領(lǐng)導(dǎo)和中國(guó)企業(yè)管理協(xié)會(huì)或質(zhì)量管理協(xié)會(huì)的指導(dǎo)?？梢哉f(shuō)，我國(guó)各行業(yè)最早成立的協(xié)會(huì)多為企業(yè)管理協(xié)會(huì)和質(zhì)量管理協(xié)會(huì)。如中國(guó)電子質(zhì)量管理協(xié)會(huì)（1979）、中國(guó)紡織工業(yè)企業(yè)管理協(xié)會(huì)（1981年）、中國(guó)水利電力質(zhì)量管理協(xié)會(huì)（1983）、中國(guó)石油企業(yè)管理協(xié)會(huì)（1984年）、中國(guó)航空工業(yè)質(zhì)量管理協(xié)會(huì)（1984）、中國(guó)鐵道企業(yè)管理協(xié)會(huì)（1984年）、中國(guó)航天工業(yè)質(zhì)量協(xié)會(huì)（1985）、中國(guó)醫(yī)藥企業(yè)管理協(xié)會(huì)（1985年）、中國(guó)建筑材料企業(yè)管理協(xié)會(huì)（1986年）、中國(guó)化工企業(yè)管理協(xié)會(huì)（1986年）、中國(guó)醫(yī)藥質(zhì)量管理協(xié)會(huì)（1989）、中國(guó)冶金企業(yè)管理協(xié)會(huì)（1989年）等。

（二）協(xié)會(huì)“聚類”，即按照行業(yè)類型進(jìn)行調(diào)整，將同類或相近的協(xié)會(huì)合并為新的行業(yè)協(xié)會(huì)。1985年，在車胎協(xié)會(huì)、炭黑協(xié)會(huì)、膠鞋協(xié)會(huì)、再生膠協(xié)會(huì)、輪胎協(xié)會(huì)、乳膠協(xié)會(huì)等8個(gè)專業(yè)協(xié)會(huì)的基礎(chǔ)上，化工部橡膠司成立中國(guó)橡膠工業(yè)協(xié)會(huì)；1991年8月，化工部成立化工行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合辦公室，掛靠政策法規(guī)司。1997年4月，中國(guó)發(fā)電設(shè)備、中國(guó)輸變電設(shè)備、中國(guó)電器、中國(guó)電機(jī)、中國(guó)電工器材、中國(guó)工業(yè)鍋爐六個(gè)全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)合并重組為中國(guó)電器工業(yè)協(xié)會(huì)。

（三）協(xié)會(huì)“升級(jí)”，即部分行業(yè)協(xié)會(huì)變遷為行業(yè)聯(lián)合會(huì)，代管其他行業(yè)協(xié)會(huì)，形成同一行業(yè)內(nèi)“聯(lián)合治理的多元化格局”。從協(xié)會(huì)的命名來(lái)看，國(guó)資委主管的16個(gè)協(xié)會(huì)中，有11家為“聯(lián)合會(huì)”。從協(xié)會(huì)的管理來(lái)看，升級(jí)的協(xié)會(huì)從兩方面體現(xiàn)著聯(lián)合會(huì)屬性。一方面，直管協(xié)會(huì)與代管協(xié)會(huì)分級(jí)。“直管協(xié)會(huì)”稱謂最早來(lái)自《關(guān)于印發(fā)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委主管的行業(yè)協(xié)會(huì)管理意見(jiàn)的通知》（2001年），該通知將最早成立的中國(guó)中小企業(yè)國(guó)際合作協(xié)會(huì)、中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)質(zhì)量協(xié)會(huì)、中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)包裝技術(shù)協(xié)會(huì)以及國(guó)家局蛻變的10大行業(yè)協(xié)會(huì)共15個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)定為“直管協(xié)會(huì)”，經(jīng)貿(mào)委委托這幾個(gè)協(xié)會(huì)代管其所管理的其他256個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、基金會(huì)等。同年，中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)作為直管協(xié)會(huì)，受國(guó)經(jīng)貿(mào)委托代管其所管理的中國(guó)電力規(guī)劃設(shè)計(jì)協(xié)會(huì)等5個(gè)協(xié)會(huì)。雖然直管協(xié)會(huì)和代管協(xié)會(huì)具有平等的法人地位，各自獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，但國(guó)家分級(jí)監(jiān)管的治理體系可見(jiàn)一斑。國(guó)家對(duì)直管協(xié)會(huì)進(jìn)行直接管理，再委托直管協(xié)會(huì)管理代管協(xié)會(huì)，加強(qiáng)了對(duì)整個(gè)協(xié)會(huì)系統(tǒng)的有效監(jiān)管。另一方面，直管協(xié)會(huì)管理其附屬單位。“附屬單位分兩大類，一類是事業(yè)單位，包括各類中心、研究院、報(bào)社、出版社；一類是企業(yè)。這兩外圍的組織構(gòu)成了協(xié)會(huì)的支撐性組織?！盵6]2001年的政府機(jī)構(gòu)改革，將原屬國(guó)家局管理的信息中心、規(guī)劃院和其他一些事業(yè)單位等9個(gè)機(jī)構(gòu)的原班人馬一次性轉(zhuǎn)型并直接劃歸相應(yīng)的綜合性行業(yè)協(xié)會(huì)門下，委托其進(jìn)行管理。因而，現(xiàn)有的綜合性行業(yè)協(xié)會(huì)集行政管理、行業(yè)協(xié)調(diào)和學(xué)術(shù)研究等職能于一體，既要對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)自身需求進(jìn)行滿足，又要構(gòu)建有效平臺(tái)以進(jìn)行學(xué)術(shù)研究交流。

隨著行業(yè)協(xié)會(huì)治理體系的完善，官辦行業(yè)協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)主管部門主要為國(guó)資委，而國(guó)家發(fā)改委、工信部、商務(wù)部、住建部等部門也對(duì)本行業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行歸口管理。2001年，全國(guó)性工業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)有206個(gè)（經(jīng)貿(mào)委系統(tǒng)有147個(gè)，其他部委59個(gè)），涵蓋主要產(chǎn)業(yè)門類，基本覆蓋了工業(yè)領(lǐng)域[7]。2003年之后，原“掛靠”國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的15大行業(yè)協(xié)會(huì)，全部“掛靠”國(guó)資委?？梢园l(fā)現(xiàn)，在行業(yè)協(xié)會(huì)治理體系從無(wú)到有、從點(diǎn)到線再到面的過(guò)程中，行業(yè)協(xié)會(huì)無(wú)一例外地都受到政府有關(guān)部門的嚴(yán)格管理，自始至終都處于政府控制之下。

三、路徑依賴的漸進(jìn)式變革

唯物辯證法認(rèn)為，事物總是與外部環(huán)境相互適應(yīng)、相互影響，并在矛盾斗爭(zhēng)中獲得發(fā)展的。為了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，與政府變革相配套，行業(yè)協(xié)會(huì)逐步由部門管理向行業(yè)管理漸進(jìn)轉(zhuǎn)變。國(guó)家與市場(chǎng)的分離和發(fā)展為行業(yè)協(xié)會(huì)變革提供刺激力，但“制度作為一個(gè)體系是具有歷史的路徑依賴性而進(jìn)化來(lái)的。”[8]路徑依賴（path dependence）認(rèn)為，“人們過(guò)去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”[9]，強(qiáng)調(diào)了初始條件和歷史因素對(duì)制度變遷的影響?？v觀我國(guó)官辦行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)，歷史性因素與規(guī)范性要求相結(jié)合的漸進(jìn)式變革倍受青睞。而漸進(jìn)式變革綜合應(yīng)用了“強(qiáng)制性制度變遷”和“誘致性制度變遷”兩種制度變遷路徑。

（一）政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷：機(jī)構(gòu)變革與政策變遷

強(qiáng)制性制度變遷是一種供給主導(dǎo)式的變遷?！翱v觀我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是政府主導(dǎo)的一個(gè)制度變遷和制度創(chuàng)新的過(guò)程，是政府為了配合改革的需要而做出的有意識(shí)的選擇?！盵10]

1.組織保障——機(jī)構(gòu)變革。道格拉斯·諾思說(shuō)，有效的組織是制度變遷的關(guān)鍵。在1982年政府機(jī)構(gòu)改革中，新設(shè)立的國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)（簡(jiǎn)稱體改委）和國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱經(jīng)委）作為高層次的宏觀管理機(jī)構(gòu)推進(jìn)市場(chǎng)化改革，與國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)同處政府組成機(jī)構(gòu)序列的最高一層，成為國(guó)務(wù)院管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的三大綜合部門。

體改委是由1980年5月成立的“國(guó)務(wù)院體制改革辦公室”更名而來(lái)，是研究、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和決策經(jīng)濟(jì)體制改革的綜合性專門機(jī)構(gòu)；1998年的機(jī)構(gòu)改革，將其改稱“體改辦”，不再列入國(guó)務(wù)院組成部門。經(jīng)委是1982年在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中所撤銷的國(guó)家農(nóng)業(yè)委員會(huì)、國(guó)家機(jī)械工業(yè)委員會(huì)、國(guó)家能源委員會(huì)和國(guó)務(wù)院財(cái)經(jīng)小組的基礎(chǔ)上組建而成的，是經(jīng)濟(jì)體制改革的組織協(xié)調(diào)部門。1988年的政府機(jī)構(gòu)改革，撤銷經(jīng)委，將國(guó)家經(jīng)委與原國(guó)家計(jì)委組建成新的國(guó)家計(jì)委，但經(jīng)委又演變?yōu)閲?guó)務(wù)院生產(chǎn)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院生產(chǎn)辦公室，經(jīng)濟(jì)貿(mào)易辦公室；1993年，為了以深化改革、加強(qiáng)宏觀調(diào)控為重點(diǎn)，加強(qiáng)各類市場(chǎng)的培育和建設(shè)，引導(dǎo)企業(yè)改革和發(fā)展，又獨(dú)立設(shè)置經(jīng)貿(mào)委，成為國(guó)務(wù)院組成部門之一；1998年政府機(jī)構(gòu)改革，將專業(yè)經(jīng)濟(jì)類部委改制的國(guó)家局交其管理，至此經(jīng)貿(mào)委變成了一個(gè)超級(jí)大委。

改革期間，雖然體改委和經(jīng)委幾經(jīng)變化，于1988年撤銷經(jīng)委，1993年恢復(fù)成立經(jīng)貿(mào)委，1998年撤銷體改委，2003年撤銷體改辦、經(jīng)貿(mào)委，并與計(jì)委合并成立發(fā)改委，2008年將發(fā)改委的工業(yè)行業(yè)管理和信息化的“管規(guī)劃、管政策、管標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展”職責(zé)劃入新成立的工業(yè)和信息化部（工信部），但縱觀經(jīng)委和體改委存在時(shí)期，其工作重點(diǎn)主要是行業(yè)管理體制改革。

2.體制保障——政策變遷。1982年，國(guó)務(wù)院為了解決我國(guó)長(zhǎng)期存在的行業(yè)缺乏有效管理的問(wèn)題，提出了“工業(yè)的調(diào)整，要從行業(yè)搞起，按行業(yè)組織、按行業(yè)管理、按行業(yè)規(guī)劃”的改革原則。1984年中央《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》明確提出，各級(jí)政府部門原則上不再直接經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)，實(shí)行政企分開(kāi)，以正確發(fā)揮政府管理經(jīng)濟(jì)的作用。1984年召開(kāi)的十二屆三中全會(huì)提出：“專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門要從具體管理直屬企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向搞好全行業(yè)管理，制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，研究行業(yè)內(nèi)重大經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策，組織信息交流、技術(shù)開(kāi)發(fā)和人才培訓(xùn)工作?！蓖瑫r(shí)，提倡讓負(fù)責(zé)工業(yè)生產(chǎn)的副局長(zhǎng)在企業(yè)管理協(xié)會(huì)兼職。就改革的基本原則來(lái)看，主是要政企分開(kāi)。就改革的取向來(lái)看，1984年—1987年主要是經(jīng)濟(jì)管理部門的簡(jiǎn)政放權(quán)。1988年—1992年主要是裁減和合并專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，將其投資和物資分配權(quán)力削弱，以使企業(yè)所受的行政約束減少。1993年—1997年突出強(qiáng)調(diào)減少具體審批事項(xiàng)和對(duì)企業(yè)的直接管理，將專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門改革為經(jīng)濟(jì)實(shí)體、行業(yè)總會(huì)、監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)三類。1996年國(guó)家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)籌備行業(yè)協(xié)會(huì)試點(diǎn)工作，1997年將試點(diǎn)城市定為上海、溫州、廈門、廣州四個(gè)城市。1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，繼續(xù)對(duì)經(jīng)濟(jì)管理部門進(jìn)行裁并。至此，“行業(yè)管理作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制改革目標(biāo)模式的地位得以最終確立。”[11](P88)

（二）適應(yīng)市場(chǎng)需求的誘致性變遷：觀念更新與環(huán)境優(yōu)化

誘致性制度變遷是一種需求誘導(dǎo)式的變遷。為適應(yīng)市場(chǎng)的需求，政府從觀念更新和環(huán)境優(yōu)化兩個(gè)方面，營(yíng)造出行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的氛圍。

1.觀念更新。合法性的建立基礎(chǔ)是行為者的認(rèn)同，但“行為者的偏好并不是一成不變的，而是隨著情境的改變而變化”[12]。中國(guó)所有領(lǐng)域的改革基本都遵循雙軌制的治理策略，即保留原有體制，并引入新體制進(jìn)行體制外制度創(chuàng)新，通過(guò)增量改革策略和制度績(jī)效提升來(lái)漸進(jìn)式地推進(jìn)改革，易于獲得認(rèn)同，滿足合法性要求。經(jīng)委于1979年至1980年先后主導(dǎo)成立了中國(guó)企業(yè)管理協(xié)會(huì)、中國(guó)質(zhì)量管理協(xié)會(huì)、中國(guó)包裝技術(shù)協(xié)會(huì)三大協(xié)會(huì)，并掛靠其下。這三大協(xié)會(huì)雖是由有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的工作者、學(xué)者等組成的群眾性經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)團(tuán)體，但其會(huì)長(zhǎng)都由原國(guó)家經(jīng)委的副主任擔(dān)任。自此，行業(yè)協(xié)會(huì)的地位和作用才引起人們的注意。以中國(guó)包裝技術(shù)協(xié)會(huì)的成立為例。改革開(kāi)放前，我國(guó)包裝工業(yè)發(fā)展落后，集中于舊包裝的回收利用和包裝用紙的節(jié)約；改革開(kāi)放后，包裝破損嚴(yán)重導(dǎo)致許多商品殘破，包裝水平低下導(dǎo)致出口的優(yōu)質(zhì)商品價(jià)格偏低，造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失；1979年經(jīng)鄧小平同志批示、經(jīng)委批示轉(zhuǎn)交輕工部承辦包裝協(xié)會(huì)；南京會(huì)議宣布成立的“中國(guó)包裝技術(shù)協(xié)會(huì)”掛靠在輕工學(xué)會(huì)下，但與會(huì)代表一致認(rèn)為由經(jīng)委而不是輕工部負(fù)責(zé)此工作最為適宜；之后，中國(guó)包裝技術(shù)協(xié)會(huì)重組，于1980年12月在重慶成立，由原國(guó)家經(jīng)委副主任邱純甫任會(huì)長(zhǎng)。

2.環(huán)境優(yōu)化。當(dāng)代組織理論認(rèn)為，“組織在被動(dòng)適應(yīng)環(huán)境的同時(shí)對(duì)環(huán)境也有能動(dòng)的反作用?！盵13]為了扭轉(zhuǎn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的低效率，維護(hù)政府績(jī)效合法性，中國(guó)政府直接推動(dòng)、打造和干預(yù)了現(xiàn)代市場(chǎng)的形成。同時(shí)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行，不僅需要公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系、有效的政府監(jiān)管，還需要積極的各類中介組織。

第一，政企分開(kāi)，壯大微觀經(jīng)濟(jì)實(shí)體，實(shí)現(xiàn)資源的市場(chǎng)配置。政府減少對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行政干預(yù)，使得與政府機(jī)關(guān)脫鉤的經(jīng)濟(jì)實(shí)體或由政府部門轉(zhuǎn)制而來(lái)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，成為國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的單位。自此，國(guó)有企業(yè)改變了以往作為政府機(jī)關(guān)附屬物的地位，自主權(quán)逐漸擴(kuò)大，形成多種經(jīng)濟(jì)形式并存的局面。政府部門轉(zhuǎn)制而來(lái)的總公司，主要有兩種：一是不宜由地方管理的，二是為促進(jìn)建立若干企業(yè)集團(tuán)而組建的過(guò)渡性公司。到1988年，中央成立的國(guó)有大型企業(yè)有：中國(guó)船舶工業(yè)總公司（1982年）、中國(guó)石油化工總公司（1983年）、中國(guó)有色金屬工業(yè)總公司（1983年）、中國(guó)統(tǒng)配煤礦總公司（1988年成立，1993年撤銷）、中國(guó)電子工業(yè)總公司（1988年成立，1993年撤銷）、中國(guó)兵器工業(yè)總公司（1988年）、中國(guó)核工業(yè)總公司（1988年）。此后，又成立了中國(guó)航天工業(yè)總公司（1993年）、中國(guó)航空工業(yè)總公司（1993年）、中國(guó)石油天然氣總公司（1993年）、國(guó)家電力公司(1997年)。之后，這些總公司基本一分為二，組建集團(tuán)公司。

第二，政企聯(lián)系，發(fā)展行業(yè)組織，實(shí)現(xiàn)資源的社會(huì)配置?！案母镩_(kāi)放以后，隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了前所未有的權(quán)力分化和轉(zhuǎn)移的過(guò)程，社會(huì)結(jié)構(gòu)日趨多元、利益主體日趨多樣。”[14]“自愿性社團(tuán)在那些結(jié)構(gòu)已經(jīng)變得規(guī)模宏大、因素眾多，異質(zhì)性強(qiáng)的社會(huì)中，似乎成為社會(huì)共同體整合的適當(dāng)形式。”[15](P178)官辦行業(yè)協(xié)會(huì)作為自愿性團(tuán)體，其生成基于“政企分開(kāi)”的需求。一方面，政企分開(kāi)后，政府與企業(yè)的直接紐帶被切斷，政府不僅不再具備對(duì)行業(yè)運(yùn)行和發(fā)展進(jìn)行直接干預(yù)的微觀通道，政府的行業(yè)政策制定和執(zhí)行也缺乏作用于市場(chǎng)的渠道。另一方面，為促進(jìn)若干企業(yè)集團(tuán)的建立而組建的行政性公司亦需變革。因而，政府部門將已改制的行政性公司轉(zhuǎn)制為行業(yè)協(xié)會(huì)，行業(yè)協(xié)會(huì)成為介于政府與企業(yè)之間，為政府與企業(yè)的再聯(lián)系重建聯(lián)系的紐帶。

探析行業(yè)協(xié)會(huì)的變遷路徑，可以發(fā)現(xiàn)，雖然行業(yè)協(xié)會(huì)變革受到供給主導(dǎo)式和需求誘導(dǎo)式的雙重推動(dòng)，但是這兩種制度變遷路徑背后的推動(dòng)力量仍舊是政府。因此，從寬泛角度而言，行業(yè)協(xié)會(huì)變革背后推手是政府的強(qiáng)制性權(quán)力。

四、結(jié)語(yǔ)

行業(yè)協(xié)會(huì)作為非政府組織，本應(yīng)發(fā)揮著為政府和企業(yè)溝通搭橋的作用。但是，官辦行業(yè)協(xié)會(huì)一經(jīng)出生就烙上政府行為的印記，成為政府的“手下”，致使協(xié)會(huì)發(fā)展偏離了其最初設(shè)定和應(yīng)有價(jià)值。而后歷經(jīng)多次變革形成較為完善的行業(yè)協(xié)會(huì)治理體系，但是協(xié)會(huì)變革背后的推動(dòng)力以政府自上而下安排為主，導(dǎo)致變革不可避免地裹挾著政府痕跡，致使協(xié)會(huì)處于“半官辦”[16]性質(zhì)的復(fù)雜形態(tài)。因此，從本質(zhì)而非形式上擺脫對(duì)政府的依賴就成為行業(yè)協(xié)會(huì)變革的首要任務(wù)。而官辦行業(yè)協(xié)會(huì)的治理轉(zhuǎn)型僅靠政府政策強(qiáng)制執(zhí)行是不可行的，而需要發(fā)揮利益相關(guān)體的能動(dòng)作用和共同治理作用。對(duì)于官辦行業(yè)協(xié)會(huì)而言，既要建立民主的內(nèi)部制約機(jī)制，也要不斷加強(qiáng)技能水平，以發(fā)展出更大的網(wǎng)絡(luò)，獲得非強(qiáng)制性權(quán)力。對(duì)于政府而言，在執(zhí)行脫鉤方案等強(qiáng)制性方式的同時(shí)，也要注重對(duì)政府公職人員和行業(yè)協(xié)會(huì)工作人員的思想引導(dǎo)，以使強(qiáng)制性力量和誘致性力量同時(shí)并舉，發(fā)揮“1+1>2”的作用。