湯振華 涂云新2

（1.中南民族大學法學院，湖北 武漢 430074；2.復旦大學法學院，上海 200438）

人類文明演進史表明，現(xiàn)代國家治理是一個高度復雜的綜合系統(tǒng)工程。中國特色社會主義已經進入新時代，這是中國發(fā)展新的時代方位。在法治中國的大背景下，以憲法為統(tǒng)帥的國家法律體系和以黨章為中心的黨內法規(guī)體系共同構成了中國共產黨治國理政的法理遵循，兩者均是國家治理規(guī)則體系的有機組成部分。鄧小平同志很早就指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法?！盵1]（P147）黨的十八大以來，黨規(guī)體系的建設駛入歷史快車道，習近平總書記指出：“要把黨內法規(guī)制度建設作為事關黨長期執(zhí)政和國家長治久安的重大戰(zhàn)略任務”[2]（P50）。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出，“加快形成完備的法律規(guī)范體系”“加快形成完善的黨內法規(guī)體系”“推進法治中國建設”。監(jiān)察法的制定是黨領導人民深入推進反腐敗國家治理體系建設的重大戰(zhàn)略部署。在監(jiān)察法的實施過程中，黨規(guī)與國法相輔相成，在治理的功能向度上同向同行、在治理的績效方面相輔相成。但是，囿于目前我國尚處在社會主義初級階段，受諸多主客觀條件的制約，黨規(guī)與國法的協(xié)調和銜接不能一蹴而就，兩者在相互交織和作用的領域仍存在一些不協(xié)調甚至可能沖突的地方，在理論和實務上都可能損害國家法律的權威性和統(tǒng)一性，更可能影響到黨內法規(guī)的執(zhí)行效果。當下，黨和國家在監(jiān)察法治領域的諸多配套制度的建設工作正在緊鑼密鼓推進中，如何通過更優(yōu)化的治理體系形成黨規(guī)、國法的銜接和貫通，如何進一步有序推進監(jiān)察法治建設，具有重大現(xiàn)實意義。基于此，學術界和實務界均有必要從黨規(guī)、國法相互銜接和貫通的宏觀背景下，厘清國家監(jiān)察法實施中兩大規(guī)則體系的關系，努力構建一種雙向互動的溝通和協(xié)調機制。

一、黨規(guī)與國法銜接和貫通的必要性和可能性

法治中國是一個貫穿于黨規(guī)體系和國法體系的時代命題，這一命題的提出極大地豐富和發(fā)展了中國特色社會主義法治理論，使得我國法治建設在一個更加成熟、更加科學、更加先進的法治理論體系指導下全面推進。[3]（P7）與西方傳統(tǒng)的“國家法律中心”不同，法治中國的規(guī)則體系將國家法律和黨內法規(guī)統(tǒng)攝其中，由此形成了中國當代國家治理的一大特色。法律是由國家權力機關制定的旨在規(guī)范公共權力運行、保護人民基本權利的規(guī)則體系，而黨內法規(guī)是指黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度。①《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》第3條。就黨規(guī)而言，它絕非毫無秩序或目標的簡單拼置，而是一套具有位階順序和邏輯秩序的規(guī)則體系。[4]（P6）通常認為，黨內法規(guī)制度體系是由“1＋4”模式的規(guī)則體系構成，所謂的“1”指的是黨章，所謂的“4”指的是黨的組織法規(guī)制度、領導法規(guī)制度、自身建設法規(guī)制度、監(jiān)督保障法規(guī)制度。也有學者從更為宏觀和廣闊的層面區(qū)分了3個層次的黨內法規(guī)體系，其中，第一層次的規(guī)則體系是《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》所明確列舉的黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等7種規(guī)則形式，第二層次的規(guī)則體系是由若干部單行黨規(guī)文本與分散在眾多法規(guī)性文件中的若干“條”黨規(guī)規(guī)范共同構成的一個規(guī)范集合體。[5]（P17-18）第三層次的規(guī)則體系是黨在長期的歷史傳統(tǒng)中形成的不成文規(guī)矩。在這3個層次的黨規(guī)體系中，黨章具有最高地位與最高規(guī)范效力。[6]（P71）就國法而言，我國已經形成了一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設需要、集中體現(xiàn)中國共產黨和中國人民意志，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次法律規(guī)范構成的中國特色社會主義法律體系。[7]（P22）

根據(jù)《黨章》規(guī)定，黨規(guī)是適用于中國共產黨各級黨組織及全體黨員的黨內規(guī)矩，不屬于國家法規(guī)制度的組成部分。具體而言，黨規(guī)與國法在制定主體、適用范圍、表現(xiàn)方式和實施等方面均存在不同。從法理上講，實現(xiàn)黨規(guī)、國法銜接和貫通應以黨規(guī)、國法法律地位一致性為基本前提，如果兩者法律地位不一致或不具有相同法律位階，則黨規(guī)與國法的銜接和貫通無從談起。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，既要建成完備的國家法規(guī)體系，又要形成完善的黨內法規(guī)體系；黨內法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設社會主義法治國家的有力保障”，明確規(guī)定了黨規(guī)是我國社會主義法制的重要組成部分。同時，“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀以更高標準嚴格要求自己”，這進而明確了黨規(guī)與國法的一般關系。這就使得黨規(guī)、國法銜接和貫通有了明確法理依據(jù)。

習近平總書記強調，黨和法治的關系是法治建設的核心問題，要注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調。[8]（P6）立基于黨規(guī)與國法在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的制度設計之不同，黨規(guī)與國法的銜接和貫通是非常必要的，這種必要性從根本上是由黨的意志和人民意志的高度統(tǒng)一決定的。在制度設計層面，為了實現(xiàn)規(guī)則治理中的兩套體系之協(xié)調，有效落實和踐行黨的意志和人民意志的統(tǒng)一性要求，有必要通過黨規(guī)、國法的銜接機制來填補規(guī)范的空白乃至調和沖突。對于黨內法規(guī)先行進行規(guī)范而國家法律付之闕如的領域，應視該規(guī)范領域本身的性質決定是否由國家法律進行填充，同時應當善于將“黨的意志”通過憲法和法律程序上升為“國家意志”，進而為更廣泛意義上的社會治理提供規(guī)則依據(jù)。對于國家法律已經形成規(guī)范架構而黨內法規(guī)尚未有對應的規(guī)則或相關制度的領域，應該視黨內法規(guī)的體系性建設之需求，適時通過黨內法規(guī)制定程序補足相應的針對黨員的規(guī)則短板。對于那些已經建立黨內法規(guī)和國家法律規(guī)則但尚需要完善的領域，應當與時俱進、及時克服各自規(guī)則體系內的沖突并在規(guī)則體系之間建立特定的對接和承接機制。法治是一種系統(tǒng)的規(guī)則治理體系，當代中國的法治建設必須在價值理念、制度設計和實施路徑等多個層面上形成一套由憲法所統(tǒng)攝的國家法律體系和以黨章為根本的黨內法規(guī)的融合。中國特色社會主義進入新時代后，社會主要矛盾的變遷已經使得國家治理在解決和克服矛盾的方向、重點、途徑、機制等都有了新的內涵和要求。人民群眾對當下的規(guī)則供給不僅有量的訴求，更表現(xiàn)為一種質的要求，這使得國家在社會主義法治建設在經歷40多年的積累和探索之后，需要充分回應規(guī)則治理體系的內在深層次的協(xié)調和配合問題，黨規(guī)、國法的銜接和貫通機制無疑提供了一種更高水準的合乎現(xiàn)代化治理要求的制度路徑。

黨規(guī)、國法相互區(qū)別又相得益彰形成了當代中國國家治理的顯著特征，雖然黨內法規(guī)和國家法律在制定主體、表現(xiàn)形式和體系構成、制定程序、適用范圍、規(guī)范結構和行為規(guī)范標準以及實施方式等方面存在顯著區(qū)別，但二者都是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，都是治國理政的規(guī)范依據(jù)。[9]（P25）從學理上看，黨規(guī)、國法銜接和融合的依據(jù)至少可以從以下幾個方面展開：

第一，人民意志和階級屬性的一致性決定了黨規(guī)與國法在根本屬性方面的一致和協(xié)調，這種基于人民意志的一致性原則為黨規(guī)、國法的銜接和融合提供了政治和法理上的基礎。無論從盧梭、孟德斯鳩以降的西方古典的人民主權理論，還是從馬克思主義國家學說的基本邏輯來看，任何形式的國家治理的規(guī)則都必須依賴于人民意志、服務于人民利益?！皣曳墒怯扇嗣窦捌浯硪庵镜哪Y，憲法、法律、法規(guī)、國家政策和規(guī)章，都是人民意志的體現(xiàn)，是我們開展群眾工作，處理解決社會矛盾的根本遵循，應當在群眾中深入宣傳發(fā)動，全面貫徹執(zhí)行?！雹賲⒁姡禾行〉陞^(qū)西溫莊鄉(xiāng)人民政府與安多喜其他二審行政判決書，山西省太原市中級人民法院（2019）晉01行終131號。黨內法規(guī)也是執(zhí)政黨在治國理政過程中形成的體現(xiàn)人民根本意志的規(guī)則體系。在現(xiàn)代治理理論的基本邏輯方面，中國共產黨不僅是大眾代表型，也是精英領導型，更是一個使命型政黨。[10]（P134-135）中國共產黨作為無產階級的先鋒隊、中國人民和中華民族的先鋒隊，其初心和使命決定了黨內法規(guī)的發(fā)展必須建立在人民根本意志的基礎上，最終服務于人民的利益。從馬克思主義法學的觀點來看，是人民創(chuàng)造了規(guī)則，而非規(guī)則創(chuàng)造了人民，人民在理論和實踐中創(chuàng)造的規(guī)則體系最集中的就體現(xiàn)為法律和黨規(guī)，因此黨規(guī)與國法反映的都是黨和人民的根本意志，體現(xiàn)共同的利益追求。[9]（P28）

第二，黨規(guī)與國法的指導思想和價值追求上的統(tǒng)一性決定了二者的協(xié)調和銜接具有哲學上價值論的基礎。所謂的“統(tǒng)一”從語言學來看，其涵義有二：一是“合為整體”，與“分裂”相對；二是“歸于一致”，與“分歧”相對。[11]（P174）從辯證法上看，世界是由矛盾構成的一個對立和統(tǒng)一的整體，隔離世界的普遍聯(lián)系無異于否定存在的本身。在對立統(tǒng)一的系統(tǒng)中，差異當然存在。從黨規(guī)、國法的規(guī)則制定主體、表現(xiàn)樣態(tài)、適用領域和作用效果方面看，黨規(guī)不同于國法。也正是因為如此，“黨規(guī)納入國法體系”的論點難以自圓其說。但是，必須肯定的是黨規(guī)與國法同屬于中國之治的“規(guī)范體系”范疇，兩種規(guī)則形式均追求內涵于體系之中的某種價值并且以這種價值為指南。法治所追求的公平和正義的價值都可以在黨規(guī)、國法中找到，具有中國特色的社會主義法治所追求的公平和正義在本質上又是一種實質正義，它接受馬克思主義普遍真理的思想引領和指導。以黨章為最高依據(jù)的黨規(guī)和以憲法為最高依據(jù)的國法共生于“中國治理”和“治理中國”的偉大實踐之中，黨章和憲法在序言中都肯定了馬克思主義的指導思想，并且隨著時代的發(fā)展，中國共產黨帶領國家和人民不斷豐富和發(fā)展著馬克思主義理論。

第三，黨規(guī)、國法在領導力量和政治基礎上的同一性決定了二者銜接和協(xié)同的可能性，也是當代中國之治的最本質特征和最根本保障。從“大歷史觀”看百年中國的近代史，中華民族在近代的屈辱與困苦迫使中國人幾乎要被世界民族之林邊緣化，為何繁衍五千年的中華文明在屈辱與苦難中并未走向徹底沉淪，其中很重要的原因是堅忍不拔的中國人民對民族獨立和國家富強的渴望從未泯滅。故此，中國無論在革命年代還是在和平建設時期所要解決的一個核心的政治問題就是自身的主體性構建，換言之，民族獨立和國家富強并不能通過外部援救來達致，更不可能在一盤散沙的亂世中得以實現(xiàn)。從這個意義上講，歷史選擇了中國共產黨，中國共產黨也必定肩負起歷史之重擔。習近平總書記在《關于<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>的說明》中指出：“我國憲法以根本法的形式反映了黨帶領人民進行革命、建設、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產黨的領導地位。”執(zhí)政黨的核心領導力量的逐漸確立和穩(wěn)固解決了中國百年以來的外受凌辱、內部渙散的局面，執(zhí)政黨高度統(tǒng)一的決策只要建立在人民和時代之需的政治基礎之上，則不僅可以完成民族獨立的使命，更可以實現(xiàn)國家富強的夙愿?！罢酒饋怼⒏黄饋?、強起來”構成了中國近代以來的三幅畫卷，不僅獨立需要極為穩(wěn)固的政治基礎，富強更需要堅持黨的領導?；诖耍鳛辄h規(guī)與國法所構筑的法治大廈的根基，黨的領導、依法治國和人民當家作主是有機統(tǒng)一的。[12]（P30）

第四，黨規(guī)、國法在體系架構和體系要素上的協(xié)同性決定了二者的銜接和融合具有科學的建構論基礎。體系之觀點是法學方法論的核心之一，規(guī)則的體系需要在位階、要素、關系等范疇下實現(xiàn)。正如我國學者所認識到的，內容科學、程序嚴密、配套完備的體系化制度安排需要做到：一是目標任務的一致性；二是制度統(tǒng)籌的整體性；三是實質內容的統(tǒng)一性；四是形式結構的層次性。[4]（P6）以黨章為統(tǒng)領的準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等7種規(guī)則形式形成了一個效力位階各異的規(guī)范體系，同時以憲法為頂點的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章等也形成了一個錯落有致、規(guī)范有序的層級體系構造。在法治中國的價值、目標、任務、戰(zhàn)略、舉措?yún)f(xié)調一致的情形下，黨規(guī)體系和國法體系在法理要素上具有整合的方法論基礎和現(xiàn)實需要，應當借助規(guī)范治理的基本原理進行協(xié)調，避免兩套體系的沖突。

二、監(jiān)察法治領域黨規(guī)、國法的體系構建

（一）監(jiān)察法的法源地位—“憲法性法律說”

黨規(guī)、國法同屬于規(guī)則之治的體系，兩大體系的銜接和融合的目標是構建一個統(tǒng)一的治理秩序。在國家法律體系的研究方面，我國學者曾指出：法律秩序統(tǒng)一，是全面依法治國對科學立法和嚴格執(zhí)法等的基本要求。它不僅要求法律規(guī)范內部規(guī)定圓融自恰，而且要求各法律規(guī)范之間相互補充、配合，無所沖突。[13]（P104）更為重要的是，這種規(guī)則秩序的統(tǒng)一性要求同樣適用于黨規(guī)、國法的關系處理上，并且集中體現(xiàn)在監(jiān)察法治領域內。其原因有兩方面：一方面，監(jiān)察法運行中所涉及到的規(guī)則適用不僅包括傳統(tǒng)的國家法律，更包含了大量的黨內法規(guī)；另一方面，監(jiān)察體制改革的領導、監(jiān)察法的制定都是與黨的領導密不可分，從嚴治黨的理論和現(xiàn)實邏輯都決定了黨內法規(guī)必須在監(jiān)察法治中發(fā)揮極為重要的作用。監(jiān)察法在黨規(guī)、國法的銜接和貫通中的作用之巨大使我們有必要在理論上首先明晰監(jiān)察法的地位。即是說，監(jiān)察法在國家治理中的地位決定了我們如何去認識和實踐黨規(guī)、國法的銜接和貫通。關于監(jiān)察法的地位問題，理論界主要有“基本法律說”“非基本法律說”“憲法性法律說”等幾種居于代表性的見解。“基本法律說”認為監(jiān)察法是全國人大依據(jù)其職權制定的預防和懲治腐敗的國家基本法律。“非基本法律說”認為《監(jiān)察法》是《刑事訴訟法》的特別法，其位階低于《刑事訴訟法》。[14]（P113-116）“憲法性法律說”認為監(jiān)察法是為了實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，根據(jù)憲法而制定的一種憲法性法律。[15]（P143-144）

本文認為監(jiān)察法的法源位階是“憲法性法律”。首先，從憲法性法律的概念本身來看，它的本意是指“有關規(guī)定憲法內容、調整憲法關系的法律”。[16]（P121-122）眾所周知，監(jiān)察法是在黨的領導下，國家推進反腐敗領域制度建設的重大成果，它涉及國家層面的權力配置和重組。2018年憲法案通過之后，國家權力整體配置由“四權架構”變?yōu)椤拔鍣嗉軜嫛?。[17]（P154）亦即，國家權力分配已經由之前的人大之下的“一府兩院”調整為人大之下的“一府一委兩院”，這種國家權力的新配置無疑具備了“憲法內容”，從而屬于一種“憲法關系”。 其次，《監(jiān)察法》是《刑事訴訟法》的特別法這一理論不能成立，其主要原因不僅在于《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》都是由全國人大通過的基本法律，更主要還在于《刑事訴訟法》本身所規(guī)范的乃是嚴格意義上的刑事司法程序，并沒有像《監(jiān)察法》那樣規(guī)范和調整了整個國家的反腐敗制度。最后，《監(jiān)察法》也不宜定位于一部如《民法典》、《刑法》一樣的基本法律。從監(jiān)督權的公法屬性、監(jiān)察機關的政治機關定位來看，《監(jiān)察法》所規(guī)制的6類人員屬于事實上行使公職的一切人員，監(jiān)察機關對中國共產黨機關、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院的監(jiān)督職權具有空前的全面性，屬于公法無疑，而且監(jiān)察機關不同于司法機關，它的職權行使具有強烈的政治性。

（二）監(jiān)察法治的構建—“紀法分開”與“紀法銜接”

黨的十九大報告提出，要通過加強對權力運行的制約和監(jiān)督、讓人民監(jiān)督權力、讓權力在陽光下運行、把權力關進制度的籠子等舉措，推動健全黨和國家監(jiān)督體系改革目標的實現(xiàn)。在深入全面從嚴治黨的新時代，對黨內外所有公共權力的制約和監(jiān)督，已成為社會主義法治國家建設必須回應與解決的重大課題。推動黨內外監(jiān)督制度銜接和貫通，“要系統(tǒng)完備、銜接配套，立治有體、施治有序，把反腐倡廉法規(guī)制度的籠子扎細扎密扎牢，做到前后銜接、左右聯(lián)動、上下配套、系統(tǒng)集成”[18]，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，成為新時代黨內外公共權力監(jiān)督監(jiān)察制度改革的前進方向和根本遵循。

中國特色社會主義法治體系的構建是監(jiān)察法治運行的前提和基礎，監(jiān)察法治體系構建中的規(guī)則體系是由與紀檢監(jiān)察權運行相關的國家法律體系和黨內法規(guī)體系構成的，監(jiān)察法治中的國家法律體系是指以憲法中的監(jiān)察權規(guī)范為統(tǒng)帥的、以《監(jiān)察法》為核心、包括各類監(jiān)察法規(guī)以及監(jiān)察法配套規(guī)章構成的不同層級的法律規(guī)范體系；與此同時，監(jiān)察法治中的黨內法規(guī)體系是由黨章和黨的紀檢組織法規(guī)制度、黨的紀檢領導法規(guī)制度、黨的紀檢機關自身建設法規(guī)制度、黨的紀檢監(jiān)督保障法規(guī)制度所構成的規(guī)則體系。目前，監(jiān)察法治中的黨內法規(guī)體系除了黨章還表現(xiàn)為準則（如《中國共產黨廉潔自律準則》）、規(guī)則（如《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》）、條例（如《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》）、規(guī)定（如《公務員職務與職級并行規(guī)定》）、辦法（如《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責任追究辦法》）、細則（如《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例實施細則》）等形式。監(jiān)察法治中的兩個規(guī)范體系在階級屬性上都體現(xiàn)了黨領導下的人民民主專政的社會主義本質屬性，二者都是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，在價值理念上都追求法治普遍規(guī)律之下的實質正義和程序正義，在規(guī)范指引上都堅持“將權力關進制度的籠子里”，通過公正用權、謹慎用權、依法用權服務于依法執(zhí)政和黨的建設事業(yè)。在監(jiān)察體制改革的宏觀背景下，紀檢類黨內法規(guī)體系建設取得了長足的進步，尤其是《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》為監(jiān)察法治內的黨內法規(guī)制度建設提供了規(guī)則依據(jù)；與此同時，十三屆全國人大一次會議表決通過《憲法修正案》，在《憲法》第三章“國家機構”中增設“監(jiān)察委員會”一節(jié)，并根據(jù)《憲法》制定了《監(jiān)察法》，我國的立法機關已經著手制定政務處分法、監(jiān)察官法等監(jiān)察法配套法律法規(guī)，最終會形成一個較為完備的監(jiān)察法治體系。

在規(guī)范主義視野下，監(jiān)察法治之下的規(guī)則體系之構建不僅是全面實施依法治國以及建設社會主義法治國家的必然要求，而且也是規(guī)則制度本身在結構和功能上進行整合的內在要義。一個符合程序化、法治化的科學的規(guī)則體系確保了國家反腐敗治理功能的規(guī)范性和體系性，這就要求我們既要確?！凹o法分開”，又要實現(xiàn)“紀法貫通”。在“紀法分開”方面，我們首先要解決的問題就是“紀”的范疇大小以及“法”的邊界。所謂“紀”實際上包括人大、政協(xié)、行政機關公務員以及法官、檢察官、警察等特定職業(yè)人群應當遵守的特定紀律，這些“紀”大都規(guī)定于公務員法、行政機關公務員處分條例、法官法、檢察官法、警察法等國家法律法規(guī)和規(guī)章中，亦即以往通稱的“政紀”，實質屬于法的范疇。長期以來，黨紀和國法在相當程度上界限模糊，《中國共產黨紀律處分條例》原有70多條內容與刑法等法律法規(guī)重復。在該條例修訂之時，中央紀委和國家監(jiān)委已經明確提出了“紀”和“法”分屬于黨規(guī)與國法的兩套體系，“紀”嚴于“法”。把紀律和規(guī)矩挺在法律的前面，正是針對黨內法規(guī)中紀法不分的問題提出來的。在修訂黨紀處分條例時，將原來以破壞市場經濟秩序等為主的10類違紀違法行為，整合為政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律6類，使條例的內容真正回歸黨紀，與法分開。[19]

在“紀法貫通”方面，黨規(guī)、國法的銜接主要體現(xiàn)為實體規(guī)則和程序規(guī)則兩方面的內容。[20]（P80）就程序方面而言，黨紀適用要先于國法適用，即是說，在邏輯上，一個公職人員只有先違反黨紀才可能違反國法，違反國法的公職人員必定已經實施了違反黨紀的行為。就實體規(guī)則方面而言，對公職人員的紀律懲戒和對公職人員的法律懲戒在外觀上雖然相似，但是在實體法上卻存在巨大差別。例如一個公職人員可能實施了非法占有公共財物或者貪污受賄等行為，那么依據(jù)《中國共產黨紀律處分條例》，應該堅持“紀在法前”原則，首先由黨組織對該公職人員進行紀律懲戒，此時的規(guī)則依據(jù)是黨內法規(guī)。其次，由于非法占有公共財物或者貪污受賄侵害了國家工作人員職務廉潔性的法益，屬于應受刑事懲罰的行為，因此國家監(jiān)察機關應當依據(jù)監(jiān)察法進行初核和調查。根據(jù)《監(jiān)察法》第三十九條第一款規(guī)定：“經過初步核實，對監(jiān)察對象涉嫌職務違法犯罪，需要追究法律責任的，監(jiān)察機關應當按照規(guī)定的權限和程序辦理立案手續(xù)?！绷钢螅粼摴毴藛T涉嫌職務犯罪，監(jiān)察機關經調查認為犯罪事實清楚，證據(jù)確鑿、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴。

三、監(jiān)察法治領域黨規(guī)、國法銜接和貫通的制度措施

隨著國家監(jiān)察體制改革在新時代不斷深化和推進，在黨的紀律檢查委員會和監(jiān)察委員會合署辦公的模式下，紀檢監(jiān)察權已經具備了黨的紀律檢查權和國家監(jiān)察權的二元屬性，該二元屬性使得國家的監(jiān)察機關本身不必設定傳統(tǒng)國家機關意義上的黨組，從而使之成了一種具有特殊法政涵義的政治機關。紀檢監(jiān)察同時把黨的監(jiān)督與政府內部監(jiān)察合二為一，自上而下進行權力監(jiān)控，構成了當代中國最重要的權力監(jiān)督機制。[21]（P151）在紀檢監(jiān)察機關適用和實施黨內法規(guī)和國家法律體系的過程中，一方面，紀檢監(jiān)察機關應當嚴格依照黨內法規(guī)和國家法律做到依規(guī)和依法行使職權，另一方面，紀檢監(jiān)察機關還必須注重黨內法規(guī)和國家法律銜接具體制度措施的運用。

（一）管轄權問題—監(jiān)察法治領域內黨規(guī)與國法銜接之首要問題

構建黨規(guī)、國法的銜接和貫通機制首要的任務就是做到案件管轄方面的銜接和貫通。廣義上的管轄涉及不同性質、地域、層級的機關的權限范圍，司法意義上的管轄指代的是各級各類國家司法機關辦理案件的分工及職權界定。紀檢監(jiān)察機關所處理的“案件”是一種融合了執(zhí)紀監(jiān)督和調查處置意義上的“監(jiān)察案件”，它有別于司法機關在狹義上所偵辦或審理的案件。紀檢監(jiān)察機關與國家司法機關在案件管轄上的銜接實際上要解決的是何種類型、什么范圍內的案件由哪種類型的機關、在什么職權范圍內進行處理的問題。根據(jù)《監(jiān)察法》《公職人員政務處分暫行規(guī)定》的相關規(guī)定，公職人員中的中共黨員嚴重違犯黨紀涉嫌犯罪的，應當由黨組織先做出黨紀處分決定，并由監(jiān)察機關依法給予政務處分后，再依法追究其刑事責任；非中共黨員的公職人員涉嫌犯罪的，應當先由監(jiān)察機關依法給予政務處分，再依法追究其刑事責任。在監(jiān)察委員會與其他機關的分案管轄中，主從配合、監(jiān)察為主的銜接機制的構建對于實現(xiàn)黨規(guī)與國法的貫通尤為重要。檢察機關偵查職能轉隸后，紀檢監(jiān)察機關按照《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》管轄88種職務犯罪案件。同時，檢察機關按照2018年修訂后的《刑事訴訟法》以及《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規(guī)定》對訴訟活動中的14種犯罪仍然享有自偵權。

（二）留置權—監(jiān)察法治領域內黨規(guī)與國法銜接之關鍵問題

就監(jiān)察調查措施的法治化而言，最為公眾所關注的就是留置措施之增設。[22]（P111）這是因為留置不可避免地將限制、控制人身自由，是一種帶有強制力的措施。[23]（P169）由于監(jiān)察法治中留置權的設置引發(fā)了基本權利限制等一系列的法律問題，且監(jiān)察機關在落實留置措施的時候還面臨著留置取證、留置裁量、留置場所的確定等諸多問題，因此，監(jiān)察法必須構建一種嚴格的、合乎程序和實體正義要求的留置制度。以“留置”取代“雙規(guī)”是運用法治思維和法治方式反腐敗的重大進步。監(jiān)察法上的留置不同于行政強制法上的暫時性人身強制措施，也不同于刑事訴訟法上的逮捕，留置措施的決定及實施程序由紀檢監(jiān)察機關領導人員集體研究決定，屬于紀檢監(jiān)察權運行的“內部問題”。留置適用于已被立案的涉嫌嚴重職務違法或職務犯罪的被調查人，只要“掌握部分違法犯罪事實及證據(jù)”，紀檢監(jiān)察機關即可以依據(jù)監(jiān)察法之規(guī)定啟動留置程序。亦即，留置的證據(jù)標準不應混同于刑事訴訟中的證據(jù)標準，更不可將刑事訴訟的證據(jù)標準前移，以審查起訴的證據(jù)標準來考慮是否采取留置措施。但是留置期間的“監(jiān)察證據(jù)”如何在案件移送之后轉化為刑事訴訟證據(jù)的問題卻涉及黨規(guī)、國法的銜接。在監(jiān)察實務中，監(jiān)察調查階段線索材料的獲取與證據(jù)的固定與后續(xù)刑事訴訟程序的啟動及證據(jù)的轉換成為紀檢監(jiān)察機關和檢察機關進行工作銜接的重點。

（三）案件移送—監(jiān)察法治領域內黨規(guī)與國法銜接之末端問題

根據(jù)《憲法》第127條，監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。該條款為厘定監(jiān)察機關與法、檢及執(zhí)法部門之間的關系提供了憲法依據(jù)。[17]（P154）《監(jiān)察法》第4條落實了憲法中關于監(jiān)察機關與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合，互相制約的體制和機制。對于涉及6類監(jiān)察對象的問題線索，尤其是公職人員中中共黨員的問題線索，紀檢監(jiān)察機關一般按照談話函詢、初步核實、暫存待查、予以了結4類方式進行處置。初核程序結束后，紀檢監(jiān)察機關對監(jiān)察對象涉嫌違紀或者職務違法、職務犯罪，需要追究紀律或法律責任的，應當立案審查調查。即是說，被監(jiān)察對象的違紀、違法和涉嫌職務犯罪在特定條件成就之時就可能出現(xiàn)競合。監(jiān)察機關案件處理機制實際上是其適用黨內法規(guī)之后而前置于司法程序的執(zhí)紀上的判斷，該種判斷需要紀檢監(jiān)察機關在審理中形成審理報告，報告的主要依據(jù)是《中國共產黨紀律處分條例》，若被審查人員涉嫌職務犯罪的，紀檢監(jiān)察機關還應當形成《起訴意見書》作為審理報告的附件。在案件移送之后，檢察機關必須依據(jù)《刑事訴訟法》之規(guī)定對監(jiān)察機關移送之“案件”予以轉化，按照其管轄范圍進行刑事立案。這就是說，監(jiān)察法治的建構實際上需要構建一個黨規(guī)與國法相互貫通的管道，由于“紀在法前、紀嚴于法”，紀檢監(jiān)察機關根據(jù)黨內法規(guī)享有優(yōu)先調查處理權，相關的檢察機關、審判機關和執(zhí)法部門應當給予協(xié)助和配合。

四、余論

良善的國家治理必定合于規(guī)則之治，其本質是一種“良治”和“善治”，這是實質法治主義的重要體現(xiàn)和基本要求。[24]（P1474）實現(xiàn)黨規(guī)、國法銜接和貫通就是將體現(xiàn)黨的領導意志的黨規(guī)與體現(xiàn)人民意志的國法進行有機統(tǒng)一的過程，就是黨的領導與依法治國有機統(tǒng)一的過程。在譜寫法治中國新篇章的道路上，“依規(guī)治黨是全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨的重要內容?！盵25]（P11）黨規(guī)與國法相互協(xié)調和配合共同構筑起了現(xiàn)代化的國家治理在規(guī)則向度上的基本架構。黨規(guī)與國法雖然分屬于規(guī)則之治的兩個不同的體系，但是兩者在人民意志、階級屬性、指導思想、價值追求、領導力量、政治基礎、體系架構和體系要素等各個方面存在銜接和貫通的必要性和可能性?！侗O(jiān)察法》是一部旨在規(guī)范國家反腐敗治理的憲法性法律，由《監(jiān)察法》牽引所構成的監(jiān)察法治不僅貫穿了國家權力配置的新要求，更是黨規(guī)與國法銜接和貫通最為頻繁和最為集中的領域。隨著國家監(jiān)察體制改革不斷深化和推進，紀檢監(jiān)察權在運行過程中必定面臨大量黨規(guī)、國法銜接的制度性問題。在監(jiān)察法治領域，構建黨規(guī)、國法的銜接和貫通機制首要的任務就是做到案件管轄方面的銜接和貫通，關鍵問題就是構建一種嚴格的、合乎程序和實體正義要求的留置制度同時，監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當嚴格恪守《憲法》與《監(jiān)察法》的基本原則，形成與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合，互相制約的良性互動關系。