李長(zhǎng)瑞 余東城

當(dāng)前，國(guó)防經(jīng)濟(jì)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)加速融合，跨軍地的審計(jì)越發(fā)成為常態(tài)。深入探討軍地聯(lián)合審計(jì)問題，有利于形成軍地審計(jì)監(jiān)督合力，促進(jìn)國(guó)防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，更好的發(fā)揮審計(jì)工作的監(jiān)督服務(wù)作用。

一、軍地聯(lián)合審計(jì)的重大意義

隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，審計(jì)在依法治國(guó)、依法治軍中發(fā)揮的作用越來越明顯，推進(jìn)軍地聯(lián)合審計(jì)不僅是適應(yīng)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大勢(shì)所趨，同時(shí)也是部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力水平提高和審計(jì)事業(yè)自身發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

（一）是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的大勢(shì)所趨

我國(guó)目前正面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的新常態(tài)，這必然要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)，實(shí)現(xiàn)二者建設(shè)布局相配套、發(fā)展方式相適應(yīng)。國(guó)家審計(jì)和軍隊(duì)審計(jì)共同肩負(fù)著維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序的職責(zé)，兩者共同監(jiān)督、整體聯(lián)動(dòng)，可更好的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)的持續(xù)、協(xié)調(diào)、高效發(fā)展。尤其是軍轉(zhuǎn)民、民參軍的步伐明顯加快，軍地經(jīng)濟(jì)活動(dòng)加速融合，加強(qiáng)軍地聯(lián)合審計(jì)，有利于實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)資源互補(bǔ)，倍增審計(jì)實(shí)力和審計(jì)能力；同時(shí)，加強(qiáng)軍地審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員的溝通協(xié)調(diào)，可共享審計(jì)信息和審計(jì)成果，更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督合力和避免重復(fù)審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)資源的優(yōu)化配置。

（二）是保障軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力提高的有力舉措

軍費(fèi)投入的根本目的是將國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力轉(zhuǎn)化為軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力。重大軍事設(shè)施建設(shè)、國(guó)防科研生產(chǎn)、武器裝備采購(gòu)、軍隊(duì)資產(chǎn)委托管理、重大軍事行動(dòng)保障等涉及軍民兩個(gè)領(lǐng)域，是軍費(fèi)投入的大頭、戰(zhàn)斗力生成的重頭。一方面，軍費(fèi)資金配置雖在軍方，但使用大頭卻在地方，錢花的效益如何，是否有利于戰(zhàn)斗力的提高，成為軍隊(duì)審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。通過軍地聯(lián)合審計(jì)，有利于發(fā)現(xiàn)軍地結(jié)合部的審計(jì)缺位問題，確保軍費(fèi)流向哪里，審計(jì)監(jiān)督就跟向哪里，有力地保障軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力的生成和提高。另一方面，由于軍隊(duì)審計(jì)人員的數(shù)量相對(duì)不足，經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不夠，整體素質(zhì)與國(guó)家審計(jì)人員相比還存在差距。通過軍地聯(lián)合審計(jì)，集思廣益，通力協(xié)作，共同組建能打勝仗的審計(jì)隊(duì)伍，有助于把深層次的問題挖掘出來，將審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)降到最低，確保審計(jì)服務(wù)于戰(zhàn)斗力建設(shè)。

（三）是審計(jì)事業(yè)自身發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

當(dāng)前，審計(jì)工作已經(jīng)進(jìn)入了改革強(qiáng)審的“快車道”，審計(jì)范圍不斷擴(kuò)大、審計(jì)內(nèi)容不斷深化、審計(jì)任務(wù)不斷增多，只有深入軍地聯(lián)合審計(jì)才能更好地實(shí)現(xiàn)審計(jì)事業(yè)的不斷發(fā)展。一是實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的現(xiàn)實(shí)需要。從審計(jì)實(shí)踐來看，很多國(guó)防經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域涉及軍地兩個(gè)體系，但由于各種因素制約，對(duì)這些領(lǐng)域的審計(jì)監(jiān)督往往是“鐵路警察、各管一段”，出現(xiàn)了兩頭管但兩頭都管不到位的現(xiàn)象。因此，深化軍地聯(lián)合審計(jì)，是貫徹落實(shí)習(xí)主席關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督一系列重要指示精神，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的現(xiàn)實(shí)需要，也是有效解決軍地結(jié)合部查不了、查不透、查不動(dòng)現(xiàn)象的重要途徑。二是推進(jìn)績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)實(shí)需要。隨著審計(jì)功能的不斷強(qiáng)化，政府審計(jì)和軍隊(duì)審計(jì)工作都在有傳統(tǒng)審計(jì)向績(jī)效審計(jì)過度，績(jī)效審計(jì)范圍不斷拓展、內(nèi)容不斷深化。軍事經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的順利實(shí)施，既需要軍地聯(lián)審為其提供證據(jù)支持，也需要軍地聯(lián)審綜合評(píng)價(jià)審計(jì)項(xiàng)目的績(jī)效水平。三是解決當(dāng)前審計(jì)工作供需矛盾的重要途徑。隨著國(guó)防經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化，軍地審計(jì)力量不足與任務(wù)繁重的矛盾越來越尖銳，通過軍地聯(lián)合審計(jì)有利于整合審計(jì)資源，避免重復(fù)審計(jì)，節(jié)約成本，更好地發(fā)揮審計(jì)部門的職能作用。

二、軍地聯(lián)合審計(jì)的發(fā)展的制約因素

當(dāng)前，軍地聯(lián)合審計(jì)正在不斷推進(jìn)，并取得了一定成果，帶來了良好的經(jīng)濟(jì)效益和軍事效益。但由于各方面原因，審計(jì)實(shí)踐中還存在一些因素制約其向更深層次發(fā)展。

一是法律依據(jù)不足。國(guó)家《審計(jì)法》和《軍隊(duì)審計(jì)條例》授權(quán)國(guó)家和軍隊(duì)在各自體系內(nèi)展開審計(jì)活動(dòng)，但對(duì)許多涉及軍地的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)如何開展聯(lián)合審計(jì)并未作出相關(guān)規(guī)定。國(guó)家審計(jì)法和審計(jì)法實(shí)施條例都已施行多年，相關(guān)規(guī)定已滯后于時(shí)代發(fā)展，亟需修改完善，為軍地聯(lián)合審計(jì)掃清法律障礙。新的《軍隊(duì)審計(jì)條例》明確了軍隊(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)就涉及軍地雙方的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，可會(huì)同國(guó)家審計(jì)部門開展聯(lián)合審計(jì)，這為軍地聯(lián)合審計(jì)提供了重要的法律依據(jù)。但由于上述條例的適用范圍僅為軍隊(duì)內(nèi)部，審計(jì)機(jī)關(guān)就對(duì)方領(lǐng)域的資金收支情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查，缺乏強(qiáng)制性的規(guī)定，聯(lián)合審計(jì)的權(quán)威性受到制約。

二是協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺。軍委審計(jì)署和國(guó)家審計(jì)署分別是軍隊(duì)審計(jì)和政府審計(jì)的主管機(jī)關(guān)，在各自系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了高度的集中統(tǒng)一。由于長(zhǎng)期以來軍地審計(jì)各自為戰(zhàn)，協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏，在責(zé)權(quán)劃分、資源分配、計(jì)劃安排等方面缺乏有效協(xié)同，遇到問題通常采取一事一報(bào)的方式，協(xié)調(diào)難度大、時(shí)間跨度長(zhǎng)、耗費(fèi)精力多，與軍地聯(lián)合審計(jì)面臨的形勢(shì)任務(wù)不相適應(yīng)。以裝備審計(jì)為例，裝備經(jīng)費(fèi)大部分都流向了軍工企業(yè)，但軍隊(duì)審計(jì)部門只能對(duì)采辦合同、預(yù)算執(zhí)行和經(jīng)費(fèi)撥付等情況審計(jì)監(jiān)督，對(duì)軍工企業(yè)及其合作企業(yè)之間是否存在關(guān)聯(lián)方關(guān)系、結(jié)算價(jià)格是否公允、分包合同是否合規(guī)等問題需要聯(lián)合地方審計(jì)部門，才能獲取充分適當(dāng)?shù)膶徲?jì)證據(jù)，迫切需要建立有效的軍地協(xié)調(diào)機(jī)制，在體系構(gòu)建、職責(zé)權(quán)限、工作模式等方面實(shí)現(xiàn)協(xié)同，提高裝備采辦審計(jì)的深度、廣度和力度。

三是內(nèi)容方法不清。目前，雖然實(shí)踐中軍地審計(jì)部門在規(guī)劃計(jì)劃、情報(bào)信息、人力和技術(shù)層面協(xié)調(diào)配合不斷加深，但由于軍地雙方在會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和審計(jì)法律依據(jù)不統(tǒng)一，軍地審計(jì)部門在計(jì)劃安排、組織實(shí)施和結(jié)果運(yùn)用上存在不一致，總體上軍地聯(lián)合審計(jì)的內(nèi)容是模糊的，方法是不成體系的，這既增加了審計(jì)的工作壓力，又降低了審計(jì)的效率。軍地聯(lián)合審計(jì)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容、方法途徑的不明確，導(dǎo)致遇到問題時(shí)大多是臨時(shí)磋商解決，不利于軍地聯(lián)合審計(jì)的常態(tài)化運(yùn)行發(fā)展。

四是基礎(chǔ)建設(shè)不強(qiáng)。軍地聯(lián)合審計(jì)的基礎(chǔ)建設(shè)不強(qiáng)主要體現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)化、信息化和人才隊(duì)伍建設(shè)方面。一是當(dāng)前軍地審計(jì)數(shù)據(jù)的格式、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，轉(zhuǎn)換對(duì)接不方便，難以實(shí)現(xiàn)信息的及時(shí)互通和相互印證，制約軍地聯(lián)合審計(jì)的發(fā)展。二是缺乏統(tǒng)一的軍地聯(lián)合審計(jì)平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫，這既為收集充分適當(dāng)?shù)膶徲?jì)證據(jù)增加難度，影響了審計(jì)的質(zhì)量效率，還會(huì)出現(xiàn)軍地重復(fù)查證、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，浪費(fèi)了有限的審計(jì)資源。三是受工作性質(zhì)和職能任務(wù)等限制，軍地審計(jì)人員交流較少，尤其軍隊(duì)審計(jì)人員基礎(chǔ)面較窄，對(duì)社會(huì)上的技術(shù)發(fā)展不夠敏感，審計(jì)方法手段滯后，制約軍地聯(lián)合審計(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

三、推進(jìn)軍地聯(lián)合審計(jì)的措施建議

（一）完善法律依據(jù)

一是要完善國(guó)家法律中有關(guān)軍地聯(lián)合審計(jì)活動(dòng)的規(guī)定，主要是在《國(guó)防法》《審計(jì)法》《軍隊(duì)審計(jì)條例》等有關(guān)法律法規(guī)中，對(duì)軍地聯(lián)合審計(jì)的操作方式作出明確規(guī)定。二是要建立和完善軍隊(duì)內(nèi)部的各項(xiàng)審計(jì)法規(guī)，主要是補(bǔ)充完善現(xiàn)行的《軍隊(duì)審計(jì)條例》有關(guān)軍地聯(lián)合審計(jì)的原則、審計(jì)管轄和審計(jì)實(shí)施等原則性內(nèi)容。三是要結(jié)合有關(guān)法規(guī)制定頒發(fā)軍地聯(lián)合審計(jì)實(shí)施細(xì)則，對(duì)軍地聯(lián)合審計(jì)的程序、內(nèi)容、方法、要求等作出詳細(xì)規(guī)定。當(dāng)前，可以由國(guó)務(wù)院和中央軍委相關(guān)部門聯(lián)合制定加強(qiáng)軍地聯(lián)合審計(jì)相關(guān)實(shí)施辦法，明確審計(jì)職責(zé)、審計(jì)方式、審計(jì)內(nèi)容、法律效力、成果運(yùn)用等，為開展軍地聯(lián)合審計(jì)提供基本遵循。

（二）明確協(xié)調(diào)機(jī)制

一是探索成立軍隊(duì)審計(jì)在國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)軍地聯(lián)合審計(jì)項(xiàng)目的協(xié)調(diào)，同時(shí)建立定期會(huì)晤機(jī)制，暢通軍地審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)話和業(yè)務(wù)部門密切聯(lián)絡(luò)渠道，實(shí)現(xiàn)審計(jì)信息和審計(jì)成果共享；二是劃分軍地聯(lián)合審計(jì)的主導(dǎo)權(quán)限。軍委審計(jì)署和國(guó)家審計(jì)署不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，要根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目和內(nèi)容的不同，做好分工與配合。如，由軍內(nèi)的單位和部門控制著相關(guān)國(guó)防經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的所需資源，聯(lián)合審計(jì)時(shí)應(yīng)由軍隊(duì)審計(jì)部門為主導(dǎo)進(jìn)行審計(jì)；由軍外的科研院所、軍工企業(yè)、社會(huì)化保障單位使用和管理相關(guān)資源，則應(yīng)由國(guó)家審計(jì)部門主導(dǎo)進(jìn)行審計(jì)。三是強(qiáng)化軍地聯(lián)合審計(jì)方法途徑。構(gòu)建信息共享機(jī)制，通過出臺(tái)法規(guī)和簽署協(xié)議，定期主動(dòng)向?qū)Ψ酵▓?bào)相關(guān)信息；完善線索移送機(jī)制，將審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的屬于對(duì)方管轄的問題線索，及時(shí)移送對(duì)方，節(jié)約審計(jì)資源，提高審計(jì)效率。

（三）規(guī)范內(nèi)容方法

一是計(jì)劃安排上統(tǒng)籌協(xié)商。軍隊(duì)審計(jì)部門要摸清審計(jì)對(duì)象底數(shù)，建立審計(jì)對(duì)象數(shù)據(jù)庫，與國(guó)家審計(jì)部門協(xié)商，確定哪些項(xiàng)目列入年度軍地聯(lián)合審計(jì)工作計(jì)劃，針對(duì)影響國(guó)防經(jīng)濟(jì)全局的重點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先安排聯(lián)合審計(jì)。二是審計(jì)實(shí)施上多方聯(lián)合。針對(duì)于軍地雙方利益有關(guān)的事項(xiàng)，由軍地審計(jì)部門共同派員組成審計(jì)組，調(diào)用軍地整體審計(jì)資源，將審計(jì)任務(wù)分解為具體事項(xiàng)，由軍地審計(jì)人員分別負(fù)責(zé)；針對(duì)于一般事項(xiàng)，合理劃分審計(jì)內(nèi)容，在做好保密的基礎(chǔ)上，依托國(guó)家和社會(huì)審計(jì)力量進(jìn)行聯(lián)合審計(jì)。三是在審計(jì)結(jié)果上加強(qiáng)轉(zhuǎn)化運(yùn)用。軍地審計(jì)部門應(yīng)密切配合，深入剖析存在的問題原因，提出切實(shí)可行的意見建議，及時(shí)跟蹤整改落實(shí)情況，充分發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督服務(wù)作用。

（四）加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)

一是推進(jìn)軍地信息互聯(lián)。針對(duì)軍地審計(jì)數(shù)據(jù)信息統(tǒng)計(jì)口徑、格式標(biāo)準(zhǔn)、管理方式等方面不統(tǒng)一的問題，短期內(nèi)可通過研究軍地審計(jì)的異同點(diǎn)，不斷完善轉(zhuǎn)換接口，最終建立軍地相互兼容、互為補(bǔ)充的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。此外，軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)積極與國(guó)家審計(jì)署聯(lián)網(wǎng)的審計(jì)系統(tǒng)對(duì)接，以便對(duì)流向社會(huì)的軍費(fèi)進(jìn)行跟蹤審計(jì)。二是強(qiáng)化軍地技術(shù)合作。地方審計(jì)近年來積極推進(jìn)“金審工程”建設(shè)，技術(shù)成果豐碩，軍隊(duì)須利用“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，加快“軍審”工程的開發(fā)運(yùn)用，早日建成統(tǒng)一的審計(jì)數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)在線審計(jì)和實(shí)施監(jiān)控。特別是面對(duì)將來審計(jì)數(shù)據(jù)量的急劇增長(zhǎng)，軍地聯(lián)合審計(jì)要強(qiáng)化大數(shù)據(jù)思維，構(gòu)建大數(shù)據(jù)工作模式，提高大數(shù)據(jù)審計(jì)能力擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督的實(shí)效性和穿透力。三是加強(qiáng)軍地人才資源整合。軍地審計(jì)通用性強(qiáng)，應(yīng)重點(diǎn)培養(yǎng)軍地兩用的專業(yè)人才，可通過崗位鍛煉、研討交流、參觀見學(xué)等方式，學(xué)習(xí)新型審計(jì)方法，借鑒成熟的審計(jì)組織模式；遇有重大技術(shù)進(jìn)步、新技術(shù)推廣、學(xué)術(shù)研討等活動(dòng)，互派人員參加，為軍地聯(lián)合審計(jì)奠定人才基礎(chǔ)。

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（作者單位：國(guó)防大學(xué)）