張壘

（江蘇省國際招標公司，江蘇南京 210000）

政府與社會資本合作（PPP）項目建立在政府與社會資本之間的“合作”基礎之上，政府邀請社會資本參與并提供公共服務的新型合作模式。政府與社會資本合作是在基礎設施建設和公共服務領域中的合作模式，是順應社會經(jīng)濟發(fā)展的結果，有利于轉化政府職能。但這些項目一般關系到民生、公共利益，目前存在的問題是不容忽視的。

1 監(jiān)管方面

1.1 現(xiàn)狀

中國目前缺乏國家層面PPP的頂級法律建設，也沒有從法律層面建立專門的項目監(jiān)督機構，對于PPP項目的規(guī)定，現(xiàn)在已有的法規(guī)的界定一直以來也不是很清晰。這導致政府和社會資本合作項目監(jiān)管機構在政府部門和項目監(jiān)管機構的雙重結構中的權力下放，也出現(xiàn)了政府內(nèi)部存在的弊端，出現(xiàn)了一系列的PPP項目監(jiān)管問題，例如缺乏監(jiān)管或多個部門監(jiān)管多重交叉監(jiān)督等問題。缺乏監(jiān)管時將造成項目實施過程中容易出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，難以保證所提供的公共服務的質(zhì)量；多個部門監(jiān)管多重交叉監(jiān)督將造成監(jiān)管政策不一致，從而影響項目實施的效率。另外對于監(jiān)管部門來說，因缺乏相關專業(yè)人才，實際監(jiān)管能力不足，這也是不可忽視的問題。

1.2 建議

我國應盡快完成對PPP合作的最高法律法規(guī)的設計，從立法上明確項目監(jiān)督的主體，明確PPP項目的“身份”，以防止監(jiān)督權力下放和監(jiān)督中的監(jiān)管角色缺失或多重交叉管理等問題的存在，影響項目實施的效率，甚至有損公眾利益，背離采用PPP合作模式的初衷。同時進一步完善項目績效評價機制，重視公眾參與的引入，重視政府部門職責的界定和政府監(jiān)督能力的建設，多種監(jiān)督方式相結合，必要時可引進第三方機構協(xié)助進行監(jiān)督及績效評價管理，以保障對PPP項目的實施監(jiān)督到位。還要加強PPP項目的信息公開，打破政府與社會資本合作各方的信息不對稱的現(xiàn)狀[1]。

2 決策及前期工作

2.1 現(xiàn)狀

但作為創(chuàng)新模式，不同于傳統(tǒng)項目的PPP模式，項目決策需要的流程比較繁雜且在不斷完善過程中，目前與傳統(tǒng)項目的區(qū)別主要是增加了物有所值及財政承受能力的論證，實施方案的編制、審批，以及項目的入庫審核。

2.2 問題

部分PPP項目為了急于入庫，急于采購社會資本，對于前期工作如項目建議書、可行性分析報告等書面材料的編制不夠重視，對相關文件的內(nèi)容未進行深入研究，在開展前期工作時也未能與項目實施方案編制等工作相結合，導致相關工作脫節(jié)，影響項目實施效率，甚至造成項目決策的偏差，造成實施方案不具備可實施性，甚至有可能造成無法實施、項目擱置。

在PPP項目物有所值的評價過程中未能真正進行有效的評價，評價的方法和參數(shù)無法反映項目真實情況，導致物有所值評價淪為可批性流程；財政承受能力論證過程中，存在為保證當?shù)刎斦惺苣芰M足要求而刻意降低財政支出責任數(shù)據(jù)并有意識提高一般公共預算增長率的現(xiàn)象，項目評價和論證結果極大偏離實際情況，難以為政府決策提供科學依據(jù)，同時為項目的實施埋下隱患。

2.3 建議

規(guī)范項目前期工作，加強對相關工作的監(jiān)督管理，因前期工作涉及咨詢機構、部門較多、專業(yè)較多，應加強相關前期工作的聯(lián)系、溝通，避免因信息溝通不暢，造成相關咨詢成果的不一致，甚至矛盾沖突。特別應加強PPP項目可行性報告與實施方案之間的聯(lián)系，避免出現(xiàn)相關咨詢機構閉門造車的現(xiàn)象。

針對物有所值評價存在的問題，應在現(xiàn)有經(jīng)驗基礎上，盡快完善相關指南，進一步規(guī)范相關論證的程序、方法，提供更為統(tǒng)一、具體的指導意見。政府可在總結傳統(tǒng)項目經(jīng)驗的基礎上，頒布相應的政策指南對項目中存在的風險進行分類，針對項目風險分配給出一定具體指導意見。物有所值論證中PSC的計算往往需要大量歷史數(shù)據(jù)來支持，政府方或主管部門可牽頭建立相關數(shù)據(jù)庫，便于進行論證時參考使用，有據(jù)可依。

針對財政承受能力論證存在的問題，建議建立更為完善、統(tǒng)一的論證程序、數(shù)據(jù)采集的方法，進一步完善財政支出責任的計算方法，加強相關數(shù)據(jù)、參數(shù)的審核，財政部門應持實事求是態(tài)度，提供真實數(shù)據(jù)，避免為滿足財承要求，而刻意夸大地方財政承受能力，為項目實施及地方財政埋下隱患。

3 內(nèi)部控制

3.1 問題

作為合作項目需要由政府和社會資本共同努力去完成的，項目的雙方都對項目的完成質(zhì)量起到重要作用，然而，目前由于項目雙方的立場不同，面臨的風險不同，在很多問題的考慮上往往都比較片面，從而導致在項目的實施各環(huán)節(jié)中往往難以形成統(tǒng)一的想法，存在很多沖突。

3.2 建議

（1）優(yōu)化風險識別和評估流程。為了能夠同時滿足項目雙方的利益，需要對項目的風險進行全面的分析，首先要建立一個完善的風險評估機制，確定出評估流程，其次，在評估過程中需要項目雙方都要派人全程參與，并及時給出建議，從而加強項目的內(nèi)部控制，保證運行的效率和有效性。

（2）加強自身內(nèi)部控制機制的建設。政府和社會資本都應加強內(nèi)部控制機制的建設，認真分析內(nèi)部控制的風險點，根據(jù)內(nèi)部控制五要素開展合理的控制活動，將風險降低到可以接受的水平。特別是，政府部門應充分利用并充分發(fā)揮政府獨特的審計辦公室和紀檢委員會的作用。

（3）優(yōu)化關鍵職位的人員配備。在項目實施過程中，由于涉及的知識面廣，專業(yè)知識要求高，參與人員眾多，參與項目的政府部門和社會資本必須重視人才建設，選用專門的項目機構或專業(yè)團隊。專職崗位選用專業(yè)人員，幫助員工明確責任，為項目的實施創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

4 融資

4.1 問題

PPP項目從項目融資的合作方的角度來定義，主要體現(xiàn)的是政府為解決基礎設施、公用事業(yè)、社會事業(yè)等各類公共產(chǎn)品（服務）提供所需的融資和運營問題，引入社會資本參與合作。目前PPP項目融資存在的主要問題包括融資相關政策支持較少而且不夠系統(tǒng)、完善；融資難度大、成本高，特別是民營企業(yè)參與PPP項目；融資渠道較為單一，主要還是為銀行貸款；融資風險分配不明晰。

4.2 建議

（1）規(guī)范PPP項目融資的高層次立法和配套規(guī)定，修訂PPP項目融資的特殊法律法規(guī)，確保PPP項目順利實施。

（2）創(chuàng)新PPP項目融資方式。隨著PPP項目的快速發(fā)展，單一的融資模式不利于PPP項目的發(fā)展和壯大。一些非銀行金融機構的間接融資渠道，例如信托、證券、保險和金融租賃，有利于減輕商業(yè)貸款對PPP項目的單一負面影響。

（3）完善PPP項目融資風險分擔機制，完善PPP項目融資監(jiān)管體系。PPP項目主要針對基礎設施等大型公益項目，項目融資量大，建設周期長，運作程度比較大，針對實施過程中融資的風險分擔機制進一步明晰化，特別是再融資的相關約定。

5 再談判

5.1 問題

政府與社會資本合作項目合作期較長，在項目實施過程中由于法律法規(guī)、標準的變化，政策的出臺，規(guī)劃的調(diào)整，項目的變更等原因，極易造成原項目合同發(fā)生執(zhí)行上問題，而往往由于在簽署的項目合同中未就相關問題進行約定或有效約定，對項目的推進實施造成了極其不利的影響，導致降低項目的實施效率，甚至使得項目無法推進，致使項目擱置。

5.2 建議

（1）建議由相關主管部門牽頭，對于PPP項目涉及的再談判問題給出一定的政策指導、意見，便于在制定項目合同、實際操作過程中有據(jù)可依。

（2）政府與社會資本合作項目合作期長，在項目合同中建議對再談判相關內(nèi)容進行約定，明確相關觸發(fā)的情形及談判程序。

6 納稅

6.1 問題

在政府與社會資本之間的合作過程中，稅收種類繁多，在項目的整個運作過程中，由于目前相關稅務規(guī)定適用性不明確，稅收的標準不明確，導致政府很難做到有效的監(jiān)督，項目公司或社會資本在具體實施項目過程中亦存在疑惑；由于項目合同約定不清晰，導致項目實施過程中，合同主體之間出現(xiàn)糾紛，影響項目的實施。

6.2 建議

（1）建議盡快完善、出臺PPP項目相關稅收政策。使PPP項目在稅務方面有更為明確的法律依據(jù)，同時有利于減少項目實施風險。

（2）在項目合同中明確項目相關稅費的風險承擔和分配。項目合同中明確稅務風險的承擔和分配，可以極大地減少執(zhí)行過程中稅費的相關糾紛，保證項目能夠按照法律法規(guī)要求進行納稅。

7 結語

政府與社會資本合作模式是一種治理創(chuàng)新工具，而不是目的，是促進市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結果。PPP合作模式被廣泛用于提供公共產(chǎn)品或公共服務，例如公共基礎設施建設、運營。但是，盡管PPP合作模式的結果為公眾帶來了便利，由于處于完善規(guī)范階段，其自身在監(jiān)督、決策及前期工作、內(nèi)部控制、融資、再談判和納稅等方面還存在一定問題。PPP項目主要適用于基礎設施建設和公共服務領域，項目的實施涉及公共利益，因此，應著眼目前存在的問題，通過各種途徑，不斷完善PPP合作模式，使其更好的為實體經(jīng)濟服務，提供高質(zhì)量、高效率的公共產(chǎn)品或公共服務，支持我國供給側結構式改革及國家治理能力的提升。